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自决权的三种形式 任东来（作者惠寄） 拜读崔之元博士的《民族自决权，人权与主权》（《读书》，1999年第8 期） 一文，忍不住也想谈一下自己的看法。崔文的议论基本上是“跟着感觉走”，而非 “跟着读书走”。这种有感而发的作法，用来写时评尚可，但用来讨论民族自决权、 人权与主权这样性命交关的大问题，未免有些轻率。虽然是不是“列宁最先在国际 社会中提出‘民族自决权’概念”以及南斯拉夫解体的重要原因是不是国际货币基 金组织的逼债和“休克疗法”都是可以讨论的问题，但在这里，我还是想讨论自己 较为熟悉，也是任何一项研究首先需要搞清楚的概念问题。本人虽没有受过洋博士 那种结合“语境”“解读”“文本”的“解构主义”训练，但还是从历史老师那里 学会了结合时代背景分析历史文献的老办法。现在就让我们从阅读和分析原始文献 入手。 简单说来，不论是民族自决权，还是人权与主权，实际上讲的都是主体（民族、 国家和人民）独立地决定自己命运的权利。因此自决（self－determination ）原 则在这里有着根本的意义。它最早是由德国著名哲学家康德提出来的，适应了当时 欧洲民族主义兴起的要求。自决权逐步成为民族主义的最高要求和最集中的体现。 自决原则与西方民主、自由等许多原则一样，在法国大革命中得到广泛阐述和 实践，并随着资本主义在世界范围的扩张而传播到世界各地。经过本世纪的二次世 界大战，自决原则开始深入人心，并在1945年写入了《联合国宪章》，完成了从一 项政治原则向国际法原则的转变。 《联合国宪章》开篇就指出：其组织宗旨是“发展国际间以尊重人民平等权利 及自决原则为根据之友好关系”。但《宪章》本身没有对“自决”这一关键词做明 确的界定。因此，自决的含义只能根据《宪章》中其他有关部分的内容以及以后联 大有关决议加以阐述。 从《联合国宪章》及联合国的实践来看，自决首先可以理解民族自决权，即殖 民地及附属国人民自由地决定自己的政治地位，主要是争取获得某种形式的独立或 自治的权利。在第十一章《关于非自治领土宣言》中，《联合国宪章》规定，托管 国有义务“按各领土及其人民特殊之环境、及其进化之阶段，发展自治；对各该人 民之政治愿望，予以适当之注意；并助其自由政治制度之逐渐发展”。尽管这里未 出现自决一语，但包含了这层意思。联合国的国际法院曾解释说：“神圣托管的最 终目标是有关人民的自决与独立”。在1950年代和60年代联合国的若干决议中，自 决的这一含义日趋明确。联大《关于人民与民族自决权的决议》（1952年）号召成 员国“承认并提倡……非自治领土及托管领土各民族之自决权”。八年以后，在苏 联的倡议下，联大通过了著名的《给予殖民地国家和人民独立宣言》，对《联合国 宪章》中的自决权进行了最全面和权威的阐述：“所有的人民都有自决权；依据这 一权利，他们自由地发展他们的经济、社会和文化。……立即采取步骤，依照这些 领地的人民自由地表示的意志和愿望，不分种族、信仰和肤色，无条件地和无保留 地将所有权力移交给他们，使他们享受完全的独立和自由。”这一新时代的《独立 宣言》极大地鼓励了世界各地的民族解放运动，许多殖民地人民经过合法斗争终于 摆脱了殖民主义的枷锁，获得了独立。一位西方国际法学者感叹说，“国际法中很 少有这样的原则产生出如此深远的影响。”不过，在《独立宣言》通过的同时，联 合国对民族自决权的行使规定了明确的限制与条件。在《宣言》通过的第二天，联 合国大会特别解释说，被视为非自治的领土指的是其统治国不仅“在地理上与其分 离，而且种族或文化上也与其不同的地域”。由此，就排除了殖民地以外地区的各 种自决要求。联大在以后的一些决议中也重申过类似立场。另外，联合国还主张自 决权可以通过多种形式来实现，并不一定要创建新国家。1970年联大通过了《关于 国家间合作与友好关系的国际法原则宣言》。该《友好关系原则宣言》指出，“一 个民族自由决定建立自主独立国家，与某一独立国家自由结合或合并，或采取任何 其他政治地位，均属该民族实施自决权之方式”。显然，在联合国看来，重要的不 是自决的结果，而是自决的原则及程序。 在酝酿《独立宣言》的过程中，联合国的一些成员国就担心毫无限制的自决权 可能会导致现存国家的破裂，从而危及国际关系的稳定。因此，联大在支持自决权 的同时，特别表示要保证其成员国现存领土的完整，限制以自决为名的分离权。在 《独立宣言》中，联合国也强调，“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结 和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的与原则相违背”。一项联合国主 持的权威研究进一步说明到，这一条款实际上暗示“不承认分离权”。简言之，民 族自决权只属于被殖民或外国统治下的人民，并不适用于生活在主权国家合法政府 统治下的人民。因此可以说，根据《联合国宪章》的原则，自决是一种只能在某一 特定领土（殖民地和附属国）中行使的一次性权利，其特征表现为摆脱帝国或外国 统治而独立。现存国家（那怕它以前曾是殖民地）中少数民族进行的分离运动并不 在民族自决权的保护之下。 很显然，联合国是在保护国家主权前提下，倡导和保护民族自决权。这里的国 家主权可以说是自决的第二种含义，即国家的自决权：国家有权自由选择自己的政 治、经济、文化和社会制度。具体地说，它可以是指国家的自处权（the right to be left alone ）、不被干涉权（the right of non－interference）、主权平等 权（the right to sovereign equality ）和专属国内管辖权（the right of exclusive domestic jurisdiction ）。国家自决权在《联合国宪章》、联合国有 关决议以及联合国以外的有关自决的文献中也都有文字根据。《宪章》第一条在谈 到“人民平等权利及自决原则”时，“原则”用的是单数，即把“平等权利”与“ 自决”视为一项“原则”。因此可以说，《宪章》是把自决等同于主权平等。这一 含义在以后联合国决议中得到进一步加强。在《友好关系原则宣言》（1970年）中， 联大强调依据“各民族享有平等权利及自决权之原则，各民族一律有权自由决定其 政治地位，不受外界之干涉，并追求其经济、社会及文化之发展，且每一国均有义 务遵照宪章规定尊重此种权利”。由于《友好关系原则宣言》规范的是国家间的关 系，而且联合国对拥有自决权的人民加以严格的限制（殖民地和附属国），因此， 这里各民族的自决权实际上是指代表他们的合法政府的权利，这一内容一般被理解 为每个政府有权独立于其他国家和国际组织，也就是一个国家有权自处。显而易 见，对于广大的、新独立的第三世界国家来说，国家的自决权是他们保护自己免受 强国干涉的有利武器。第三世界占多数的联大通过的一些决议都强调，自决权是国 家间友好关系的前提。它意味着各国合法政府是唯一拥有管辖其国内事务的机构， 外来势力不得干予。在这里，自决原则与不干涉内政原则是统一的。但是，随着交 通和通讯技术手段的进步，国际交流的加强，人类共同问题的增加，全球意识的出 现，世界上出现了国内事务国际化的倾向。早在20年代，国际仲裁法庭就曾在一个 判决中指出：“某项问题是否属于一国管辖本质上是一个相对的问题，它取决于国 际关系的发展”。第二次世界大战以后，一系列国际协定、公约的订立，以及与之 相应的国际体制（international regime）的出现，导致“专属国内管辖”范围开 始缩小。诸如性别与种族岐视，环境保护，儿童与劳工权利，毒品控制等问题都由 过去的专属国内管辖的问题转变成全球问题。以南非的种族隔离制度为例，从1952 年起，南非的种族隔离政策就开始列入联大议程，但南非一直认为这一问题本质上 属于国内管辖。 根据《联合国宪章》第一章第二条（7 ）项规定，联合国不得干予其成员国中 “专属国内管辖”的问题。直到1965年联大通过的《消除一切形式种族岐视国际公 约》在1969年生效后，情况才有所改变。该公约指出，作为政府政策的种族岐视， 不仅侵犯基本人权，而且危害国际合作、和平与安全，因此，它不属于专属国内管 辖。 根据《联合国宪章》第七章《对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付 办法》，联大有权干予。于是，联大（1971年）和安理会（1972年）都承认，“南 非被压迫人民争取人权和政治权利的斗争为合法”。联大后来还宣布，南非人民拥 有使用包括武装斗争在内的一切可用、而且适当的手段的不容剥夺的权利。1973年， 联大又通过《禁止并惩治种族隔离罪行的国际公约》（1976年始生效），更明确宣 布种族隔离与种族灭绝、奴隶制一样，是国际法上的国家罪行。由于种族隔离所产 生的不人道行为均属违反国际法和《联合国宪章》。 专属国内管辖权实际上是国家自决权的一个表现，它的缩小在一定意义上削弱 了国家的自决权。由于人类共同面临着一些严峻的社会与环境问题，而这些问题往 往只有通过国际间的合作与协调方能解决，因此世界上绝大多数国家接受了专属国 内管辖逐步缩小的现实。但在涉及一国内部政治问题管辖权问题上，第三世界与发 达国家的分岐是显而易见的。大多数第三世界国家坚持不被干涉权。但发达国家则 认为，由于自决作为政府的权利并不一定会保护其治下的人民或少数族的利益，甚 至在一些情况下成为其镇压和迫害人民，同时又不受任何国际监督的档箭牌。他们 甚至认为，联合国的自决原则“反映了维护既成政府的倾向，甚至在这种作法妨碍 了人民权利的有效实施时也是如此”。正是在这种背景下，出现了对自决权的第 三种解释：人民的自决权。它涉及的是一个国家内部的统治形式，即人民有权选择 代议制政府。这一原则可谓源源流长，一直能追溯到法国大革命时的《人权宣言》 和美国独立战争时的《独立宣言》，其核心便是政府的统治需要得到被统治者的同 意。在第二次世界大战期间，这原则又经过盟国《大西洋宪章》（1941）和《已被 解放欧洲国家宣言》（1945）的倡导而传播开来。但它成为国际法原则却是近二、 三十年的事。前面已经提到，《联合国宪章》及其实践已经把人民的自决权限定 在非殖民化这一特定领域。但与此同时，联合国内部也存在着另一种倾向，就是把 自决权从特定民族推广到一般意义上的人民。《宪章》的起草者都就曾强调，“这 一原则的要旨仍是人民意愿的自由和真正的表达，它要避免民众意愿的虚假表达， 诸如德国和意大利曾为其自身目的而所做的那样”。在这种观点看来，自决权构成 人民决定国内政府形式的一种权利，而不仅仅涉及他们国家与外部世界的关系。 由于国际社会对人权问题的日益重视，自决权的这一含义开始受到国际社会特 别是西方社会的注重。基于对自决权的这一理解，1970年的《友好关系原则宣言》 第一次把一向神圣不可动摇的国家领土完整权与现存政府的代表性联系在一起。该 宣言关于“各民族享有平等权利与自决权原则”一节的总结部分实际上是在暗示只 有“代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家”才可以 享受领土完整和政治统一权。虽然各方对此理解不尽相同，但大多认为那些独裁的 或种族主义的政权是在滥用自决权，因此不能享受其他合法政府所拥有的权利与尊 严。有关人权的国际公约也同样承认全体人民参与政府的重要性。1949年联合国通 过的《世界人权宣言》虽未提及“自决”一词，但它接受了人民的意志是政府权力 基础这一原则，“这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍 和平等的投票权，并以不记名投票或相当的自由投票程序进行”。这一原则在1976 年生效的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》 中得到更具体和明确的表达。这两份公约的第一条第一项的内容是一样的：“所有 人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由地谋求他们经 济、社会和文化的发展”。尽管，1960年的《独立宣言》中也有相同的表述，但那 时它是特指殖民地人民，并且反对破坏现存国家的领土完整。而这时，世界上绝大 多数殖民地已经独立，因此，一般都认为这里的人民是泛指的。由于这些人民有权 “自由决定他们的政治地位”，这就包括了原来为联合国所反对的分离权。 上述两个人权公约实际上是把自决权赋予了独立主权国家中的人民，从而使之 跳出非殖民化的陕隘范围，转变成普遍适用公约的所有缔约国。同样重要的是，两 个公约还具体规定了用于实现人民自决权的包括自由选举在内的某些程序权利。值 得注意的是，人民自决权明显不同于民族或国家自决权。首先，与只针对殖民主义 的民族自决权不同，它具有广泛的适用性。人民不仅有权选择是否独立，而且也有 权选择政府。这意味着它是一种连续使用的权利（continuing right）、而不是仅 仅在独立时才表达的一次性权利。其次，它超越了国家自决权，使国家很难再以自 决权为由妨碍其治下的人民自由地表达意愿与寻求基本人权。在联合国人权委员会 看来，“与《联合国宪章》相一致，《公约》第一条承认所有人民有自决权。这一 权利独特的重要性在于它的实现是有效地保证和尊重个体人权以及促进与加强这些 权利的一项基本条件”。主要由西方国家倡导的这种人民自决权，由于存在着引起 强国干涉别国内政的可能性以及瓦解一些现存国家合法政府的危险性，因此远非得 到联合国成员的一致支持。由于第三世界国家大多是新兴国家，其国内民族问题较 发达国家更为尖锐，民主制度也远不如后者完善，因此无限制的人民自决权很可能 会给它们带来混乱而非和平。正是在它们的影响下，联大从未在事关选举这类重大 政治问题上放弃专属国内管辖不受外部干予的立场。 由此看来，自决完全是是一个历史的概念。正是历史的演进赋与了它不尽相同 的含义。因此，自决只有结合具体的历史背景才能得到全面公正的说明。今天世界 所面临的问题显然是国家（政府）主权（自决权）和人民（民族）自决权之间尖锐 的对立和冲突。因为，在世界已没有殖民地需要独立、联合国托管理事会也已解散 的今天，民族或人民自决权行使的结果只能是牺牲现存国家主权和领土完整。那么， 如何来解决这个两难困境呢？早在数年前，时殷弘教授就曾冷静地指出：“对待民 族自决与国家主权的这种抵触，应避免简单化和片面性。在现状非常不公又缺乏和 平调整的可能性，而且分离给双方当事人民造成的苦痛以及它所导致的国际动荡并 不过于严重时，理应将民族自决权置于优先地位，反之则应优先考虑维护国家主权。 而且，确定现状是否不公以及不公的程度，主要应根据有关民族多数人以各种 自由方式表达的判断，而不应根据分离主义领导人或其外国支持者的一面之辞“。 但问题依然是由谁作为是最终的仲裁者来判定民族自决和国家主权哪个在先哪个在 后？ 科索沃所发生的危机、战争以及延续至今的动乱，最突出不过地表明了国际社 会在这个问题上所面临的困境。塞尔维亚人为领土完整而战，阿尔巴尼亚人为民族 自决而战。北约虽然进行了武装干预，但也只能打着“人道主义”的旗号，尚不敢 冒天下之大不韪，公开支持科索沃独立。结果是，北约要求给予科索沃自治的同时， 不得不声称它必须是南斯拉夫的一部分。从而上演了20世纪国际关系史最荒唐的一 幕：战争的胜利者北约却接受了失败的一方所为之奋斗的原则！ 联合国新闻部编：《联合国手册》（第十版），中国对外翻译出版公司1987年 版； R.G.Steinhardt，International Law and Self －determination （国际法 与自决），美国大西洋委员会研究报告（1994年11月）； 董云虎编：《世界人权约法总览》，四川人民出版社1991年版； 中国社会科学院法学研究所编：《国际人权文件与国际人权机构》，社会科学 文献出版社1997年版； 时殷弘：《民族主义与国家增生及伦理道德思考》，资中筠，主编：《国 际政治理论探索在中国》，上海人民出版社，1998年； Michael Mandelbaum ，A Perfect Failure ：NATO ‘s War against Yugoslavia（美妙的失败：北约反对南斯拉夫的战争），Foreign Affairs，Sept. /Oct. ，1999。 |
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