关于“8•5”油污染事故损害赔偿的初步法律意见
   
   
   中华人民共和国上海海事局：
   

   我们，上海市天易律师事务所，接受贵局的委托，就“8•5”污染事故损害赔偿问题，向贵局提供如下初步法律意见，供参考：
   
   一、 事故简介
   2003年8月5日，停泊在吴泾热电厂码头的货船“长阳”轮遭另一艘航行的船舶“浙长兴货0375”轮碰撞后，导致“长阳”轮燃油舱破损，约85吨重燃油泄漏，造成吴泾热电厂六期码头至闸港上游段近8公里水域、滩涂及岸线遭到严重污染。事故发生时间正值汛期，发生地地处黄浦江上游准水源保护区，受污染水域距离占上海市饮用水源70％的取水口仅约10公里，而吴泾热电厂冷却水取水口就处于污染水域，上海人民的用水安全和夏季用电安全受到严重威胁。事故发生后，在上海市府市委、交通部和中国海事局的关心和领导下，在上海警备区和武警部队的参与下，贵局全力组织力量，立即实施清污工作，经过连续8天的艰苦奋战，清污工作基本完成，上海人民的用水安全和夏季用电安全的威胁也得以消除。
   
   二、 油污损失
   “8•5”污染事故的损失目前尚无最终确定，但估计金额在1500万元左右，损失的项目大致有两大构成部分：（一）清除污染费用，包括：清污作业费、清污材料物资费、环保检测费、清污管理费、清污作业引起的损害赔偿（水草割除、防汛墙基土铲除、渔网清除、沿岸单位场地占用、清污人员体检治疗费等）等等；（二）污染损害导致的经济损失，包括：对渔业等自然资源的损害等（本事故可能不涉及）。
   
    这里值得一提的是油污损失的法律性质，因为这直接关系到向有关方索赔损失所应适用的法律和方式等问题。毫无争议的是，油污损失的第（二）类，即污染损害导致的经济损失，系油污事故导致国家或者他人财产遭受的损失，应当归于由侵权引起的民事责任范畴。关键是油污损失的第（一）类，即清污费用的法律性质，国内尚存在争议，主要有两种观点：一种认为清污费用也应当属于民事责任，另一种观点认为该费用如果属于强制清污性质，应列为行政责任范畴。
   
   三、 法律依据
   由于本次事故涉及的肇事船舶“长阳”轮和“浙长兴货0375”轮均为沿海运输船舶，都是非油轮，发生的地点又处于黄浦江中，因此，有关油污的国际公约不应当适用本事故的处理和损害赔偿。
   
   则，在缺乏直接调整本次油污事故的法律法规的情况下，如下法律将适用于本事故：
   （一） 《民法通则》
   （二） 《海商法》
   （三） 《环境保护法》
   （四） 《海洋环境保护法》
   （五） 《防止船舶污染海域管理条例》
   （六） 《关于不满三百总吨船舶以及沿海运输作业船舶海事赔偿的规定》
   （七） 其他
   
   四、 索赔方式
   （一） 由谁索赔
   “谁受损，谁索赔”是索赔损失的一般原则。通常情况下，实际受损方可能有国家、集体、个人。集体、个人的损失应当由其自行向肇事方索赔，而国家损失的索赔权则应当由国家授权的行政主管部门代表国家行使。例如，清污费用应当由海事局索赔，国家自然环境受损应当由环境保护局索赔，渔业资源损失则应当由水产局进行索赔，等等。
   
   （二） 向谁索赔
   本油污事故的直接肇事船舶是燃油泄漏造成污染的“长阳”轮，但本次事故又是由“长阳”轮和“浙长兴货0375”轮的碰撞事故所引起，这在船舶油污事故中是非常普遍的。
   
   如果按照民事责任索赔，尽管法律法规对在这种情况下的责任主体并没有作出明确的规定，但是在司法实践中，法院一般都认定碰撞双方都应当承担油污损害的赔偿责任，只是承担责任的方式是按照其各自在碰撞事故中的责任比例承担，而不是连带承担责任（因为并没有可以连带承担责任的法律依据）。则，在本事故中，如果划分碰撞责任比例，“长阳”轮几乎没有责任，而应当负几乎100％责任的“浙长兴货0375”轮船东又显然很难有能力单独承担本事故损失的赔偿责任，这对本事故损害索赔将非常不利。
   
   如果按照行政责任索赔（只有清污费用才有可能），贵局倒是有可能向直接单独泄漏方“长阳”轮船东索赔（确切地讲应该是“责令支付”）清污费用，当然也可以同时向双方索赔。
   
   （三） 索赔多少
   如果按照民事责任索赔，“长阳”轮和“浙长兴货0375”轮的船东是可以享受海事赔偿责任限制的，其赔偿限额为：“长阳”轮（12,107总吨）为1,052,684.5SDR，折合人民币约为10,459,473.2元(1SDR=1.2USD, 1USD=8.28元)，“浙长兴货0375”轮（204总吨）为59,500SDR，折合人民币约为591,192元(1SDR=1.2USD, 1USD=8.28元)。即可以获得赔偿的限额应当是两船责任限额之和。可能低于实际的损失额。
   
   当然，“长阳”轮和“浙长兴货0375”轮的船东必须经过一定的法定程序向法院申请，才能享受上述责任限制。
   
   如果按照行政责任索赔（只有清污费用才有可能），赔偿数额将不适用关于责任限制的法律规定。
   
   （四） 索赔依据
   按照民事责任索赔，主要依据是《民法通则》第124条，《环境保护法》第41条，《海洋环境保护法》第90条，这几种法律规定的归责原则不够统一，不够明确，但在审判实践中，油污损害赔偿案件中多适用无过错责任归责原则。
   
   如按照行政责任索赔，则主要依据《防止船舶污染海域管理条例》第39条的规定，由于不是民事责任问题，也不存在归责原则问题，但其前提是违反《海洋环境保护法》和《防止船舶污染海域管理条例》。
   如贵局介绍，尽管“长阳”轮在碰撞事故中的责任不大，但在油污事故中是存在责任的，比如，未按照有关污染事故应急计划采取应急措施造成污染事故等，故“长阳”轮船东也应当具备承担行政责任的条件。
   
   （五） 索赔途径
   如按照民事责任索赔，则应当在上海海事法院提起民事诉讼。
   
   如果按照行政责任索赔，则贵局可以向“长阳”轮船东作出书面的行政决定，要求其在一定期限那支付清污费用。若其逾期不支付也不向法院起诉，贵局可依法申请上海海事法院强制执行。
   
   （六） 索赔时效
   按照民事责任索赔，根据《海商法》第265条规定，诉讼时效是3年，自损害发生之日起计算，但是在任何情况下时效期间不得超过损害的事故发生之日起六年。
   
   按照行政责任索赔，没有时效的规定，但也应当本着及时处理的原则进行索赔。
   
   五、 结论与建议
   综上所述，由于本次事故的责任方均为沿海运输非油轮船舶，目前尚无完整的有关损害赔偿的法律法规体系，零星的法律规定散见于《民法通则》、《海商法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等法律法规中，但上述法律法规中的相关规定既不成体系，又不尽相同，在理论上或者是实践中，就此类油污事故的损害赔偿问题，至今都很难找到一个真正行之有效的统一的解决方法。
   
   在这种情况下，我们认为，本次事故的油污损害赔偿，无论通过民事还是行政的方式进行，都应该能行的通。但这两种方式也都存在一定的缺陷，比如：民事方式，虽然比较普遍，但在本次事故中，由于责任限制和碰撞责任比例的问题，真正有能力偿付损失的“长阳”轮船东很可能“逃脱”，直至最终很可能无法全部追回事故损失；而行政方式，索赔的范围之限于强制清污费用，同时在作出索赔（责令支付清污费用）行政决定后，责任方很可能就此提起行政诉讼，贵局就势必要面临一场诉讼权利不平等的行政诉讼。
   
   因此，我们建议，贵局，在处理本次事故的油污损害赔偿时，最好尽量能采取既非民事又非行政的调解方式。如实在无法调解，则可先采取行政的方式，最后启用民事赔偿。值得注意的是，无论是采取何种方式，损害的范围、种类以及数额都需要有充分确凿的证据支持，对此，应当注意收集相关的证据材料，同时在处理油污包括碰撞事故的过程中，更应当做到行政执法有理有据、符合程序。
   
   以上法律意见供参考。
   
   上海市天易律师事务所
   郭国汀、张煜昆律师
    2003年8月28日