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暴力征地的原因
暴力征地的原因
──征地农民拿不到钱合法
沧海一叶
2005年过去了。这一年，也是中国大陆征地最为暴力最为血腥的一
年，其中最具代表性的当属定州绳油村的数百名统一着迷彩服的人持
刀持枪，《新华社》的报道说打死了六人，和最近发生的汕尾市武装
警察鸣枪警告误杀了三人。
征地、征地，伴随着征地的是不断的暴力，不断的血腥。伴随着暴力
征地，农民们打出的标语是“维护国家的土地政策”，喊的口号用以
维护自已利益的也是国家的各级土地政策、法律、法规，要拿自已认
为应得的补偿。征地方搬出的、喊出的也是国家的《土地法》，国家
的的土地政策、法律、法规，用地单位拒绝再付钱给村民们。相信大
家都不会忘记定州征地引发的血案到最后国家也承认征地的合法性，
当然，最后那片土地没有征。
从国务院到各省、自治区、直辖市各级有权批准
征用耕地者全都是违法批准占用耕地
或许你会觉得奇怪，当征地引发争议后，征地与被征地方都用国家的
有关于土地的法律、法规作为武器来进行抗争的。用法律、法规来进
行抗争当然是好事，至少说明了人的法制意识的增强。为什么征地的
双方都用国家的土地政策、法律、法规作依据，却无法平平静静地解
决暴力征地的问题，非要一方用国家专政机器，一方不得不暴力抗
争？这主要是征地的合不合法问题。用地单位说征地是合法的，具体
实施征地的县、市人民政府也说征地是合法的，被征了地的农民与村
委会说你的征地是非法的。事实上在严格意义上来讲，从国务院到各
省、自治区、直辖市各级有权批准征用耕地者全都是违法批准占用耕
地，都在违反国家的《中华人民共和国土地法》（以下简称《土地
法》）。这绝不是我随口乱说的，有法律条文为证。《土地法》第四
章《耕地保护》第31条：
国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补
偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多
少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和
质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，
应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于
开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地
计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织
开垦耕地，并进行验收。
第33条：
省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和
土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减
少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所
减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部
门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资
源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用
耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地
的数量，进行易地开垦。
这些年国务院有没有按“占多少，垦多少”的原则，各省、自治区、
直辖市有没有按这个“占多少，垦多少”？当然没有，要不然我们的
国家耕地总量也不会迅速地减少了。《中华人民共和国土地管理法实
施条例》第23条更具体地规定了如何审请获得土地的使用权：
具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体
规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、
水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确
定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定
办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设
项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报
告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门
出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府
土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府
土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地
方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不
拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐
级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由
批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时
一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征
用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由
批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并
批准）。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方
案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁
发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民
政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使
用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行
政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外
的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案
和供地方案。
又有哪一级政府做到了补充耕地方案的完整、合法、合理的审批？有
补充的只补充很少一部分，所以才造成现在的耕地越来越少。再说
了，建设用土可以无止境，可开垦的土地是有限的，当所有的土地都
开垦完了后，再建设项目用地又占用耕地，到哪里去补充耕地呢？
两个公告有啥作用
征地违法也好，非法也好，实际上征地之争主要的是征地补偿之争
（中国的各级政府及其部门从来都是置于法之外的，在这里我们不讨
论，以后有机会跟大家专门讨论这一问题。我们主要讨论的是“合
法”批准了征地审请之后的事。）。解决了征地的补偿问题根本就不
会有现在现在如此浓厚的血腥味。我们搬出《中华人民共和国土地管
理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于征地的条例让
大家看看，或许你就会知道补偿之争的问题出在哪里了。
现在实行的《中华人民共和国土地管理法》是1986年6月25日第六届
全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，根据1988年12月29
日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华
人民共和国土地法〉的决定》第一次修正，1998年8月29日第九届全
国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，根据2004年8月28日第
十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人
民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正。而《中华人民共和国土
地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）现在实行的是：《中
华人民共和国国务院令》第256号，从1999年1月1日起施行，相对久
了点。到现在2006年也不过七年，还是应该挺新的。
《土地法》第46条：
国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政
府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当
在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主
管部门办理征地补偿登记。
第48条：
征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取
被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
这两条就是所谓的征地的两个公告所依的条例，有许多地方征地连这
两个最简单的公告都没有，被农民们称为非法征地，就绝对是非法征
地了，事实上这两个公告有没有对于农民兄弟根本就没有用。第一个
公告只不过是通知说：嘿！兄弟准备把你的土地使用权交出来。第二
个公告只不过说，我给你多少钱，让你到什么地方去。“听取被征地
的农村集体经济组织和农民的意见。”征地补偿安置方案都确定了，
农村集体经济组织和农民还能有什么意见，就是有意见又能怎么样，
能改变确定吗？最多只不过是唠叨两句。事实上连唠叨两句都不得，
不信，你听听，“大部分村民钱都收了，就几个人对政府提出不合理
要求。”
征农民的地却不让农民说怎么补偿
土地是农民赖以生存生命线，可政府把农民的生命线征收了，给予补
偿却可以不听取一丁点的农民意见。
《土地法》第47条：
征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补
偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补
偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产
值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人
口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以
征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安
置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年
产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高
不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地
补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地
的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物
和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区
的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基
金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不
能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖
市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安
置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用
耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
给予补偿的标准的确是清清楚楚，字面上看起来也是不错不错，有土
地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这里规定了
耕地以外的土地补偿费和安置补助费由省、自治区、直辖市规定。耕
地的标准却是由市、县人民政府来确定的。《实施条例》第25条：
征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民
政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用
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