陈奎德作品选编：变风起于青萍之末_______中国乡村民主及早年台湾地方选举

变风起于青萍之末_______中国乡村民主及早年台湾地方选举

   一、中国大陆政权结构的异数____村委会
    最近几年来，在海内外关注中国大陆社会变迁的知识分子中，有一个热门话题，这就是：中国大陆乡村的民主选举和自治。人们对此辗转相传，谨慎评估，虽情有所衷却不动声色，并没有大张旗鼓地公开张扬。似乎每人都在小心翼翼地呵护着一株来之不易的娇嫩的幼苗，深恐大声喧哗会导致当局的注意，从而把幼苗扼杀在尚未茁壮之际。
    人们的一个中心疑问是：何以中央政权放手让乡村选举自治？它是主动还是被迫？
    其实，此事并非突发于今日，它已走了不短的一段艰难历程。若要认真追溯其缘起，还需要从七十年代末中国农村的状况说起。
   1. 八十年代乡村自治之前的背景
    七十年代末期，恶梦一般的文革终于结束。放眼大陆，满目疮夷，百废待兴。当局为挽回人心，拯救残局，实行放松控制、与民休息的政策，遂使政社合一的人民公社解体。其时，一些地区的农民开始秘密地自发实行分田到户，包产到户。此举经过一段艰难曲折的过程，最后终于被以邓小平、万里、赵紫阳为代表的中共当局所认可，于是，以“联产承包责任制”为中心的农村改革如狂飙突起，迅速蔓延到大陆各省。
    伴随着上述进程，特别是由于人民公社解体，农村的组织结构开始发生重要变化。最基本的，是从原来的“公社--大队--小队”结构向“乡政府--村民委员会--村民小组”结构的过渡。实际上是把生产组织和政权组织区分开来，并让原有的生产组织自行消亡。
    这是一场结构性大转换。
   a. 中央政权在农村统治能力的丧失
    转换的结果，是中央政权在农村统治能力的丧失。
    这一过程，是从中共基层组织政治功能的衰退开始的。时间，是1982年到1985年。
    自农民各自分田到户后，乡村的经济活动已与中共在乡村的基层组织网络甚少关联，农民各干各的，中共干部的行为已无法影响农民的日常生活了。这就意味着，中共基层干部通过自下而上的途径已不能获得什么利益了。而在另一方面，党和政府庞大的统治网络的利益输送，在抵达末端的基层时，其利益已几乎等于零，因此，从自上而下的方向看他们也不能获益了；同时在乡村经济活动机会增多的形势下，如果不老老实实自己去搞经济活动，就等于丧失捞取利益的机会，有鉴于此，愿当中共基层干部的人越来越少。
    这就造成了中共基层组织的瘫痪局面。其主要表现为，组织生活名存实亡，干部职位空缺，机构职能瘫痪，不能发展新党员，无人上交党费......等等。据统计，当时农村75%的中共基层组织已经瘫痪了。
    与组织瘫痪相伴随，公共服务开始荒废，治安情况迅速恶化。
    而在另一方面，剩下的原基层干部充分利用手中的最后一点权力去攫取利益，迅速腐败，并使用各种强制手段，集资摊派，横行乡里，造成非法摊派和收费的泛滥成灾，酿成了紧张的干群关系。
    中共的农村基层党组织面临着统治能力及合法性的双重危机。
    在这种状况下，中国传统的社会组织和结构开始出现，以填补空白，维系治安，聊补公共服务，提供社会福利。其中最重要的，是宗族组织、宗教机构以及黑社会的逐步恢复，
    上述种种状况，引起了北京高层的震惊。最使其坐立不安者，莫过于中共在农村统治能力的丧失。
   b. 寻求合法性：一个时代课题
    开初，中共还企图沿袭老路，采取自上而下强化基层组织的强硬措施。主要是一些国务院官员担心不如此则无以收缴农业税而设计的。他们尝试了各种重振内部组织网络的方式，全部归于失败。后来，中央被迫放弃了从上至下的传统努力。
    这时，农民自己的创造性行动引起了高层的注意。
   2.乡村选举的出现

   c. “村民委员会”的出现和推广
    80年代初，广西宜山县和罗城县自发组织了“村民委员会”，填补了基层政治真空：维护治安，调节纠纷，管理公共设施，提供福利。当时任全国人大委员长的彭真闻讯后，对此大感兴趣，力主在全国推广，以填补基层真空。此后，各地起而效尤，在彭真的大力推荐下，这种组织形式终于为北京所承认，于是，村委会写进了1982年宪法，成为合法机构。
    1983年10月，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府通知》，对村委会作了一些具体规定。至1985年初，北京宣布全国已建立了968,628个村委会，并宣告工作已基本完成。
    然而，如何具体产生和形成村委会仍无制度规定，悬而未决。这引起了激烈争论，导致试点，并开始起草具体法律条文。
    在起草过程中，村委会组织法草案在全国人大讨论时引发大辩论。焦点是意识形态分歧和北京上层的权力斗争。有主张强化党对基层组织领导的，有主张授权乡镇政府任命村干部的。问题是这些方法早就用过，实践上行不通。微妙的是，与在外部世界的保守形象相反，彭真在此事上面力抗保守派，力促该法通过。从这里我们又一次清楚看到，中共高官其实并无意识形态定见，意识形态只是夺取权力和巩固权力的手段。彭在人大，他必定要加强该山头的权力，而强化法治就是途径之一。因此他强力支持该法。这就是辩论中微妙的派系因素的作用。
   d. 选举的确立
    *完成立法：
    至1987年11月，人大常委会终于通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其成员由村民直接选举产生，任期三年；”并规定了它管理土地和集体财产，发展经济，处理公共事务，兴办公益事业，调解纠纷，协助维护秩序和治安，代表村民向政府提出意见、建议和要求，维护村民的合法权益......等功能。法律还规定，由全村18岁以上的村民或每户代表组成村民会议(后来发展成为村民代表会议，相当于村议会)，制定本村村规民约，决定本村重大事务，监督村委会收支帐目及其他工作情况，并有权撤换和补选村委会成员。
    法律还规定，它与乡镇政府之关系为，乡镇政府应对村委会给予指导、支持和帮助。村委会也应协助乡镇政府开展工作，完成国家任务。
    *引发争辩
    上述法律通过后，曾遭到地方干部官员的激烈反对。这些官员的习惯思维方式就是，一旦地方自治，一定会只顾本村的利益而无视国家利益，并从而使国家政策无法向下贯彻。他们的基本假设是：国家利益肯定与自下而上的村委会利益冲突。这也反映出他们对中共国家机器的基本直觉。他们的质疑还有，村委会与党支部是什么关系？......等等。
   e. 选举的实施
    但是，尽管有激烈争论，在人大和民政部的全力促使下，该法自1988年起，仍然向全国推展开了。效果出乎意料的好。因此，即使有1989年6.4事件之后的大倒退，乡村选举也仅仅停了一年，在这一年中，农村形势返回选举之前，且进一步恶化。迫于形势，中共又全面恢复了《组织法》的推行。
    迄今为止，全国的村委会中，90%以上是选举产生的。其实，至1992年，全国所有省份都开始推展了基层选举，其中有20个省还举行了两次换届选举。24个省份并制定了选举的地方性具体法规，占总数80%。
    与过去中共的所谓“选举”最基本的区别是，党支部和上级政府不再拥有提名和垄断候选人的权力，村民可联名推荐，可自荐，也可用“海选”等方式确定候选人。选举过程中，有的实行竞争选举方法，有的设秘密投票间等。
    当然，在中共这样一个从未有过民主选举传统的体系内，村委会的选举肯定不会一帆风顺，有的地区具有实质的竞争性，有的则受到背后的干预或操纵。一般的规律是，中共的各级政权对乡村选举的态度，有“高赞低阻”的情况。即，层级较高离基层较远的机构倾向于支持和赞扬，而层级较低离基层较近的机构，如乡镇一级，则倾向于抵制和反对。
    但是，由于有了具体法律，这次与以往的重要区别还在，每次换届选举后，如有不公，都曾有村民手持《村委会组织法》上访，状告地方干部干预操纵选举或乡镇政府任意撤换当选干部的事件。这表明中国农民的权利意识开始出现，并依法诉诸实践。
    另外一点值得注意的现象是，各地的经济水准及经济结构对选举是否成功具有明显影响。统计表明：经济利益与民主选举的联系的紧-密-度，很大程度上决定了民主生根、成长的前景。如，农民企业家、医生、个体经营者、有专业技能的能人大批被选进村委会，有利于大家的经济提升，村民参选热情也高，其选举也较成功。
    还有一个可作参考的数据是，在村委会当选人中中共党员的比例。目前有40%以上的村委会成员是非党员，1994年福建省村委会中党员只占一半。其当选的14,415名村委会主任中，52.4%是经济能人。这在过去“党天下”的中共体制中，是难以想象的。
    对选举效果评估的一个重要依据是投票率的高低。统计显示，各地投票率在85%以上，但有发展的不平衡性。福建在1989、1991、1994年三次换届选举中，村民参选率分别为81%、97.3%和97.9%。1993年浙江萧山市新街镇在深圳打工的农民包了8架飞机赶回家乡参加村委会换届选举。生动地表明了选举与自身经济利益的相关性。
    这对现代政治理论中有关民主与经济关系之泛泛讨论，无疑具有深化和启示作用。
   二、村民代表会议：“村议会”的角色

   1.村民代表会议的出现
    在村委会之后，农民又自发创造了村民代表会议____即村议会，它代行了村民会议的部分甚至全部权力。如，它有权决策本村重大村务，制定和审议本村经济社会发展规划和年度计划，审议村委会工作报告和财务收支情况的报告，撤换和补选村委会成员，有权为本村建立规章，有权否决村委会有关决定，监督村委会日常工作，.....总之，村委会向村民代表会议负责。村民代表会议已经成了与村委会同等重要的基层政治制度了。1994年，全国已有一半以上的村庄建立了自己的村民代表会议组织，并已得到中央政府认可。而整个大陆已有16个省(市、自治区)在地方性法规中列入了有关村民代表会议制度的内容。
    至于何时能在全国立法的层面凝固村代会的现实，当前有可能在修订《村委会组织法》的过程中添加村民代表会议的条款。
    “村议会”的出现标志着实践已超越了选举这一简单向度，向权力分立和制衡的方向移动，从而开启了一类新的制度安排。
   2. 基层党组织与村民代表会议的关系
    各地村民代表大多由村里的经济能手、家族长辈和有较强政治能力的人组成。
    在不少地方，作为村里最高权力机构的村民代表会议的决定，村党支部也必须遵守。因而，在这些地方，中共党组织也纳入了这一体系之中，而不是超越体系之上了。

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