| 春夏自由评论——中国网络自由思想文摘 | |
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克林顿总统会不会下台 |
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| 丁林 美国国会众议院对克林顿总统的弹劾调查就要展开，克林顿总统会不会下台，外界从媒体的报道里得到的印象是，这取决于美国政界两大党的较量。这也有一定的道理。问题在于，这样的较量却在本质上有异于我们思维习惯中的政治斗争。美国两大党就象球场上的两支球队，其特点不仅在于它是“公开赛”，两党的每一个动作，踢传盘带，都在满场观众和守在电视机前的全国民众的眼皮子底下，更在于球赛是按照预定的赛场规则进行的。这个赛场就是美国的国会参众两院。欲知赛事如何，得先问赛场规则。 美国政府三大分支之一的立法分支即国会，它是由众议院和参议院所组成的。二百年前，美国建国的时候，建国者们对于政府的立法，行政和司法权必须分离成三大分支的分权原则是比较明确的，但是对于立法分支本身的结构，却有一番特殊的思考和讨论。美国脱胎于英国，美国的建国者们又都是原来英属北美殖民地的议会成员，所以他们无一例外地熟悉英国政体，对英国议会的两院制知根知底，但是美国最终决定建立两院制的原始出发点却和英国两院制的来历大不相同。 英国议会的两院制，上院和下院，是英国政体历史转型的产物，反映了英国历史上皇室、贵族和平民力量的消长和权力的平衡。历史上，最初的议会只是国王的咨询机构，在长达几百年的时间里，议会，主要是下议院，渐渐地独立于国王，最终成为民众利益的代表。由于历史转型，英国国会的上院和下院至今截然不同。上院是由贵族们和最高法院大法官组成的，下院才是由民选的议员们组成的，是现在英国政府真正的权力重心所在。 美国在考虑国会由一院还是两院组成的时候，不需要考虑国王和贵族的权利平衡，美国没有这个历史负担，它是新起炉灶，较有条件人为地建立一个更合理更理想化的国会结构。 美国出席制宪会议的55个建国之父，都是有家产、有教养、有富有婚姻的“三有”人物，都属上流社会。但是他们对于民主的理念，对于民众的参与和自由的理想，对于权力必须有所制约，必须加以平衡的哲学却有着独特的理解。从大自然中任何作用力必有反作用力的道理出发，他们认定未来的国会应该有参众两院组成。众议员来自全国各地按人口比例划定的选区，各区选出一人，两年一届。参议员由各州，不论大小，一州选出两名，六年一届。这样的安排，兼顾了中央政府，大小各州的权益和各具特色的五湖四海的民意，史称“伟大的妥协”。 参众两院议员虽然都是民选的，都是民意代表，但是两院构成的不同使得两院在表达民意的侧重面上有所不同。众议员来自各地选区，每人代表几十万选民，各自对自己的选区负责，你这个议员是你所属选区的选民给你当的，和其它任何人都没有关系，而且每两年就要被选民们重新选一次，它逼得你时时把民意放在心上。用我们的话来说，众议员的来历是很基层的。 参议员在建国初是由各州的州议会选出的州政府的代表，后来也改由民众直选，每州的两个参议员都是由全州的选民选举的。和众议员相比，参议员的代表性更广泛，所要顾虑的各方利益更复杂，行事思考更中庸。用现在流行的话来说，参众两院的议员都是这个国家的精英，虽代表民众，但不同于民众。而参议员则比众议员要“更精英”一些。这种不同，正是当初立国时设置两院使之平衡的一个原因。 宪法对两院的权限、议事规则和程序又作出种种规定。这些规定，就象赛场上的比赛规则一样，不是随便顺手拈来的，确实体现了美国建国者们的独具匠心和政治智慧。 参众两院的议员在美国的政治生活中被叫做“立法者”，他们干的活就是给联邦政府建立法律。联邦法令必须由参众两院先后以多数通过，然后由另一分支，行政分支的首脑，联邦总统签字实行。总统可以否决，这时候如果国会仍然想立法，就必须达到参众两院三分之二的通过。在国会和行政分支比较一致的时候，国会立法的简单多数是比较容易达到的，但是在国会和总统不一致的时候，要达到国会三分之二绝对多数却相当不易。 有一个例子很能说明这一设计的奥妙。很多人知道在美国烧国旗不犯法，但是其实美国曾经上上下下都反对烧国旗。国会曾经通过了1989年国旗保护法，却被最高法院判定违宪。在这种情况下，只有建立新的宪法修正案可以超越最高法院的“司法复审”。众议院决定提出一个宪法修正案，并以三分之二绝对多数通过，但是在参议院，却以三票之差达不到三分之二。去年，众议员又一次以三分之二通过保护国旗的宪法修正案，这一次，在送到参议院后，参议院拒绝付诸表决，从而挡住了这个修宪提案。在这里，我们既可以看到美国众议院和参议院的差别，也可以看到要求“绝对多数”的作用。 宪法规定，国会有弹劾联邦政府三大分支成员的权力，即有权解除犯有叛国、贪污等罪行和不轨行为的总统、议员和最高法院大法官的职务。宪法对于弹劾这种专门针对联邦政府三大分支主要官员的特殊的“刑事诉讼”程序有一些规定，这些规定很有讲究。 弹劾程序按规定由众议院启动。先由众议院的一个司法委员会负责对弹劾提案进行审议辩论，司法委员会多数通过后交众议院全体大会辩论表决是否启动弹劾程序。众议院如果决定启动弹劾程序，首先就是进行弹劾调查，举行听证会查证事实。克林顿总统被弹劾的过程现在就走到这一步。 弹劾调查以后，众议院将表决是否要求弹劾。如果没有通过，弹劾程序就此中止；如果通过了，弹劾程序就正式转到参议院。宪法规定，只有参议院有权正式审理弹劾案。宪法把弹劾的启动权交给更贴近民众的众议院，但是把弹劾的最终决定权交给了更精英的参议院。在两百多年的美国历史中，总共五十余次众议院启动弹劾程序，只有十五次弹劾程序通过众议院，被送到了参议院。 尽管只有区区十五次，专家指出，相比参议院的正式弹劾审理，众议院还是比较容易通过的。众议院的程序相当于刑事司法程序中的大陪审团作业，它只是要决定是否有理由交给参议院正式进行弹劾审理，在整个弹劾程序中，众议院这一段权力有限，责任也轻，议员们的心理负担也小得多。 如果众议院通过了弹劾指控，参议院就开始象刑事法庭一样审理这个弹劾案。宪法规定，如果受指控弹劾的对象是合众国的总统，弹劾审理过程必须有最高法院首席大法官担任主席，以保证分权结构下立法分支对行政分支首脑实行制裁时的权力制约和平衡。美国人认为，这种第三权力分支的介入是达到公正的前提。这时候的参议员们就相当于刑事法庭上的陪审员。相当于“检察官”的是提起指控的众议员司法委员会主席，而相当于“辩护律师”的是众议院司法委员会中反对弹劾的议员。 在美国历史上，只有一次对总统的弹劾指控是达到参议院这一步的，它发生在一百多年前南北战争以后，结果是以一票之差宣布无罪。 美国历史上递交到参议院的十五次弹劾指控，有两次因参议院认为案子超出自己的职权范围而不予受理。在受理的十三次弹劾中，六次宣布无罪，七次弹劾成功。也就是说，在两百多年的美国历史上，只有七个人是由参议院宣布予以弹劾而解除职务的。之所以如此之少，因为宪法规定的最后的“临门一脚”，参议院的弹劾表决，必须由三分之二通过，而不是简单的多数。 事实证明，国会凡是需要三分之二多数才能办成的事，都需要民主党和共和党两党议员的合作。所以，克林顿总统是否会下台，最终就要看参议员表决之时，是不是两党都认为他“不下台不足以平民愤”了。二十五年前，尼克松总统就是在自己的共和党议员都纷纷表示不再支持他以后，自知难逃此劫，主动辞职以免遭弹劾的。 有意思的是，当年建国者们写下这些宪法条文的时候，美国还没有政党政治，当然也不会预料到今天的民主党和共和党，但是他们对于政治势力的平衡却似乎有一种惊人的洞察力，这种平衡对于民主制度的健康和长远至关紧要，而且这种平衡只能通过制度的设计来达到。所以，宪法中对于国会的议事表决，一般规定简单多数为有效，关键时刻就会要求三分之二。这样的设计使得国会中一般立法事务可以在多数党或多数派的推动下平稳实现，而关键事务，比如宪法修正案，比如弹劾总统，就必须两党或两派的合作才能成功，而这种合作只有在充分交流达成共识的时候才有可能。因为，两党的诉求是公开的，各自的诉求所依据的法理逻辑是公开的，某党坚持立场或转变立场的理由是公开的，都必须让“看球赛”的民众包括法律专家“看得下去”。这样一来，基本上就取消了秘密交易和计谋韬略施展的场地，所以读二百年美国历史，就硬是读不出一个诸葛孔明一类的聪明人。 现在，克林顿总统是民主党的，但是参众两院都是共和党占多数。这次中期选举以后，参议院中两党比例不变，仍然是共和党55席，民主党45席，众议院中民主党夺回来五席，现在是211席，共和党223席。可以说两党均势力敌。在单个的选区里，你经常可以发现绝大多数的选票到了一党手中，但是在全国范围里，均势力敌却是正常情况。 克林顿的问题现在被叫做绯闻案其实是个误解。克林顿被弹劾指控的问题并不是绯闻，而是在誓言下的伪证。尽管对有些民众来说绯闻非同小可，说明了克林顿的道德低下，但是大部分民众都知道伪证的严重性远大于绯闻。在这场总统危机中，民众对于克林顿的工作的支持率始终没有受到明显的挫败。可是，当你理解了伪证罪作为刑事重罪的严重性，当你了解了美国国会这个赛场的规则，你就会知道，斯塔尔报告一旦到了众议院，弹劾程序的启动几乎是不可避免的。 观察美国朝野对克林顿事件的反应，可以明显看出，国会议员们比起民众来，更重视对于制度的保护。水门事件以后，在当时的国会民主党多数推动下立法赋予独立检察官以极大的权力，现在斯塔尔指控总统伪证和妨碍司法，尽管人人都知道总统的伪证内容只涉及绯闻，并没拿国家大事开玩笑，但是只要国会不追究，就是默许了对这个制度的破坏。一个严格的法治国家的国会议员们怎么敢开这个先例呢？ 但是弹劾毕竟不是法庭的刑事审判，弹劾只涉及一个官员是否下台。总统既然是全民选举的，作为民意代表的议员，在弹劾问题上除了法律就还兼顾民意。这也是弹劾在某种意义上比司法审判更复杂的原因。美国民意一向以分散出名，在弹劾问题上，现在也达到双方均势力敌的状态，大致上也是四六开，不过和国会的四六开相反。坚决主张弹劾的保守派民众与其说是对克林顿的道德堕落不满，不如说是对长期来自由派政治家的作风不满；而反对弹劾的民众对这个事情的处理越来越感到厌烦，也是对共和党企图乘机使保守派主张占上风而不满。这种民意的平衡十分微妙，从这次中期选举的结果就可以看出来。 这样，在民意两极分化的情况下，国会在弹劾克林顿总统的事务上就还看不到两党达到共识而合作的可能性。众议院在表决公布斯塔尔报告时，有大量民主党众议员投了赞成票，但是至今为止，还没有一个参议员表示会在弹劾时跨党投票。这一状态正是反映了他们在表态后面的理性逻辑。因为表面上同样是通过弹劾程序，但宪法在弹劾程序上对于参众两院作用的设计是完全不同的。 当然，现在弹劾程序刚刚启动，议员们还要在调查听证以后才决定自己的投票意向。不过专家们预计，众议院通过弹劾指控的可能性是很大的，因为他们的作用仅仅相当于大陪审团，是启动“审理程序”。即使是民主党议员们想依据一个“党派立场”帮克林顿一把，也不会愿意自己被看作是姑息伪证，有负使命。这也是他们以前投票支持公布斯塔尔报告，支持展开弹劾调查的的原因。一个众议员假如投票反对，就意味着在总统涉嫌伪证的证据下，他认为不必调查和审理，这在法理上很难站住脚。也就很难真正通过民意检验。 而宪法对参议院的设计完全不同。参议院在弹劾程序中相当于陪审团，是他们决定总统是否下台，他们是真正决定总统命运的人。至今两党的参议员之所以还能够各持己见，基本维持党派原有立场的原因，正是因为他们至今对于“总统是否应该下台”的观点，都各有自己的法理依据。共和党以“伪证罪为刑事重罪”作为依据主张弹劾，民主党以“克林顿问题的实质属于私生活错误，无关国家兴亡”作为依据反对弹劾，都有道理。因此也各自都有一定的民意基础。 国会处理的整个过程都是公开的。所以，即将展开的弹劾调查是否能够提出更重要的证据，各方的表现是否能够影响民意的平衡，从而大幅度地改变参议院的意见比重，对结果至关重要。如果没有强有力的证据促成两党议员合作，三分之二就达不到，克林顿就能最终逃过这一劫。关键在于，美国政党在克林顿问题以及在任何问题上的对峙，都必须反映对法理的思考和权衡，双方只要坚持在法理对峙的范围内，就是民众能够接受的“党派立场”，一旦超出其法理基础，就会成为美国最忌讳的“党派性”。因此，只要一出法理逻辑的范围，不论是共和党要对克林顿死抓，还是民主党要对克林顿死保，都会在观众中引起完全相反的效果。民意监督之下，这是两党都在竭力避免的事情。因此，假如最终一党放弃自己的阵地，同意合作，其实质一定是在法理上守不住了。这就是美国的两党政治总会归结到法理争执的原因。 克林顿给双方都出了史无前例的难题。关键就在于双方都有道理，至今尚可坚持。不少人都希望折中，为了维护这个制度的权威，既不轻易放过伪证一类的违法行为，又不大炮轰蚊子地弹劾一个归根结底只是私生活出了错的总统，还能避免党派政治两败俱伤的风险。于是有人提出折中办法，由国会对被指控的克林顿总统提出谴责，就象四十年前对臭名昭著的麦卡锡一样，或者再予以罚款，就象前两年对众议院议长金格里奇的处分一样。 但是马上有人指出，折中办法虽然看上去公平合意，但是不合赛场规则。谴责和罚款都是国会自己处分参众议员的做法，按照分权的原则，你不能把这种做法扩大到其它分支。对合众国总统用这种办法，即使总统愿意也不行，它是违宪的。 这样看来，美国人民还是只能陪着国会把弹劾程序走下去，就象媒体报道时所说的，没有别的出路。开了场的球赛不论输赢必须打完。对于美国人来说，要紧的是比赛规则必须维护。在规则之下，对一个政治事件的处理就是有既定的步骤和章法的。它保证了分别倾向于两党观点的国会和民众共同公平地探讨与事件相关的法理，渐渐理出头绪来。事件可能是突发的，结论却没有一个是意外的。因为在表面的两党政治后面，是整个国家持续了两百多年的法治社会的建设和完善。任何一个结论都是从长久以来的法理逻辑上推出来的结果，而不是政党阴谋暗斗或私下勾结的结果。 尽管从现在的发展来看，克林顿总统最终遭弹劾下台的可能性并不大，但是作为战后第一个“婴儿潮”的总统，他为自己的不检点所受到的羞辱将深刻地教育自由派和保守派的政治家们：随着民众教育程度的普遍提高，随着民主制度的成熟，随着技术手段的进步，治理国家社会的政治精英和为衣食而奔波的民众之间有着遥远间隔的时代已经过去了。一个个微不足道的平民可以通过现代媒体快速地轻而易举的了解政情，可以利用选票表达自己的意愿，可以平衡和制约政治家的权威。 回过头来，再看美国立国的时候，建国者们在宪法中对国会这个政治赛场及其比赛规则的设计，你不得不佩服他们的先见之明。正是有了这样的设计和朝野上下对这些规则的一致认同，美国人遇到如今的“总统危机”的时候，才能如此笃定泰山。 |
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