王怡文集：乡镇的自治和限政：步云直选之后的前途

乡镇的自治和限政：步云直选之后的前途
能够防范权力变为专断的，不是权力的来源而是对权力的限制。
    ——哈耶克
   王怡
   2002年冬至我第一次去步云乡。在遂宁火车站与“中国第一直选乡长”谭晓秋碰面。恰巧当天下起了整个遂宁市十年不遇的一场雪。这位谭乡长面庞方正，人过中年，神情略微内敛。这种敦厚的内敛既是其早年军队生涯遗留的气质，更多则是四年直选乡长的宦途反复打磨的结果。这种打磨与一般领导干部宦海沉浮的经历有相同一面，也有迥然的不同。从去冬到今天春天SARS疫情爆发之前，我前后三次去遂宁和步云采访调研。据我了解观察，谭晓秋个人的官场命运，在这场持续的乡长直选的农村政治改革尝试中承受着极大的重荷。但这并非像一般媒体甚至他本人宣扬的那样，是所谓直选的“民意压力”带来的。以前当官只需向上面负责，现在因为有了选票、有了面对面的承诺就要向老百姓负责了。这就给当选的官员带来了“民主”的政治压力和责任。这种意在鼓励农村民主进程的善意说法夸大了乡长直选的实际效果。这种夸大掩盖了步云在直选之后乡村发展面临的甚至更大的困境，降低了亟需进一步制度配套改革的必要性，同时这种看法对于民主和“政治文明”概念及前景的理解也流于表层和理想化。
   谭晓秋是一位极其能干的基层官员，这是他那些在两次选举中落败并在我采访中对他颇多微词的“政敌”们也坦然承认的。我在步云八个村随机访谈的近百名村民，其中不乏有人因个人际遇而对乡政府充满敌意和完全的不信任。但在谭晓秋很能干、会办实事这一点上，他们也会悻悻的予以承认。因为几年来一个遂宁市最边远荒僻的乡，一个不通车、不通电视、手机信号的乡。目前场镇规模几乎扩大了一倍，有了五公里的柏油公路、集中化的农贸市场，闭路电视系统等等，简单的说步云有了翻天覆地的变化是并不为过的。但这种变化真是因为“直接民主”产生的民意压力所致吗？乡镇的“直接民主”真的具有一种点石为金的效率？事实上，步云乡长直选并非像一些媒体所讲出于农民自下而上要求民主的呼声，所谓“他们穷怕了，所以直选乡长” 。乡长直选其实是遂宁市中区部分有魄力的领导拍板选定步云进行的一场大胆试验。而谭晓秋正是有魄力的当地领导慧眼看中的人选。

   一、制度冲突：选举与组织人事

   从理论上讲，直接选举并非一种最有可能筛选出杰出领导人的选拔方式。民主选举与官僚或公务员系统的人事制度相比，前者的优势和目标也主要不在这里。如果将乡长仅仅看作一位科级干部，那就仅只需要人事制度的良性运作。而现在如果需要直接选举才能保障这一职位的效率和公正，就意味着整个人事组织制度的失败。而人事制度是绝不可能完全靠直接选举去替代的，那么剩下的职位怎么办？问题到底出在哪里？是上一级党政的人事制度在整体上面临改革，还是乡长这个位置必须拿出来通过直接的民意进行选举？而选举出来的乡长到底是一位乡村领袖呢，或者仍然只是政府人事系统中的一名科级干部？
   “中国第一直选乡长”恰好是一位精明能干、众口称赞的官员，这并非一种必然，而是步云乡长直选试验的一种幸运。谭晓秋在某种程度上的憔悴和民意无关，而和直选改革这件事有关。严格说是与单枪匹马的直选改革夹在组织人事制度、夹在整个乡镇政治制度当中不上不下的困境有关。在火车站第一次与他谈话时，他正为西南某报对他的一篇“正面弘扬”的新闻报道而焦头烂额。这篇报道引起了领导层的不满和批评。说这不满与他个人几年成为当地政坛出尽风头的人物有关也许是不太公允的。领导层对他的批评主要还是出于对“乡长直选”这件农村民主改革试验在政治上尚未得到官方高层正式认可的顾虑。2002年初第二次乡长“直选”是在全国人大常委会对直选突破选举法明确表态不予支持之后进行的，采取了直接选举“乡长候选人”上报市委组织部批准，再由乡人大投票选举的变通办法。而最后的人大投票也在观望中一再推迟，直到《四川日报》发表百岁老人参加乡长选举的照片，被当地政府视为省委和舆论的公开表态才敢放手进行。
   从2003年第二次选举结束到现在，遂宁市领导层和谭晓秋本人一直处在观望和保持低调之中。尽管直选引发了学界的极大关注，但在现实政治系统中却不瘟不火，总是“妾身未明”。“中国第一直选乡”这张牌能不能大张旗鼓的打出来，他们心中是没有数的。春节前，一位当年参与直选领导工作的区委副书记谢绝了我的访谈，他非常慎重的说“选举是违法的，没有什么好谈”。谭晓秋则更多的充满对个人仕途的担忧，他已经明显露出疲态。1998年的当选等于是对他个人仕途的一种冷冻。他的身份在选举与人事、民意和党意之间被定格。选举的直接民意基础至少在表面上阻挡了人事制度对于他的支配力。同时又并不存在上一级政府职位的选举可能。尤其是第二次选举的变通做法在形式上更将直接选举、间接选举和组织人事制度这三样都结合起来，这使谭晓秋作为乡长的政治身份在任何一种方向上似乎都失去了迁升的可能。四年来他的周围升官的升官，调任的调任。甚至当年在他手下竞选落败的村干部职位都已在他之上了。“像我这样呆在一个地方这么久不动的乡长”，谭晓秋颇有怨气的对我说，“整个遂宁恐怕只有我一个”。在目前推行干部年轻化的情势下，他最大的担心是等整整6年任期过了，他也将因为年龄问题失去在政府内部继续发展的余地。今天春天刚刚从市委组织部调任步云乡党委书记的李翎，是一位生于70年代的年轻干部。他告诉我，仅仅在去年，组织部就办理了一百多名乡镇科一级干部的人事变动，但多年来为什么不挪动谭乡长，“因为他是全乡老百姓直选出来的”。
   选举制度下，领导官员主要通过各级各种选举进行升迁,他们作为“政务官”向下负责。而非选举职位则通过人事制度的运作进行配置，他们作为“事务官”向上负责。但在从基层开始的直接选举尝试中，在权力来源上脱离人事制度的干部如谭晓秋无法通过选举制度进行政治前途的晋升。他唯一的机会是竞选失败，然后以失败者的身份回到人事制度中重新成为一名体制意义上的科级干部。除非他希望永远呆在步云做一位乡村领袖，否则决定他未来仕途前程的仍然不是什么向下面负责的民意，而是向上面负责的行政组织原则。乡政府是政府体制的最低一级，也是选举制度与人事制度相互衔接和相互界定的最低一级，如果直选乡镇长的政治改革能够推广，在最低一级展开的基层直接选举将无法在人事制度之外为大批当选干部开辟一条新的仕途。当选的干部必然还是隶属于组织人事系统，选举制度和文官人事系统之间仍然无法分开，即政务官和事务官之别无法因基层直选而呈现出来。
   这里也反映出选举制度与人事制度的另一重冲突，即选举的本土化原则和人事制度的异地为官原则之间的矛盾。老谭和乡上绝大多数主要干部一样都不是步云人，他的家和妻儿都在附近的白马镇。去年底我们一起去步云的途中，他匆匆跑下车给家里捎去十几斤香肠。这个细节给我印象很深。乡上主要领导都孤身一人易地为官，只有一间简陋的寝室。谭晓秋首先是被组织上派来步云参加选举的，组织上的调任是他在当地获得被选举权的前提。而他是肯定要离开步云另谋高就的。这一点非常重要。它使选举试验的性质首先是上级政府改变人才选拔方式的一种创新，而不是对于乡镇自治这个本土性价值目标的追求。在直选试验中。选举首先是一种向上负责的选拔手段而非本土化的自治手段。在2002初的直选改选中，乡上的武装部长曾报名参选，却因为上级的人事调任而失去了被选举的资格。本土化原则和异地为官原则不仅显示了民主选举与人事行政两种制度的差异，更凸现出乡镇自治和行政控制两种价值目标之间的鸿沟。第一，如上面所说，如果大批乡镇干部是易地为官的，自下而上的直选试验将无法为他们开辟新的仕途。民意的约束力也将因此受到极大的削弱。第二，只有当乡镇自治而非行政控制成为乡镇政治制度的目标诉求时，选举制度的本土化要求才能战胜易地为官的控制原则，只有当大批乡镇长来自于本土并甘心居留在本土时，直选的民意约束才能发挥到一个正常的期望值，而选举制度对于人事组织系统的摆脱也才会真正发挥塑造乡镇自治、扶持乡村领袖的真正的民主价值，同时也不会造成对易地为官的干部们正常仕途的一种割断。第三，如果人事组织系统不放弃对正式候选人的支配和操控，真正意义上的选举就无法进行。但如果人事组织系统真的放弃对人选的控制力，就等于彻底放弃易地为官的人事原则和传统政治体制的行政控制目标。因为执政党的组织系统不先把一个干部调到某地来，他就根本不可能参加该地的选举。因此彻底放弃对人选的控制就意味着至少是人事上的彻底的乡村自治。而这在更深入的宪政体制改革展开之前，将越过可能被中共接受的农村政治改革的底线。在步云第二次乡长直选中，组织人事系统表面上放弃了对正式候选人的提名，谭晓秋必须与其他候选人一起进行预选。但这发生在谭晓秋已经是步云的乡长，是“步云人”的前提下。因此这一矛盾并未暴露出来。
   这些内在的冲突使目前的乡长直选试验对于推动农村甚至城市民主进程的象征性的开创价值，以及民主启蒙和涵养农村民主渴求的形式价值，要远远高于其制度建设的实体价值。

   二、直选与代议：基层民主的两种前瞻方向
   步云乡除去常年在外打工者，常住人口只有接近12000人。规模较小正是当初市中区选定这里进行直选试点的重要原因。我国一般的乡镇人口在数万，近年来山东等地一些合并乡镇往往达到十数万。观念史上，直接民主曾被认为是只适用于小规模社区的民主理想。在古雅典时代，直接选举行政领袖是与直接民主的理想相匹配的。这一理想尤其是在卢梭式人民主权至上的理论下受到一定的神化。贡斯当曾对具有古典共和主义色彩的直接民主理想进行了批评，他区分了古代人的自由和现代人的自由，认为古代的自由主要存在于公共领域，人们视公共政治生活为最高的善。而现代自由则主要集中在个人生活中。换言之现代公民只是一个“业余的公民”。而简单的直接民主观却停留于古代的自由观，对于人们流连在广场和会议厅当中的景观充满了浪漫的和刻舟求剑的想象。这一对直接民主的浪漫想象也是中国近现代民主思想史上的明显倾向。而百年来中国追求政治民主的艰难曲折，也积累起人们对于推动民主政治进程的迫切心情。由于“民主”逐渐成为一个集人类社会最近几百年政治价值之大成的一个概念，这种大而化之的共识使一些论述者往往分不清民主与自由、民主与宪政之间的差别，也忽视了现代政治制度建设的主要目的是在它们之间寻求平衡。

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