|
“入世”与中国公共行政发展笔谈
*本组文章将发表于《探索与争鸣》2000年第7期，特别感谢作者之一罗峰先生惠寄
曾 峻：中国行政发展的“二元动力”和“三维视野”
彭 勃：调整政企关系，提升政府能力
王世雄：规范政府管理方式，提高政府治理水平
罗 峰：贯彻依法治国方略，提高依法行政水平
◎中国行政发展的“二元动力”和“三维视野”
曾 峻
中国的经济体制改革已经走过了20多个年头，中国的行政体制改革也已经走过
了20多个年头。从历史的轨迹看，中国近20年行政体制改革虽然也得到了来自外部
力量（开放）的促进、推动，但改革的主要动力属于“内驱型”的，即主要是国内
经济体制改革及由此引起的经济、社会变迁推动着行政改革一步一步向前走。行政
体制改革从经济体制改革那里获得了源源不断的动能。这是我们的行政改革能够取
得阶段性成果的主要原因。
如果说“入世”以前，中国行政改革受国内经济体制变迁影响较大的话，那么，
在“入世”以后，中国的行政改革将同时受到外部力量的作用，经济全球化的力量
将会通过世界贸易组织这一环节给中国的行政管理带来更全面、更深刻的影响。
经济全球化有两大推动力，一是跨（多）国公司，一是超国家经济组织，如国
际货币基金（IMF ）、世界银行（WB）、国际清算银行等，WTO 也是其中之一。经
济全球化的这两大主力对一国的公共行政管理都会产生直接或间接的、积极或消极
的影响。和1995年前的“关税与贸易总协定”（GATT）不同，WTO 作为一个规范的
国际贸易组织，其一系列规则、协定对成员方具有更强的约束力，对成员方的政府
行为提出了严格的要求。一个成员要享受WTO 的权利并从中获得巨大的经济收益必
须根据WTO 的有关原则、协议和要求对公共部门的职能、管理法规、管理体制、管
理方式作出调整、进行改造。
虽然经过二十年改革中国的行政管理体制已经发生了很大变化，但当前仍然存
在这样或那样的不足，其中有不少是与WTO 的相关精神是不协调、相冲突的。如果
不进一步改革，政府不仅难以在提高我国企业国际竞争力方面有所作为，而且不规
范的行为也会诱发更多的国际纠纷，从而对对外开放产生不利影响。
所以，“入世”意味着中国行政发展不会再是“内驱型”，而将是“内驱型”
和“外驱型”共同作用下的发展。一方面，中国经济体制的改革在继续深化，社会
主义市场经济在逐步完善，经济发展的各种瓶颈将一个一个被突破，中国行政体制
改革的经济基础会更坚实，经济体制改革对行政体制改革的要求也更强烈；另一方
面，中国全面融入经济全球化浪潮之中，也需要自觉地按照国际惯例和世界规则来
改革政府行为。这就是21世纪中国公共行政发展的双重动力。与此相应，我们思考
中国行政改革的视野也将更开阔：我们不仅需要深刻领会马克思主义、毛泽东思想、
邓小平理论中的政府管理学说并以此指导我们的行政改革，我们不仅要充分研究中
国的国情、民情，而且需要学习、掌握、运用国际惯例和世界通则。只有把这三者
有机地结合起来，中国的行政发展在新世纪才能步入新境界。
◎调整政企关系，提升政府能力
彭勃
进入WTO 体系，并不意味着政府削弱经济职能，在属于发展中国家行列的中国，
情况恰恰相反。当前，我国应当改革行政管理体制，强化政府合理的经济职能，提
升良性的国家能力，在全球化的激烈经济竞争中维护本国人民和企业的经济利益。
达到这一目标的前提是对政府的经济行为进行合理界定，分清哪些现行职能有利于
提高本国经济竞争力，哪些制度不利于本国有活力经济成分的成长。也就是说应当
弱化那些非良性的“消极能力”，而提升国家管理经济的“积极能力”. 在我国，
合理界定政府职能和政府能力性质的关键，又在于如何调整政府企业关系，只有在
良性的政企关系体制下，才可能有一个明智、审慎和有效率的政府，才能确保本国
经济在全球经济竞争中赢得主动。
政府是国家经济的管理者，也是国营经济的所有者，理顺政府与国有企业的关
系，是调整政府职能、提高国家经济能力的最重要环节。WTO 并没有规定成员国的
企业性质，事实上，国营贸易在WTO 中还占有一定份额。但是，WTO 对成员国政府
与国有企业的关系有一些义务性的具体规定，其宗旨就在于防止政府通过歧视政策，
使国有企业在竞争中处于相对有利的地位。也就是说，WTO 要求一国的国有企业应
当同非国有企业和外来企业在同一条件下展开竞争，政府不能使用公共权力偏袒国
有企业，人为营造不公平的竞争环境。在WTO 体系中，政府和国有企业属于不同的
组织类型，政府作为公共行政机构，不能参与WTO 的经济竞争活动。而国有企业和
其他性质的企业一样是经济组织，它没有理由履行政府的公共职能。WTO 关于非歧
视原则和政企分离的原则对当前我国国有企业的管理体制提出了挑战。进入WTO 之
后，要求我们改变以往政企合一的做法，国有企业的所有权和经营权将必须加以分
离。在此基础上，应当改变传统的企业干部任免体制，研究如何使企业经理层从行
政干部的体系中脱离出来，建立有效的效率保障机制。在非行政系列中，改变以往
“官本位”的做法。改造部分国家事业单位，使其从消耗国家财政演变为向国家纳
税的企业单位。只有这样，才能从根本上杜绝政府机关和人员不良行为，解决长期
困扰我们的腐败问题。
非国有企业同样是我国经济建设的重要力量，是保持国家经济活力和稳定增长
的关键部分。在对待非国有企业的问题上，我们不仅应当履行“非歧视”原则的承
诺，使非国有企业获得公平的竞争环境。而且，政府还应当采取主动措施，创造有
利于这类企业发展的外部环境。在企业登记制度方面，应当放宽对初始资本、营业
场地和创业者专职与否等的要求，创造新企业发展的有利条件；建设资本市场和成
功企业的上市交易制度，加快科技知识的转化过程，推动高科技产业的发展。完善
知识产权保护制度，使我们的创新发明得到法律的保护，在激烈的经济竞争中免受
损失。
在合理调整政企关系的前提下，应当改革我国的行政管理体制，建立良好的经
济管理制度，强化政府的经济职能，使政府在国家经济竞争和发展中起到主要的推
动作用。具体而言，我国的政府经济职能应当体现在以下几个方面：一是“引导”
.政府应当下大力气研究和分析世界经济发展的趋势，寻找发展经济的最佳路径，在
世界经济风云变幻中确保国家经济稳定和持续增长。当然，政府的引导主要应该通
过产业政策等市场化手段完成，政治动员、行政命令等非经济方式有可能造成资源
扭曲，损害经济的正常成长。二是调控。通过宏观经济政策维持经济稳定与增长，
是政府经济职能的重要组成部分。这也是WTO 体系所承认的。三是管制。对企业的
良性管理是维持市场公正和活力的前提，政府的合理管理既要为所有参与竞争的企
业创造良好氛围，也要杜绝任何企业不良行为。四是扶持。对我国的民族工业的保
护是政府的必要经济职能，同时，应当在贸易保护政策的基础上，进一步研究发展
壮大本国工业的积极途径。
进入WTO 要求将政府经济职能的强化纳入到法制化的轨道中。政府管理的法制
化是行政管理现代化的趋势，它不仅可以保证公共行政管理的公正和透明，也可以
确保政府政策的稳定和理性化程度。总之，作为发展中的中国进入WTO 体系之后，
将对本国经济产生多方面的复杂影响，其间肯定是利弊兼有，关键问题是如何发挥
政府的主动性功能，扬长避短，转化不利因素，扩大已有的优势。也就是说，进入
WTO 之后的中国，需要强化政府的经济职能，一个理性和审慎的强政府将是我国经
济在新的竞争环境下合理成长的关键。
◎规范政府管理方式，提高政府治理水平
王世雄
加入WTO 是推进我国经济市场化发展的历史契机，将为我国各方面的改革开放
提供新的动力和主题。“入世”促使我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段，
市场制度的普遍性特征将在很大程度上影响政府的行为模式。这客观上要求转变政
府与市场和企业的关系，规范政府管理方式，提高政府治理水平，以顺应“入世”
后的环境置换，发挥政府的积极作用，努力获取“入世”的正效应。
科学的政府管理方式，必须建构于新型的政府行为理念和政府行为方式之上。
具体而言，首先要以服务导向代替传统的政府中心主义，政府应该承当为本国或本
地市场和企业提供服务、信息、协调以及秩序的角色。其次要由以往的直接控制、
直接经营转变为以间接调控为主的政企模式，即政府利用法律手段和运用汇率、税
率、利率等经济杠杆，统筹规划，信息引导，为企业提供服务和检查监督，使企业
能够按市场提供的信息组织生产，使企业获得充分的人事管理权、投资管理权、市
场营销权、收入分配权等生产经营自主权。政企分开是政府改革在功能层面上的重
要任务，我国行政体制改革缺乏自动力机制，仅仅受经济基础变迁和政治权威支持
的驱动，政府成员基于权力——利益关系对政企分开的改革目标加以实用的扭曲或
弱化，这些都导致我国政企关系在改革实践中长期得不到彻底的厘定。我国“入世”
以承诺各方面的进一步改革和遵循WTO 规则为条件，这将迫使我国政府按照市场取
向，以经济和法律工具为主要手段对国民经济、企业活动和市场贸易进行管理，不
干预企业的生产经营活动，发挥企业的独立性和主动性。
WTO 的功能机制在于促进各成员的投资贸易自由化，减少不明智的政府管理政
策，为企业营造清晰的市场竞争环境，维护公平的国内外市场秩序。“入世”以后，
我国政府面临的不是一个相对封闭的国内市场，而是一个强调流动自由、交易规则、
公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场，政府政策的试错成本越来越高（包括受WTO
规则的制裁和资产外流等），这对受传统文化和作风习惯浸润已久的政府政策体制
提出了尖锐的挑战。在现阶段，我国各级政府的一些政策活动是与WTO 规则不相适
应的。例如，在外资政策上，存在着各级政府层层加码提供“超国民待遇”的问题。
在企业扶助政策上，以各种优惠政策和税收减免为形式的变相补贴大量存在。在地
方性产品指导政策上，有的不符合国际市场需求，各地产品结构雷同，不仅加剧了
国内市场领域的削价竞争，而且造成向外倾销现象，引发国外的反倾销报复。
“入世”之后，上述这些问题将逐渐失去存续的体制条件，WTO 协议的要求和
市场竞争的压力，将促使政府进一步优化政策行为。（1 ）强化政府政策的科学性。
这要求政府决策符合市场经济的一般规律、WTO 的基本规则和管理对象的具体特点。
政府不仅要视市场和企业为重要的管理对象，而且要以市场信息和企业需求为决策
的重要基础。（2 ）增强政府政策的法治性。市场经济的本质是一种法治经济，它
要求政府政策必须为法所支配，以此保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”
.（3）WTO 的许多协议都要求成员政府加快实施贸易便利化和管理规范化，这有利
于推动政府严厉打击腐败走私，纠治政府政策制定和执行过程中的各种非法因素。
“入世”以后，将有更多的跨国公司进入中国市场，外资及外资企业在国民经
济中的比重将进一步提升，同时，WTO 的多边协议和规则要求我国政府实施更加竞
争开放的经济政策，这对政府权能提出了挑战。“入世”并不等于政府放弃社会经
济管理权力，而是在合理界清政府权力和责任边界的基础上，进一步提高政府的治
理水平。除了上述转换政府行为基本方式和增强政府政策的科学性、法治性和透明
度以外，还应重视以下三个主要方面：第一，提高政府的决策能力。“入世”使中
国经济与整个世界经济联为一体，为此，政府必须及时掌握国际市场的供求动向和
价格变化，了解世界经济贸易的发展态势，准确判断各国经济政策兴废所能导致的
影响，并在此基础上对国内经贸事项作出科学有效的决策。这也要求我国政府领导
干部和公职人员善于研究新情况、学习新知识、解决新问题。
第二，提高政府的保护能力。贸易、投资自由化可能损害到一国的相关产业，
因此WTO 允许各成员利用有关保障机制保护本国的幼稚产业及其企业和产品。这就
要求我国政府能够熟悉把握国内外相关产业和产品的生产、销售及竞争状况，并能
在WTO 允许框架下积极探寻有效的扶持和保护方式。当然，政府保护的目的不是消
极维持其垄断利润或保护其利益不受外来竞争影响，而是促进受保护产业企业国际
竞争力的提高。
第三，提高政府的协调能力。一方面，为了最大限度地利用“入世”后国外市
场开放所带来的巨大机遇，政府应积极作好企业间的宏观协调、服务工作，针对国
内外市场需求的变化，为企业提供相关的信息咨询和政策性的指导意见。另一方面，
“入世”以后，我国企业要能够顺利应对国外反倾销诉讼或就外商的倾销行为提出
反倾销诉讼，或就有关争端问题向WTO 提出仲裁申请等，都离不开政府的协调、联
合或支持。这就要求我国政府和企业认真研究WTO 各协定、协议赋予我们的合法权
利，充分利用WTO 规则维护我国市场和企业的经贸利益。
◎贯彻依法治国方略，提高依法行政水平
罗峰
加入世贸组织，意味着政府管理方式的改变，它向政府提出了怎样把握好我国
现有的经济运行规则和国际上规则之间张力的问题。这种张力可以从两个方面来看：
一方面，世贸组织成员国都是以市场作为资源配置的基本手段，经济关系、经济运
行的市场化程度很高，特别是一些发达的资本主义国家，市场经济已有几百年的历
史。中国是现代化的后来者，经济市场化的运作模式不是经济发展的内生结果，而
是在政治权威的主导下启动和推进的，因此，在中国现在的经济运行过程中，一些
非市场、非经济的因素仍然或隐或显地发挥着作用，这些不可避免地与国际上的游
戏规则产生冲突和摩擦；另一方面，世贸组织不仅为处理成员国间的经贸易关系提
供了场所和论坛，而且它还为其正常运行订立了制度性框架和提供了一些基本性的
法律原则，如公平贸易原则、关税减让原则、透明原则、无歧视原则和国民待遇等
原则，这些本身同我国传统的计划经济体制是格格不入的。当前我国正处在从计划
经济体制向社会主义市场经济经济体制这一巨大的转型期，计划体制的阴影必然会
投射到公共领域、经济领域和社会领域，权力市场化、政企不分等正是计划体制的
惯性的典型表现，这些会和世贸组织的基本原则发生持久的冲突。这些冲突的消解
是我国经济同世界经济真正接轨的前提。
我国的现代化的后发外生型决定了政府在推动经济和社会发展过程中起着举足
轻重的作用。在加入WTO 使我国社会和经济充分享用其带来的种种好处方面，政府
扮演着极其重要的角色，它在消除国内规则和国际规则的摩擦和冲突方面负有不可
推卸的责任。政府不仅要制定一些与我国国情和世贸组织的原则相一致的游戏规则，
健全、完善市场经济体系，更为重要的是要建立起与市场经济相一致的行政管理体
制。市场经济本质上是一种法治经济，各种主体都有明确的法律规范，这就要把政
府行为纳入到法治化轨道，在观念上变“全能政府”为“有限政府”，依法行政，
政社分开、政企分开，让市场在资源配置中起基础性的调节作用。所以，在这个意
义上说，我国加入进世贸组织，对我国政府的法治化水平提出了更高的要求，有助
于推进我国的法治化进程。
我国的法治化建设从起步到现在已经20多年了，在确立了市场经济体制后，法
治化进程大大加快，《行政诉讼法》（1989）、《国家赔偿法》（1994）、《行政
处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）等先后颁行，《行政程序法》也于1999
年进入紧锣密鼓的酿制之中，特别是在党的十五大上提出了“依法治国，建设社会
主义法治国家”“一切政府机关都必须依法行政”，这些行政控权法的出现和党的
庄严宣告，是我国走向依法治国、依法行政时代的重要标志。但是，从“法制”迈
向“法治”，并不是仅仅看是否有完善的法律体系，更重要的是看这个社会是否树
立了“法律至上”的观念，法治意识是否真正的深入人心，并且在现实生活中，行
政主体、行政行为、行政关系等缺乏明确的法律定位和规范，行政“自由裁量权”
过大，如果从这些方面来看，依法治国还任重而道远，依法行政的水平有待于进一
步提高，这是一方面；另一方面，我国加入世贸组织后，经济运行、经济关系等的
市场化取向和对WTO 有关规则的遵循必然对传统的行政模式产生冲击，将政府进一
步纳入到法治化轨道。在政企关系上，现代企业制度在许多企业还没有真正建立，
政企关系没有得到很好的理顺，也就是在政府和企业间没有用法律设置明确合理的
边界，政府和企业的职能发生了交叉和错位，结果不仅政府的行政能力大为降低，
而且由于缺乏鼓励创造和激发活力的制度安排，使企业自主性和效率低下；加入到
WTO 以后，现代企业制度必须被建立起来，平等和非歧视等原则要求政府平等地对
待境内的中外企业，政府与企业的关系、政府的职能必须有明确的法律规定和定位。
加入WTO ，进一步推动着我国的法治化水平，依法行政行政水平需要进一步提
高，应从以下的三个方面着手：首先，在立法上，要进一步制订与社会主义市场经
济和WTO 有关原则相一致的法律、法规，使其既适合我国经济发展规律，又符合WTO
的有关原则。同时，要注意废除一些过时的以及与WTO 规定不一致的行业性、地方
性和内部规定或政策，使全国形成一个统一的法律体系。今年3 月九届全国人大三
次会议通过的《立法法》和即将到来的WTO 时代对提高中国法律的质量会产生深远
的影响。
其次，要提高人们的法治意识，增强人们的法律知识（包括与WTO 有关的法律
法规），在社会上树立“法大于权”的观念，使人们愿意、能够运用法律武器来维
护自身的合法权益。特别是针对经济全球化的新局势，要进培养和造就一批熟悉国
际经济法律规则的专业人才，以应对入世后国际市场所带来的冲击和挑战。各级政
府机关及其公务人员要依照国内法行政，也要依照国际法办事，规避不必要的国际
经济冲突和纠纷，为本国企业创造良好的外部环境，同时充分WTO 提供的权利和保
护机制，来维护本国的经济利益。
最后，要建立和健全我国的各种监督机制，使公共权力的主体都按照法律所规
定的方式和程序来行使公共权力，订立各种制度框架来增加腐败的成本，减少权力
腐败现象的发生。在现代社会，行政部门无论是在机构规模、人员数量，还是管辖
范围、权力份量方面都是其他国家机关难以比拟的，因此，对行政行为的规范与约
束就显得尤其重要。依法行政的本质在于限制和规范行政机关的行为，降低这个领
域内腐败的发生率，减少它对人民和企业的侵蚀。
加大政务公开力度，增强政策透明度高民政加大政务公开力度，增强政府政策
透明度，是WTO 基于缔约方必须遵守的“透明度原则”而对所有世贸组织成员提出
的基本要求之一。WTO 的透明度原则， 要求各成员将有效实施的有关管理对外贸
易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以使其他成员政府和
贸易经营者加以熟悉；各成员政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的
现行协定和条约也应加以公布；各成员应在其境内统一、公正和合理地实施各项法
律、法规、行政规章、司法判决等。透明度原则的目的是提高各成员经济政策与经
济管理行为的可预见性和稳定性，防止成员方之间进行不公开的贸易。
透明度原则贯穿于WTO 的主要原则、协议和规定之中。例如，乌拉圭回合谈判
达成的农产品贸易协议要求进口国和出口国在农产品市场准入的关税调节方面、在
农产品国内支持措施总量限制方面、在农产品直接出口补贴方面等都有特定的信息
公开要求。如采取“绿箱”政策时须说明政府在研究、疾病防治、基础设施和食品
安全等领域提供的服务和补贴的性质、类别、数量等。又如，根据《卫生和植物检
疫措施协议》，各国政府必须事先公告新颁布的或新修改的卫生和植物检疫规章并
建立国家咨询点以提供有关信息。等等。
透明度原则不仅要求WTO 成员及时、全面公开与贸易行为有关的法规、条例、
判决和决定，而且还规定，在对海关行政行为进行检查和纠正方面，各成员应保留
或尽快建立司法的或仲裁的、行政的机构和程序，这类法庭或程序独立于负责行政
实施的机关之外。另外，透明度原则还对这些法规的统一性作出了规定，即成员方
政府在其领域范围内管理贸易的法规不能有差别待遇，即中央政府统一颁布的政策
法规，地方政府相应的规定不得与之有任何抵触。所以，透明度原则不仅是对一国
中央政府必须遵循的原则，也是各级地方政府必须遵循的原则。
中国“入世”之后，世贸组织必然对中国提出遵守透明度原则的强制性要求，
中国将面临加大政务公开力度，增强政府政策透明度的强大外部压力，计划经济体
制的影响下形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法面临改革或淘汰，长
期以来被认为属于“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”应当向公众公
开，向WTO 诸成员公开。近几年，我国的部分公共机关在政务公开方面采取了一些
积极有效的措施，群众的知情权、监督权受到重视。然而，现有的举措与国内民众
的期望值、与WTO 规定的要求相比还有很大距离。据估计，目前我国80% 的经济、
社会信息掌握在各级各类政府部门手里，其中的绝大部分尚未向民间开放，即便是
那些已经公开了内容也大多避实就虚，老百姓不想知道了公开了，而老百姓想知道
却没有公开，用文件代替法规、以权力干扰行政活动的事情也时有发生。
“入世”意味着来自外部压力在一定程度上将推动中国各级政府及其有关部门
积极主动地研究和解决长期难以突破的“暗箱行政”问题。不言而喻的是，中国的
社会主义民主政治建设也会随政策透明度的增强取得重大进展，进而对解决腐败问
题、官僚主义和行政效率低下等问题产生积极的推动作用。
需要指出的是，中国加入WTO 之后如何加大政务公开力度，增强政府政策透明
度同样是一个十分敏感的课题。发达国家的经验固然需要借鉴，但发展中国家的经
验教训更值得汲取，因为某些发达的西方国家很可能以WTO 的透明度原则为借口，
妄图干涉中国内政，因此，如何处理好严格遵守WTO 的透明度原则与维护国家主权
原则的关系等问题，应该事先有充分的估计并制定相应的应对之策。
| 