民族主义与现代国际关系
——历史、现实和理论的分析
特别感谢作者之一任东来先生寄来本文
南京大学国际问题研究所专题简报第三号
撰稿人：任东来、时殷弘、陈晓律
1995年10月3日
谢忱：此项研究得到江苏省国际友好联络会的资助
第三章自决原则在历史上的实践及其含义的演变
任东来
自决 (self determination)，通常是指某一人群，特别是具有一定民族意识的人群，自由地决定自己政治地位和前途的权利。它最早是由德国著名哲学家康德提出来的，适应了当时欧洲民族主义兴起的要求。自决遂成为民族主义的最高要求和最集中的体现。自决原则与西方民主、自由、人权等许多原则一样，在法国大革命中得到广泛阐述和实践，并随着资本主义在世界范围的扩张而传播到世界各地。经过本世纪的二次世界大战，自决原则开始深入人心，并在1945年写入了《联合国宪章》，完成了从一项政治原则向国际法原则的转变。
下面将从自决原则在历史中的实践及其在国际法中的含义这两个方面加以考察。
一、自决原则的历史实践
自决作为一个民族的最高要求，曾经是民族主义兴起的根本动力。历史表明，每一次重大国际事件之后，都会出现一批新的民族国家，而其合法性基础就是自决原则。
19 世纪欧洲拿破仑战争以后，意大利和德意志民族主义觉醒，两个民族终于通过战争等手段脱摆了异族的统治，在19世纪中期分别实现了民族统一，建立了独立的国家。第一次世界大战以后，随着奥匈帝国、沙皇俄国和奥斯曼帝国因战败或革命而解体，奥地利、爱沙尼亚、阿尔巴尼亚、捷克、立陶宛、匈牙利、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚、南斯拉夫等一大批民族国家在民族自决的旗帜下实现独立与统一。第二次世界大战以后，亚非拉民族解放运动高涨，几乎所有的欧美殖民地都在非殖民化的过程中行使了自己的民族自决权，实现了民族独立，建立了主权国家。80年代末，随着冷战的结束，东欧和苏联出现新的一轮民族独立运动，苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克这三个传统上统一的多民族国家竟然分裂出 23 个新兴的民族国家，而自决再次成为这些争取独立国家的基本依据。
19 世纪的民族自决主要起到了 "向心力" 的作用，即把分散的、隶属于不同异族统治下的同一民族统一到一个独立的民族国家当中，意大利和德意志的统一就是典型。与19世纪 " 向心力 " 的自决原则相反，20世纪的民族自决则是一种 "" 离心力 " 的民族主义，它促使在帝国内 ( 一战后 ) 、殖民统治下 ( 二战后 ) 或统一的多民族联邦制国家中 ( 冷战后 ) 的各个民族追求自己的独立，建立主权国家。
最值得注意的是冷战后苏联和东欧出现的民族自决运动。这些运动与以前的自决有着明显的不同特点。首先，自决发生的国家性质不同。冷战后自决发生在统一的多民族联邦国家之中，而一战后的民族自决和二战后的民族自决则分别发生在帝国和殖民体制内。其次，自决所在地的政府形式不同。冷战后寻求独立的民族是生活在合法的、经选举产生的代议制政府之下，而一战和二战后寻求民族独立的人民却是生活在一种缺少或没有任何代表性的专制的或殖民的政府之下。再次，导致自决的诱因不同。前苏联和东欧国家内民族主义兴起与民族国家产生直接源于当地共产党统一领导的削弱和瓦解，而以前民族国家的出现则是由于帝国因战败解体 ( 如奥匈、奥斯曼 ) ，因革命解体 ( 如沙俄 ) ，或者由于殖民帝国因殖民地革命而放弃对殖民地统治。最后，争取自决的方式不同，东欧的一些新兴民族国家基本上都是以和平方式获得独立的 ( 只有前南斯拉夫出现了内战和前苏联局部地区有小的冲突 ) ，而以前的独立运动都是暴力的产物，比如第一次世界大战、十月革命、第二次世界大战及战后的民族解放战争。据此，我们可以把二十世纪这三次自决运动列简表如下：表一二十世纪三次大规模自决运动对照时间内容重大事件发生地区国家性质政府形式诱因方式 1914-1919 第一次世界大战和十月革命中欧、东欧多民族的帝国专制集权帝国瓦解暴力 1946-1970 第二次世界大战和战后非殖民化亚洲、非洲、拉美殖民地 ( 殖民帝国 ) 殖民统治民族解放战争暴力 1989-1991 冷战及其结束东欧统一的多民族联邦代议制共产党领导的破坏与瓦解和平
尽管在 1945 年通过的《联合国宪章》在其组织宗旨中指出： " 发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系 " ，（《联合国宪章》第一章第一条第二项，引自联合国新闻部编：《联合国手册》 ( 第十版 ) ，中国对外翻译出版公司 1987 年版，第 476 页。但对 " 自决 " 这一关键词并未做明确定义。因此，自决的含义只能根据《宪章》中其他有关部分的内容以及以后联大有关决议加以阐述。
二、民族自决与创建新国家：结束外来与殖民统治
1 民族自决权及其根据
从《联合国宪章》来分析，自决首先可以理解为民族的自决，即殖民地及附属国人民自由地决定自己的政治地位，主要是争取获得某种形式的独立或自治的权利。在《关于非自治领土宣言》的第十一章中，《联合国宪章》规定，托管国有义务 " 按各领土及其人民特殊之环境、及其进化之阶段，发展自治；对各该人民之政治愿望，予以适当之注意；并助其自由政治制度之逐渐发展 " 。（《联合国宪章》，引自《联合国手册》 ( 第十版 ) ，第 495 页。）尽管这里未出现自决一语，但包含了这层意思。联合国的国际法院解释说： " 神圣托管的最终目标是有关人民的自决与独立 " 。（国际法院报告 16 号， 1971 年 6 月 21 日，引自 R.G.Steinhardt ， International Law and Self petermination ( 国际法与自决 ) ，英国大西洋委员会研究报告 (1994 年 11 月 ) ，第 10 页。）
在 1950 年代和 60 年代联合国的若干决议中，自决的这一含义日趋明确。联大《关于人民与民族自决权的决议》 (1952 年 ) 号召成员国 " 承认并提倡……非自治领土及托管领土各民族之自决权 " ，（联大 637(A) 号决议 (1952 年 12 月 16 日 ) ，引自董云虎编：《世界人权约法总览》，四川人民出版社 1991 年版，第 1345-1346 页。）八年以后，在苏联的倡议下，联大通过了著名的《给予殖民地国家和人民独立宣言》，对《联合国宪章》中的自决权进行了最全面和权威的阐述：所有的人民都有自决权；依据这一权利，他们自由地发展他们的经济、社会和文化。……立即采取步骤，依照这些领地的人民自由地表示的意志和愿望，不分种族、信仰和肤色，无条件地和无保留地将所有权力移交给他们，使他们享受完全的独立和自由。（联大 1514(XV) 号决议 (1960 年 12 月 15 日 ) ，引自中国社会科学院法学研究所编：《国际人权文件与国际人权机构》，社会科学文献出版社 1997 年版，第 51 页。）
这一《独立宣言》极大地鼓励了世界各地的民族解放运动，许多殖民地人民经过斗争获得了独立。一位西方国际法学者感叹说， " 国际法中很少有这样的原则产生出如此深远的影响。 " （ R.G.Steinhardt 前引文，第 11 页。）
2 民族自决权的限制
在《独立宣言》通过的同时，联合国对民族自决权的行使规定了明确的限制与条件。联合国大会在《宣言》通过的第二天特别解释说，被视为非自治的领土指的是其统治国不仅 " 在地理上与其分离，而且种族或文化上也与其不同的地域 " 。（联大 154(XV) 号决议 (1960 年 12 月 15 日 ) ，引自 Steinhardt 前引文，第 11 页。）这就排除了殖民地以外地区的各种自决要求。联大在以后的一些决议中也重申过类似立场。
另外，联合国还主张自决权可能通过多种形式来实现，并不一定要创建新国家。 1970 年联大通过了《关于国家间合作与友好关系的国际法原则宣言》。该《友好关系原则宣言》指出， " 一个民族自由决定建立自主独立国家，与某一独立国家自由结合或合并，或采取任何其他政治地位，均属该民族实施自决权之方式 " 。（联大决议 2625(XXV) 号决议 (1970 年 10 月 24 日 ) ，引自《世界人权约法总览》，第 951 页。）显然，在联合国看来，重要的不是自决的结果，而是自决的程序。
由于联合国大多数成员国都担心毫无限制的自决权可能会导致现存国家的破裂，从而危及国际关系的稳定。因此，联大在支持自决权的同时，特别表示要保证成员国的领土完整，限制以自决为各的分离权。它在《独立宣言》中强调， " 任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的与原则相违背 " 。（《国际人权文件与国际人权机构》，第 51 页。）联合国的一项权威研究进一步说明，这一条款实际上暗示 " 不承认分离权 " 。（ United Nations ， The Right to Self Determination ， Implementation of United Nation Resolutions ，转引自 R.G. Steinhardt 前引文，第 12 页。）
简言之，民族自决权只属于被殖民或外国统治下的人民，并不适用于生活在主权国家合法政府统治下的人民。所以可以说，根据《联合国宪章》的原则，自决是一种只能在某一特定领土 ( 殖民地和附属国 ) 中行使的一次性权利，其特征表现为摆脱帝国或外国统治而独立。因此，现存国家中——那怕它以前曾是殖民地——少数民族进行的分离运动并不在民族自决权的保护之下。
三、国家自决与国际关系：主权国家的平等权
1 国家自决权及其根据
自决的第二种含义可理解为国家的自决权：国家有权自由选择自己的政治、经济、文化和社会制度。具体地说，它可以是指国家的自处权 (the right to be left alone) 、不被干涉权 (the right of non interference) 、主权平等权 (the right to sovereign equality) 和专属国内管辖权 (the right of exclusive domestic jurisoliction) 。国家的自决权在《联合国宪章》、联合国有关决议以及联合国以外的有关自决的文献中都有文字根据。《宪章》第一条在谈到 " 人民平等权利及自决原则 " 时， " 原则 " 用的是单数，即把 " 平等权利 " 与 " 自决 " 视为一项 " 原则 " 。（《联合国宪章》第一章第一条第二款，见《联合国手册》，第 476 页。）因此，可以说，《宪章》是把自决等同于主权平等。这一含义在以后联合国决议中得到进一步加强。在《友好关系原则宣言》 (1970 年 ) 中，联大强调依据 " 各民族享有平等权利及自决权之原则，各民族一律有权自由决定其政治地位，不受外界之干涉，并追求其经济、社会及文化之发展，且每一国均有义务遵照宪章规定尊重此种权利 " 。（《世界人权约法总览》，第 951 页。）由于《友好关系原则宣言》规范的是国家间的关系，而且联合国对拥有自决权的人民加以严格的限制，因此，这里人民的自决权实际上是指代表他们的合法政府的权利，这一内容一般被理解为每个政府有权独立于其他国家和国际组织，也就是一个国家有权自处。
2 国家自决权面临挑战：国内管辖权的缩小
对于广大第三世界国家来说，国家的自决权是他们保护自己免受强国干涉的有利武器。第三世界占多数的联大通过的一些决议都强调，自决权是国家间友好关系的前提。它意味着各国合法政府是唯一拥有管辖其国内事务的机构，外来势力不得干予。在这里，自决原则与不干涉内政原则是统一的。但是，随着通讯手段的发达，国际交流的加强，人类共同问题的增加，出现了国内事务国际化的倾向。正如国际仲裁法庭在 20 年代就曾指出过的那样， " 某项问题是否属于一国管辖本质上是一个相对的问题，它取决于国际关系的发展 " 。（引自 R.G. Steinhardt 前引文，第 16 页。）第二次世界大战以后，一系列国际协定、公约的订立，以及与之相应的国际体制的出现，导致 " 专属国内管辖 " 范围开始缩小。诸如性别与种族岐视，环境保护，儿童与劳工权利，毒品控制等问题都由过去的专属国内管辖的问题专变成全球问题。
以南非的种族隔离制度为例，从 1952 年起，南非的种族隔离政策就开始列入联大议程，但南非一直认为这一问题本质上属于国内管辖，根据《联合国宪章》第一章第二条 (7) 项规定，联合国不得干予。直到 1965 年联大通过的《消除一切形式种族岐视国际公约》在 1969 年生效后，情况才有所改变。该公约指出，作为政府政策的种族岐视，不仅侵犯基本人权，而且危害国际合作、和平与安全，因此，它不属于专属国内管辖。根据《联合国宪章》第七章《对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法》，联大有权干予。于是，联大 (1971 年 ) 和安理会 (1972 年 ) 都承认， " 南非被压迫人民争取人权和政治权利的斗争为合法 " 。联大随后宣布南非人民拥有使用包括武装斗争在内的一切可用，而且适当的手段的不容剥夺的权利。 1973 年，联大又通过《禁止并惩治种族隔离罪行的国际公约》 (1976 年始生效 ) ，更明确宣布种族隔离与种族灭绝、奴隶制一样，是国际法上的国家罪行。由于种族隔离所产生的不人道行为均属违反国际法和《联合国宪章》。
专属国内管辖权实际上是国家自决权的一个表现，它的缩小在一定意义上削弱了国家的自决权。由于人类面临的某些严重的社会与环境问题只有通过国际间的合作与协调方能解决，因此世界上绝大多数国家接受了上述现实。但在涉及一国内部政治问题管辖权问题上，第三世界与发达国家的分岐是显而易见的。大多数第三世界国家坚持不被干涉权。但发达国家则认为，由于自决作为政府的权利并不一定会保护其治下的人民或少数族的利益，甚至在一些情况下成为其镇压和迫害人民，同时又不受任何国际监督的档箭牌。他们甚至提出，联合国的自决原则 " 反映了维护既成政府的倾向，甚至在这种作法妨碍了人民权利的有效实施时也是如此 " 。（ Antonio Cassese ， "The Helsinki Doclaration and Self Dertermination" ，转自引自 R.G. Steinhardt 前引文，第 16 页。）
正是在这种背景下，出现了对自决权的第三种解释：人民的自决权。
四、人民自决与保护人权：人民有权拥有代议制政府
1 人民自决权及其根据
自决的第三种含义是人民的自决权。它涉及的是一个国家内部的统治形式，即人民有权选择代议制政府。这一原则可谓源源流长，一直能追溯到法国大革命时的《人权宣言》和美国独立战争时的《独立宣言》，其核心便是政府的统治需要得到被统治者的同意。在第二次世界大战期间，这原则又经过盟国《大西洋宪章》 (1941) 和《已被解放欧洲国家宣言》 (1945) 的倡导而传布开来。但它成为国际法原则却是近二十年的事。前面已经提到，《联合国宪章》及其实践已经把人民的自决权限定在非殖民化这一特定领域。但与此同时，联合国内也存在着另一种倾向，就是把自决权从特定民族推广到一般意义上的人民。《宪章》的起草者都就曾强调， " 这一原则的要旨仍是人民意愿的自由和真正的表达，它要避免民众意愿的虚假表达，诸如德国和意大利曾为其自身目的而所做的那样 " 。(Documents of the UN Conference on International Organization ， San Francisco 1945 ，引自 R.G. Steinhardt 前引文，第 17 页。）在这种观点看来，自决权构成人民决定国内政府形式的一种权利，而不仅仅涉及他们国家与外部世界的关系。由于国际社会对人权问题的日益重视，自决权的这一含义开始受到国际社会特别是西方社会的注重。基于对自决权的这一理解， 1970 年的《友好关系原则宣言》第一次把一向神圣不可动摇的国家领土完整权与现存政府的代表性联系在一起。该宣言关于 " 各民族享有平等权利与自决权原则 " 一节的总结部分实际上是在暗示（只有） " 代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家 " 才可以享受领土完整和政治统一权。（《世界人权约法总览》，第952页。）虽然各方对此理解不尽相同，但大多认为那些独裁的或种族主义的政权是在滥用自决权，因此不能享受其他合法政府所拥有的权利与尊严。
有关人权的国际公约也同样承认全体人民参与政府的重要性。《世界人权宣言》虽未提及 " 自决 " 一词，但它接受了人民的意志是政府权力基础这一原则， " 这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或相当自由投票程序进行 " 。（《世界人权宣言》第二十条第三款，见。《国际人权文件与国际人权机构》，第 6 页。）这一原则在 1976 年生效的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》中得到更具体和明确的表达。两份公约的第一条第一项的内容均为：所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由地谋求他们经济、社会和文化的发展 " 。（《国际人权文件和国际人权机构》，第 11 ， 23 页。）
尽管早在 1960 年的联大《独立宣言》中已有相同的表述，但在那时它是特指殖民地人民，并且反对破坏现存国家的领土完整。现在，世界上绝大多数殖民地已经独立，因此，一般都认为这里的人民是泛指的。由于这些人民有权 " 自由决定他们的政治地位 " ，这就包括了原来为联合国所反对的分离权。（参见约翰·汉弗莱：《国际人权法》，世界知识出版社， 1992 年版，第 179 页。）
2 人民自决权的重要性
上述两个公约的内容实际上是把自决权赋予了独立主权国家中的人民，从而使之跳出非殖民化的陕隘范围转变成普遍适用公约的所有缔约国。同样重要的是，两个公约还具体规定了用于实现人民自决权的包括自由选举在内的某些程序权利。人民自决权明显不同于民族或国家自决权。首先，与只针对殖民主义的民族自决权不同，它具有广泛的适用性。人民不仅有权选择是否独立，而且也有权选择政府。这意味着它是一种连续使用的权利 (continuing right) 、而不是仅仅在独立时才表达的一次性权利。其次，它超越了国家自决权，使国家很难再以自决权为由妨碍其治下的人民自由地表达意愿与寻求基本人权。在联合国人权委员会看来， " 与《联合国宪章》相一致，《公约》第一条承认所有人民有自决权。这一权利独特的重要性在于它的实现是有效地保证和尊重个体人权以及促进与加强这些权利的一项基本条件 " 。（ R.G. Steinhardt 前引文，第 19 页。）
主要由西方国家倡导的这种人民自决权，由于存在着引起强国干涉周围内政的可能性以及瓦解一些现存国家合法政府的危险性，因此远非得到联合国成员的一致支持。由于第三世界国家大多是新兴国家，其国内民族问题较发达国家更为尖锐，民主制度也远不如后者完善，因此无限制的人民自决权只会给它们带来混乱而非和平。正是在它们的影响下，联大从未在事关选举这类重大政治问题上放弃专属国内管辖不受外部干予的立场。
表二自决的三层含义和三种类型
类型 内容 主体 主要目标 法律根据 典型代表 发展趋势
民族自决权 《联合国宪章》《独立宣言》① 前苏联、前南斯拉夫民族建立国家结束
国家自决权《联合国宪章》 《友好关系原则宣言》② 二战后亚、非、拉殖民地扩大
人民自决权合法政府自处权 《政治权利公约》、《社会权利公约》③1946-1969年南非的种族隔离制度缩小公民代议制政府
①全称为：《给予殖民地国家和人民独立宣言》 (1960 年 ) 。②全称为：《关于国家间合作与友好关系的国际法原则宣言》 (1970 年 ) ③全称分别为：《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》。两公约均先由联合国大会在1966 年通过，经缔约国批准后于1976 年生效。 )
五、小结
自决是一个历史的概念。历史的演进赋与其不尽相同的含义。因此，自决只有结合具体的历史背景才能得到全面公正的说明。集中体现在《给予殖民地国家和人民独立宣言》的那种民族自决权随着世界范围内非殖民化的完成以及联合国托管理事会解散而不再具有现实意义。虽然国家自决权，特别是自处权日益受到侵蚀，但其基本内容：主权平等、专属国内管辖权依然是维护国际关系稳定的基石，必须加以提倡。对国家自决权的侵蚀在很大程度上来自与保护人权密切相关的人民自决权，尽管在日益缩小的世界中人民自决权受到越来越多的重视，但是，对它的最高形式——分离权可能带来的灾难 ( 如波黑内战 ) 必须有足够的警惕。
自决原则虽是一项国际法原则，但它的历史告诉我们，自决权很少是通过逻辑或道义的力量而获得的，实力和力量仍然是能否实现自决的决定性因素。