王怡文集：乡镇的自治和限政：四川省步云乡长直选之后

乡镇的自治和限政：四川省步云乡长直选之后
一、“组织上”安排的人事制度改革试验
   二、选举改革与组织人事体制之间的制度冲突
   三、直选与代议：基层民主化的两种前瞻方向
   四、如何限制乡政府的权力：选举与制衡
   五、乡镇自治和社区领袖
   结语
   【注释】
   四川省遂宁市步云乡长直选之后，关注乡镇自治和基层民主的人士对此有不少讨论。笔者最近先后3次去遂宁市和步云乡采访调研，了解该乡乡长直选的背景、过程以及后续发展。根据笔者在这几次采访调研中的观察，本文就农村政治体制改革和乡镇自治问题提出一些看法，希望引起进一步的讨论。
   一、“组织上”安排的人事制度改革试验
   “步云模式”的乡长直选实质上是一场以人事制度改革为目标的试验。它并不象新加坡的一家媒体所言，出于农民自下而上要求民主的呼声，是所谓的“他们穷怕了，所以直选乡长”[1]。实际上，这个乡的乡长直选是遂宁市市中区部份有魄力的领导拍板选定步云乡进行的一场大胆试验，而当选乡长谭晓秋正是上级领导慧眼看中的人选。
   我在步云乡调查时遇到一位场镇居民，他一针见血地指出，选举最大的意义“就是为乡上的主要干部创造了一个公开竞争的平台”。乡政府的党政干部谁都想得到乡长之位，在现行的组织人事制度下，通常是各拜各的码头，各有各的门路，权力斗争是幕后的和秘密的。这种争夺权力过程的不公开和不公正既引起民众的不满，也给整个组织人事制度和上级政府带来一种责任压力。这位步云乡民认为，直接选举的主要结果就是“卸下了上头的负担”，这一看法非常透彻。划分人事制度与选举的边界，实际上类似于司法制度中将罪错判断交给陪审团，从而卸下法官对实体负责的角色负担。乡长直选不仅改变了权力的合法性来源，也转移了权力授予的政治责任。既然乡长是老百姓选出来的，“现在他干得不好就是老百姓自己背时”，这位眼光独到的步云乡民说，“群众只不过是道具”。
   如果将步云乡两次乡长选举的候选人报名情况作一比较，就能看出这位步云乡民的观察确有独到之处。1998年第一次选举乡长时有15人报名参选，大体上是政治、文化、经济三类社会精英鼎立的局面。这15人中，政治精英共7人（乡干部5人、村干部2人），文化精英4人（均为本乡的中小学教师），经济精英4人（都是步云乡的私营企业家，其中私营业主张明从深圳专程回乡报名参选，曾受到诸多媒体的关注）[2]。
   从表面上看，这次选举中参选的本地社区领袖已囊括一时之选，似乎“直选”确实源自步云乡民间社会多元力量的相对成熟而产生的自下而上的呼声。年仅26岁的中学女教师刘凤斌是那次选举中唯一的一位女性参选者，也是年龄最小的。2003年2月我采访了她，此时她已担任中学的教导主任。她回顾了那次选举前“组织上”动员她报名的情况，当时她向“组织上”表示，作为中共党员她一定会以参选的实际行动来支持领导的工作，当然她也表示，“这对我也是一个很好的锻炼机会”。在确定两名正式乡长候选人的预选中，刘凤斌仅以一票之差落败，而另一位中学老师周兴义则以最高票当选为乡长候选人之一，然后陪同谭晓秋走完了竞选的全过程。选后周兴义被任命为步云中学校长。
   2001年底步云乡第一任“直选”乡长谭晓秋任期届满，当地又举行了第二次乡长直选。但在这一次选举中，本乡的文化精英和经济精英全部缺席。为了造成竞选的格局，经过“组织上”动员，乡人大主席焦运丰“带头”报名参选，最后一共有12名乡村党员干部报名参选，但所谓的“民间多元力量”在这次选举中却消失得无影无踪。
   步云乡第二次乡长选举的正式候选人之一、乡政府国土员谭志斌在选举中以微弱的票数败给谭晓秋。谭志斌接受我的采访时表示，当时接受组织“动员”而决定报名参选时，他确实很犹豫，但选举结果却有些出乎他的意料。他说，如果选举时再努力一点或者谭晓秋不是现任乡长，自己是完全可以获胜的。但他特别强调，应当限制现任乡长参选，否则选举就不可能公正。在谈到直选有利于干部内部的公开竞争时，他对下级站出来和上级竞争的“负面”作用也深有感受。谭志斌非常沮丧地说，“我和晓秋以前是关系最铁的几个人”，但选举之后彼此之间的关系变得异常疏远。
   在第二次选举中，乡党委副书记何银生也报名参选，在预选中得票很少，输给了乡政府的办事员谭志斌，这令何银生感到无地自容。何告诉我，选举结果一出来他扭头就离开了步云乡，整整一周觉得没脸回来见人。采访时我问他，如果非执政党提名的候选人或普通民众当选，“会不会影响和削弱党的领导？”何银生的回答是：“老百姓投票表示他们信任这个人。用这个人才能加强党的领导，用老百姓不信任的人才会削弱党的威信”。作为一个败选者，他的这一看法似乎与官话不尽相同。
   应该说，尽管步云乡长的两次选举都未出现令“组织上”意外的结果，但乡干部群体内部的选举竞争和竞争结果的不可测程度还是比较明显的。需要指出的是，所谓的“组织动员”不应被简单地理解为对选举和报名的操控，被“动员”参选的主要意义是让参选者获得一种免除选后政治风险的允诺，也是参选者对上级组织竞选有几分诚意的试探。尤其是对乡政府的干部而言，若未被“组织上”动员而主动报名参选，至少是一种冒失的和政治上幼稚的举动。
   步云乡的乡长“直选”作为以人事制度改革为诉求的试验是相当成功的，它为一个“政治寡头”式的候选人集团提供了公开争取职位的平台，也为普通干部提供了在人事制度之外获得“破格提拔”的新式机会。国土员谭志斌就是个成功的例子，他在竞选失败后随即被增补为副乡长。选举前那一场候选人之间破天荒的面对面竞选活动也的确有助于缓和干群之间的矛盾。
   但是，如果企盼在中国出现以乡村自治为诉求的选举改革，那么这样的改革其实还遥遥无期。和中国农村的绝大多数乡村社区一样，步云乡社区的自组织力量和各种意义上的社区领袖还很缺乏，在这样的背景下，乡长直选并非本土多元化力量壮大之后与组织人事体系讨价还价的博弈结果，而是上级组织人事系统在改革的压力下的一种充满政治抱负的主动选择。
   由于步云乡的乡长直选突破了现有的选举法，全国人大常委会对此政治改革试验明确表态不予支持。于是，2002年初步云乡第二次乡长选举时，地方政府对下任乡长的“直选”采取了变通办法，即先直接选举“乡长候选人”，然后上报市委组织部批准，再由乡人大投票选举。这一过程的前两个环节完成后，地方政府一再等待观望，推迟最后一个环节的乡人大投票，直到《四川日报》发表了百岁老人蔡王氏参加乡长选举的照片，当地政府视此为省委和舆论的公开表态，才敢放手完成直选乡长改选的最后程序。
   尽管乡长直选引起了学术界的极大关注，但这一改革试验在现实政治系统中却始终“妾身未明”。遂宁市领导层和谭晓秋一直处在观望状态，保持低调，他们不知道，“中国第一直选乡”这张牌能不能大张旗鼓地打出来。今年春节前，一位当年参与直选领导工作的区委副书记谢绝了我的采访，他非常慎重地说，“选举是违法的，没有什么好谈”。在我最后一次去步云乡调查时，新上任的乡党委书记李翎从遂宁市委带回一个明确的指示：保持低调，未经上报组织部批准同意，乡政府不得擅自接受任何媒体和研究机构关于乡长直选的采访调查。
   二、选举改革与组织人事体制之间的制度冲突
   迄今为止关于步云乡乡长直选的讨论往往关心的是民主选举之意义，却很少涉及事关这类选举能否推开的一个重要议题，即要不要用个别职位的民主选举来替代对公务员的人事管理。在整个干部人事制度基本不变的情况下，单靠个别公务员职位的民主选举，能够从根本上改善农村行政管理体系吗？再换一个角度看，能用直接选举去替代公务员的人事管理制度吗？
   在中国的农村行政管理体系和干部人事制度里，乡长只是公务员系列中的一个科级干部。从人事制度的角度来看，能否选择适任的人选来担任乡长，直接选举并非唯一的办法；如果干部人事制度能良性运作，同样也可以做到这点。而基层民主化建设的根本目标其实也不仅仅是改善公务员的选拔机制，而是还宪法赋予的公民权利于民众，置行政于公民的监督之下。我们在当下中国农村所看到的是一种相当矛盾的局面：一方面，由于现有的干部人事制度往往不能选拔出民众比较满意的、真正对民众负责的乡镇长，所以要通过乡镇长的直接选举来改善这种状况；另一方面，乡镇长直选了，但其他干部的任命考核调迁却不得不仍然依赖公务员管理体制，于是在同一个公务员系统内，出现了权力来源和地位截然不同的两类人，即民选的公务员和由上级管理的公务员，两者变成了“油水关系”。民选乡长的实际身份因此十分模糊，他究竟是一位经选民投票产生的乡村社区领袖呢，还是党政组织人事系统中一名完全受上级约束的科级干部？这个问题在步云乡民选乡长的案例中显得尤为突出。
   过去几年中，号称“中国第一直选乡长”的步云乡民选乡长谭晓秋历经两次乡长直选而获连任，但他个人在这场农村政治改革试验中也承受了极大的重荷。这里所说的沉重负荷并不单纯是一些媒体所宣扬的直选职位的“民意压力”。当然，非直选的乡镇长只需要对任命选拔他们的上级党委负责，而民选的乡镇长在直接选举过程中却不得不对选民作出面对面的承诺，因此当选后就要向民众负责，这是“民主”选举给民选官员带来的政治压力和责任。[3] 但是，这种意在鼓励农村民主化进程的善意说法多少夸大了乡长直选的实际效果。从步云乡的情况来看，这种夸大掩盖了乡长直选后乡村发展所面临的甚至更大的困境，忽略了进一步实行制度性配套改革的紧迫性和必要性。同时，这种看法对于民主和“政治文明”概念及前景的理解也流于表层和理想化。
   步云乡是遂宁市的一个最边远荒僻的乡，以前不通车，不通电视，手机亦无信号。近几年来，乡政府所在的场镇规模几乎扩大了一倍，有了5公里的柏油公路、集中化的农贸市场、闭路电视系统等等，当地的变化几可用“翻天复地”来形容。但这种变化真是因为“直接民主”产生的民意压力所致吗？乡镇的“直接民主”真具有一种点石为金的效果？
   确实，谭晓秋是一位极其能干的基层官员。当我采访步云乡那些在两次乡长选举中落败的侯选人时，这些谭晓秋竞选时的对手虽然对他颇多微词，但也坦然承认谭的能力。我在步云乡的8个村随机挑选了近百名村民作访谈，其中不乏因个人际遇而对乡政府充满敌意和不信任的，但在谭晓秋很能干、会办实事这一点上，他们也会悻悻地予以承认。可是，“中国第一直选乡长”恰好是一位精明能干、众口称赞的干部，这并非一种必然，而是步云乡长直选试验的一种幸运。

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