小乔文集：1949年以前的中国近代宪政史回顾与反思

(1949年以前的中国近代宪政史回顾与反思 )接上页博讯www.peacehall.com
   五大臣到达日本后，便上书朝廷，盛赞日本的立宪政治，认为日本所行之宪法，是参考了欧洲宪政的结晶，至为致密。
   1905年9月2日，满清政府废除科举制。
   1906年7月，五名考察政治大臣除李盛泽留赴比利时出使大臣任以外，其余四人带着八十余名随员，携大量文献资料回国。他们共出洋考察了六个月，先后访问14个国家，通过亲眼所见，亲耳所闻，他们初步认识到专制封闭乃是中国落后之根源，中国要富强，就必须同各国作横向比较，不能坐井观天，夜郎自大。最后得出结论：东西洋各国之所以日趋强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以落后挨打，“实以仍用专制政体之故”。当此霸国主义时代，中国若想生存，富国强兵，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”（《请定国是以安大计折》，《端忠敏公奏稿》卷六，一九一八年版——转引自天林《清末“预备立宪”在中国历史上的地位》）
   回国后，他们曾多次受慈禧召见，一致建议中国实行宪政。载泽认为：东西各国富强“莫不以宪法为纲要”，中国新政“卒未能成效者，则以制治之未得其要也”，要收自强之效，防止革命，舍立宪而别无他途。戴鸿慈、端方上折建议：宜效日本明治维新之先例，预定立宪之年，先下定国是之诏，使官员和人民预为准备。国是诏中应该明白宣示：（一）“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”；（二）“国事采决公论”，国家先设临时议政机关，地方酌行议会；（三）“集中外之长，以谋国家与人民之安全发达”，在学术、教育、法律、制度各方面，均要采取外国的长处；（四）“明宫府之体制”，宫廷与政府体制划清，皇室经费与国家经费分开；（五）“定中央与地方之权限”，并先行演习地方自治；（六）作好实行预算决算的准备。这六件事应“宣示天下，以定国是，约于十五年至二十年，颁布宪法，召议员，开国会，实行一切立宪制度”。于是清廷下定决心，实行“宪政”。
   在此前后，顽固派势力反对甚殷，认为立宪会造成皇权的削弱，利于汉人养虎为患。考察政治大臣归国前，一些反对派就明里暗里进行破坏，有的公然上折为专制制度辩护，说中国积弱不在于专制，相反，“其病总由于君权之不振”，立宪“施之我国，则有百害而无一利”。考察政治大臣回国陈奏以后，反对派坐立不安，有的阳为赞成，阴为反对；有的则赤裸裸地否定立宪，声称“立宪，弊政也，主张平等者之莠言也。果实行之，行将不利君，不利国，不利官，而民气日嚣，不可复制。”（《清末筹备立宪档案史料》上册——转引自天林）
   针对反对派的责难，载泽于8月23日单独上奏，指出“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣其权必不如往昔之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非利有所爱于朝廷也，保一己私权而已，护一己之私利而已”，立宪则“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”。针对反对派说人民程度不足，不宜行宪，载泽道：“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”；针对“立宪利汉不利于满”，载泽反驳：“方今列强逼迫，合中国全体之力尚不足以御之，岂有四海一家自分畛域之理？至于计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也”，“不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一人一家之私有”，“忠于谋国者决不出此”（《清末筹备立宪档案史料》上册——转引自天林）。
   载泽的据理力争得到朝廷许多大臣的大力支持，当时袁世凯、周馥、赵尔巽和奕劻等都是立宪派的积极支持者。时人评论载泽23日上折曰：“吾国之得由专制而进于立宪，实以此折为枢纽”。
   慈禧此时最关心的是四件事：“一曰君权不可侵损；二曰服制不可更改；三曰辫发不准剃；四曰典礼不可废。”
   8月25日，戴鸿慈、端方又奏请改定官制，并提出八项具体改革意见：略仿责任内阁，以求中央行政统一；划分中央和地方权限，地方重要衙署皆设辅佐官（次官），中央各部主任官（长官）事权应当统一；调整中央机构；变通地方行政制度；裁判，税收官员独立；取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制。同日，朝廷命醇亲王载沣，军机大臣奕劻、瞿鸿暨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼎、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察大臣条陈的折件。
   8月27日，慈禧召见袁世凯，袁面奏先组织内阁，从改革官制入手。戴鸿慈，端方奏请设立编制局，制定官制。
   8月28日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否实行立宪。军机大臣奕劻认为：立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。反对者提出：中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小；人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦；实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。立宪派官员认为：国民程度的高低全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，诱导提高国民程度；正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行。曾经在戊戌变法中背弃“维新派”的袁世凯此时则坚决主张立宪，甚至表示“官可不做，法不可不改”，“当以死相争”。
   辩论结果多数同意改为立宪政体，从改革官制入手，预备立宪。
   1906年9月1日，慈禧公布《仿行立宪上谕》。这道“上渝”，可以说是清末预备立宪的“总纲”。其要点有三：首先，预备立宪的原则，是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容和进程，一切都是根据清王朝统治者的意志和“需要”来进行的；预备立宪的目的，是“以立国家万年有道之基”，也就是说，是为维护清王朝的统治；其次，预备立宪的步骤，是先从官制改革入手，理由是：“规制未备，民智未开”，故须改革官制以除积弊，广兴教育以启民智，厘财备武以资立宪之基；第三，待预备工作初具规模，再为妥议立宪之期，期限长短俟机而定。
   在立宪问题上，一些顾问告诫慈禧，只有英国、德国或日本模式的政体，才能保障皇室特权。
   1907年9月9日，慈禧又派三名考察政治大臣，分赴英、德、日考察，最后朝廷根据各次考察报告，认定英国制度不切实际，不能仿效，因为它是建立在英国传统之上，没有成文宪法。实际上英国制度对于君权有严格的限制，也不合清廷胃口；德国普鲁士宪法虽然已有典章，但仅仅在帝国议会通过后就立即施行，清廷认为是强加于皇帝，不尊重皇帝的最高权力；只有日本宪法，既已集编成典，又绝不侵犯皇家特权，事先既不受公众审查评论，皇帝公布宪法时还象是给国民的“恩赐”。事实上，当时日本的政体被后人称之为“伪立宪绝对主义”(信夫清三郎著《日本政治史》)，是传统神权体制和家长制与宪法在形式上的嫁接。此外，日本的成功和强盛对当时的中国有极大的诱惑力，由此，不能不使他们觉得日本模式是一条终南捷径。所以慈禧决定采用日本式宪法，全面保留皇帝特权。他们在此基础上，采取立宪政体，实施“钦定宪法”，此后的宪政改革秩序、宪法以及中央政府机构的设置等都“事事步趋日本”。
   清末的“预备立宪”，主要涉及三个方面的内容：
   一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；
   二是设立“宪政编查馆”和“资政院”及各省“咨议局”，其中宪政编查馆起草宪法及起草或核议各项法律、章程、制度，1908年颁布的《钦定宪法大纲》就出自这里；资政院和各省咨议局作为设立议院的基础预设，对于打破专制体制、试行民主政治，发挥了重要作用，为本世纪初的中国民主化进程立下汗马功劳。虽然在清廷的强权下无法实现其全部预想。
   1907年9月，清政府下令设资政院。1910年10月，资政院召开了第一次常年会。第二次常年会是在宣统三年九月一日（1911年10月20日），即武昌起义爆发后十天召开的，这次会议直到选举出袁世凯为内阁总理大臣闭会，后来资政院被正式的国会代替。
   1907年10月19日，清廷下谕命各省设立咨议局。1908年7月22日，清廷批准颁布宪政编查馆同资政院拟定的《各省咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，并下谕要求各省督抚奉章后一年内一律办齐。
   地方咨议局的成立，突破了以往封闭式的政权结构，削弱限制了地方长官的专制特权，它标志着人民参与管理国家政治生活的开始，也是清朝政治制度开始民主化的一个起点。尽管清政府的地方咨议局还没有西方议会那样完全的立法权，带有过渡临时性质，但毕竟是初级形态的代议机关，具有一定的独立性，不经其决议，中央和地方政府不能颁布法律；国家与地方的预算，决算，税法，借贷外债，民众的负担等等，都要经其通过认可；并有权纠举弹劾各级行政官员。这些都具有西方地方议会的一些初步特征。还在一些地方出现了中国最早的自由竞争的选举，进行咨议局议员选举，并在此基础上召开咨议局第一届会议，选举正副议长。尽管初次选举在一些地方出现了投票不踊跃，候选人由督抚指派，以及“一票买百金者”的现象，但其作为在中国的第一次选举，主流仍然是值得肯定的，如张孝若记载江苏的选举情况：“当时议员从各地当选，差不多完全是人民的意志自动的认为优秀可靠，就选他出来，拿最大的代表责任的地位加在他的身上。努力于金钱的作用的运动，在那时竟没有人利用，也没有利用的人。那当选的议员，也人人自命不凡，为代表民意力争立宪而来，拿所有的心思才力都用在这带来的责任上边。”（张孝若《南通张季直先生传记》）曾任选举监察员的王锡彤认为河南的选举“大致尚多公允”。（王锡彤《燕像萍踪》）钟才宏先生回忆湖南桂阳某州复选情况说：“规定名额为议员三名，初选为五倍之。……在初选十五人中，桂阳州占十名，事实上可以垄断选举。然投票揭晓，余与桂阳某君同获四票，居第三位，依例应抽签决定。但该州人士自动放弃，因该州已获议员二名，故以第三名议员应让于蓝山人士，即嘱事务人员依此呈报。……当时之选举颇为规矩守法，绝无舞弊情事，亦可谓人民尚未重视选举之竞争。”（转见张朋园《立宪派与辛亥革命》）这表明清政府的立宪改革是有一定实绩的。
   三是实行地方自治。府厅州县和城镇乡尝试建立地方自治制度。