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中国政府如何控制媒体 （第二部分）
“中国人权研究报告”
何清涟
【编者说明】
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
一、媒体的批准登记制度
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
三、颁布各种禁载规定
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
第三章 “内部文件”与信息保密制度
一、中国的秘密文件制度
二、作为政治特权的“内部新闻”
三、中国的保密法律、法规
第四章 谁是中国大陆媒体的产权拥有者？
一、大众媒体的兴起及2003年“媒体改革”后的命运
二、大众传媒的产权由谁拥有？
三、一个杜撰的神话：外商投资传媒将促进中国的新闻自由
【注释】
【编者说明】
本报告是作者受“中国人权”委托完成的研究报告，版权归“中国人权”所有。本刊获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。本刊上一期刊登了“前言”和第1章，这期刊登第2章至第4章，其余章节将于下期刊登。
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
前述有关法律被中国政府称之为“管理硬件”。但传媒行业每天面对千变万化的社会局势，仅仅凭借这些原则进行管理约束，确实难以达到滴水不漏的控制效果，所以中国政府还建立了完整的控制管理制度，对新闻部门的管理实行“两条线交叉”管理：中国共产党的各级党委宣传部[1]对传媒实行思想政治上的领导，引导传媒对中共政府的政策方针做正面宣传，并对传媒进行跟踪管理与监察工作；行政管理（诸如审批等业务管理）则由政府部门的行政管理机构国家新闻出版署和各省新闻出版局负责。这种控制管理主要通过以下几种手段：1、对传媒实行批准登记制；2、将传媒业纳入党与政府这架庞大的官僚机器的政治等级序列里，让传媒业负责人享有与政府官员同等政治待遇；3、建立审查（审读、审听、审看）制度；4、在政府宣传部门确定媒体报导的重要内容时，随时颁布各种禁载规定。
通过将工资、住房福利等与政治表现挂钩的制度设置，辅之以思想控制，中国政府的宣传机器在所谓“改革开放的新形势”下，也同样能够起到毛时代宣传机器的效果，而且方式更为隐蔽。
一、媒体的批准登记制度
政府诸项管理职能当中最重要的功能是对新闻媒体实行批准登记制，由新闻出版总署（或省直辖市的新闻出版局）行使审批权。整个程序如下：
（1）《报纸管理暂行规定》第10条规定：“创办正式报纸应当具备下列条件：……有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。”
（2）报纸要由主办单位经其主管部门同意后提出申请，报国家新闻出版署审批；
（3）经批准后办理注册登记手续，领取“报刊登记证”方可出版。否则，属于非法出版活动，政府部门可以查处取缔。
注册登记、主办单位与主管单位制度是中国政府控制传媒的重要环节。主管单位必须是属于党政系统的“党、政、工、青、妇”组织，非此类组织连申请资格都不具备。1993年6月，国家新闻出版署发布了《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，明确规定“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系”，并规定主办单位对所办出版单位负有的责任之一是“领导、监督出版单位遵照中国共产党的基本路线，方针、政策和国家的法律、法规、政策以及办社（报、刊）方针、宗旨、事业范围，做好出版工作及有关各项工作；审核出版单位的重要宣传报导或选题计划，审核批准重要稿件（书稿、评论、报导等）的出版或发表；决定所属出版单位的出版物发行不发行，对出版单位在出版物内容等方面发生的错误和其它重大问题，承担主要领导责任”。此外还规定了主管单位对所属的出版单位及其主办单位负有的具体职责。
上述规定使私人或民间报纸在中国绝无创办的可能。从中国政府的政治实践来看，私人办报一向被视为“反党、反社会主义的反革命罪行”，被悬为厉禁。如《湖南日报》的唐荫荪等5人就是因为在朋友间提出过“同人办报”的想法，就被打成“右派”，判处徒刑，10余年负屈含冤，有的则死于非命[2]。
1978年改革以后，此类“罪行”则改用“阴谋颠覆政府、危害国家安全”的罪名入罪，不少人因此坐牢，被打入政治另类。2001年3月中旬，北京大学的杨子力、北京广播学院的张洪海、北京师范大学的徐伟和中国地质大学的靳海科等4位青年就是因为创办了一个对外不开放的网站，并在上面讨论中国政治体制改革与民主化问题而被秘密逮捕，随后被控以“阴谋颠覆政府”、“危害国家安全”等罪名被判处重刑。
国际社会与中国部分学者曾寄以厚望的2003年“新闻媒体改革”，其着眼点只是减少媒体数量，并未改变对办报必须有主管单位的要求。这份全称为“关于落实中办、国办《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”（以下简称为“实施细则”）仍然规定，“管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整”。这里的“管办分离”指的“管理与主办分离”，这项规定表明中国政府根本无意对现有的报刊管理方式做出任何有利于媒体生存的宽松调整。这次“改革”的主要内容之一是中央只保留四家报刊──即《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》与《求是》杂志，而各省则将现由党委主管、部门主办的党刊统一改为由党委主管主办，现由党政各部门所办报刊划转到省级党报集团，并特别规定：政治导向正确、经营状况良好的报社或杂志，也可以由党报集团接管。值得注意的是，该“实施细则”反复强调保留报纸的前提是“政治导向正确”，“5年以上没有违规纪录”，未具备这种资格的报纸杂志，则属于停办之列[3]。
只要实事求是地阅读这份“实施细则”，就应该明白这次新闻媒体“改革”不是让中国的媒体有一个更宽松的政治环境，而是加紧了党对媒体的管制。
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
中宣部与新闻出版署制定了审读工作的规章，其工作规模从1989年以后有所扩大，其主要目的是审查报刊是否“贯彻了党的方针、政策”等。从中央、省（自治区）直至办有媒体的市县等各级宣传部门，都成立了专职“审读（审听、审看）小组”，按级别负责审查其辖区内的媒体。其人员组成如下：由宣传部指定一位官员专司其事，并从社会上聘请曾经从事文化工作或政策研究工作的干部，包括原宣传部的退休干部──选这样的人担任新闻审查工作，主要是基于以下几点考虑：一是政治上可靠，二是有工作经验，三是因这类人士退休后比较清闲，非常重视这类工作机会。人员多少视该辖区范围内媒体数量多少而定，内部实行具体分工，每人负责审读若干份报刊杂志或电视电台的几个节目，并负责撰写审读（或审看、审听）报告。
政府系统的新闻出版部门与党务部门的宣传部之间的审读工作是重叠交叉的，作用在于可以互相监督。如果有些被认为是“重大政治问题”的“错误”，政府系统的审读（审听、审看）员们没有审查出来而又被党务系统的审读（审听、审看）员们审查出来，则被视为失职，轻则警告、重则解聘，最重时还要负相应的政治责任。这种交叉管理造成了审读者“宁可错杀一千，不过放过一个”的从严工作作风，吹毛求疵几乎成了新闻审读中的必然现象。大至某媒体某篇报导的政治导向，小至文内是否出现了错误，包括写错中央领导人的名字；台湾、香港、澳门是否被称为“其他国家”，而不是“我国香港、澳门特别行政区”；对凶杀案件的现场报导照片是否太血淋淋，让读者觉得中国社会治安有严重问题；某一时期贪污腐败案件的报导过多，损害了党与政府的正面形像；下岗失业工人的统计数字是否太具体；事故灾难的报导太集中于事故本身，而不是多报导政府对事故的关心与解决……等等，无一不在审读范围之内。
各审读（审听、审看）员的报告由负责此事的官员定期集中汇编成一篇报告，每月一次通报辖区内各媒体。如有“重大事故”则需要当天通知犯错误的媒体负责人，做出相应处理。比如笔者工作的《深圳法制报》因头版一篇文章排版时误将“国务院总理李鹏”印成“李雕”，当天受到深圳市委宣传部严厉申饬，值班编委与所有责任人均写检查，并被罚款。中宣部的审读报告《情况通报》被称之为“中宣部月评”，传媒业内人士将其看作“黑名单”，被“月评”点名批评的媒体有如被亮黄牌警告，如果被点名次数多了，该媒体则有被取缔之可能。
必须说明的是，中国自90年代开始实行的审读（审看、审听）制度与前苏联有不同，前苏联是发表之前先审查，而中国由于媒体发展太快，数量太多，逐一实行事前审查需要数量相当庞大的审查人员，远远超出了政府财政负担，从而使建立事前审查制度没有任何可能性，所以只能颁布各种禁载规定，并用事后惩罚恐吓，让媒体高度自律。
三、颁布各种禁载规定
尽管有上述各种法律规定与严密的审读制度起威慑作用，但中国政府还是担心不能完全达到其“严防死守”的控制目标。因为媒体每天面对着千变万化的社会局势，有些突发事件是全新的，不在中国政府预先设定的禁载范围之类。于是中国政府还经常“根据形势需要”，随机颁布各种禁载规定，并宣称这同样也是为了体现“以社会效益为最高原则”。类似规定很多，在1990年代以前，这类规定多以文字形式出现，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》（1981年1月29日），中共中央宣传部《关于新闻报导工作的几点规定》（1988年2月6日）等。
这些禁载规定十分具体。如《重申几类需经专项申请的选题的通知》（1988年6月）规定，“涉及国民党上层人物的”、“涉及党史上陈独秀、王明、张国焘一类人物的”选题需报上级有关单位审批。《关于出版“文化大革命”图书问题的若干规定》（1988年6月）规定：有关“文化大革命”的“辞典工具书”，以及“著作”、“回忆录”、“传记”、“纪实文学作品”等，“原则上不要再安排”出版。这些规定是为了防止共产党丑恶历史的内容披露于世。
此类规定还有《关于涉及苏联、东欧国家的图书的出版加强管理的通知》（1990年4月），这是1989年“六四事件”之后，为了防止东欧民主化的消息传入中国，需要严格控制这些国家的书籍在中国翻译出版而作的规定；还有《关于对描写党和国家领导人的出版物加强管理的规定》（1990年5月），《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1980年2月15日）等，从文件标题就可以看出其禁载范围。
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