作者：傅国涌

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   最近一段时间以来,关于信访制度改革的话题成了媒体关注的热点，据12月3日新华社报道,为应对不断高涨的公民进京上访的压力，逐步减少聚集在国家机关门口“告御状”的人数，一个叫做“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”已经浮出水面，其中 包括了中共中央办公厅和国家信访局在内的28个部门、单位，每个月定期举行会议。针对现行信访制度一时无法废除的状况，我曾提出过一些改革设想，将信访制度纳入程序化、法治化的轨道，最终通过立法和法庭审理来解决。现在的“联席会议制度”恰好与法治化的思路相反，依然是试图用行政手段来解决层出不穷的上访事件，有点类似“消防队”的传统应急措施，只是头痛医头、脚痛医脚的治标办法。

   几年前，我的朋友吕耿松就曾提出“公民弹劾制”的设想，与行政诉讼主要对象是行政机关的具体行政行为不同的是，公民弹劾就是可以按法定程序弹劾、控告国家机关工作人员侵犯公民权利及失职、渎职行为，责任由个人承担，他还提出了程序的启动、弹劾机关的设置、弹劾庭的组成、各级弹劾庭的职能等具体设想。我觉得这个思路是可行的，早在70多年前，在探讨宪法问题时，高一涵、陶天南等学者就提出过宪法上的监察权与行政审判权等问题。行政诉讼是否应该有别于普通法院的审判机关来审理？换句话说，宪法是否应规定在在普通法律之外有行政法？在普通法院之外有行政法院？这是陶天南《宪法中之行政审判问题》讨论的重点。他认为，行政审判官要有关于公务组织及实施的知识、经验，同时熟悉行政机关公务上的实际需要。而普通法官往往缺乏这样的经验和知识。司法官判决案件往往依据条文，而行政法并无法典可依，这不是普通法官所能胜任的。为此他主张设立行政法院。从这一思路继续往前一步，不再停留在行政诉讼层面，公民弹劾制也就呼之欲出了，这即便在现行宪法上也是能找到依据的。

   不久前（12月1日），全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞在“人民网”的强国论坛解释中国的违宪审查制度时指出，“任何公民都可以向全国人大及其常委会提出进行违宪审查的要求”。从“任何公民都可提请违宪审查”到“公民弹劾”乃是顺理成章的，既然公民可以自行提起违宪审查，那么对国家机关工作人员的违法渎职、失职、侵犯公民权利的行为，无论是行政机关、立法机关、司法机关的工作人员还是其他依法从事公务公务的人员，公民应该都可以直接提起弹劾。这一制度完全可以取代现在陷入了僵局、怪圈之中的信访制度，将信访制度最终纳入法治轨道，“公民弹劾制”不失为一个较为理想的出路。

   12/12/2004