世界性的思考：重振政府活力

何清涟

东方文化周刊1999年第3期

　　政府必须将它所具有的能力集中于它能够完成而且应该完成的任务上，同时，要让竞争性的私人企业参与公共部门的活动；可以利用三个基本的激励机制重振政府机构的活力。

　　世界对政府作用的重新思考，始于 80 年代中后期。引起人们思考的原因主要是几个：前苏联、东欧国家指令——控制型经济的崩溃；发达国家 ( 亦即福利国家 ) 的财政危机；东南亚国家经济奇迹的兴起 ( 现在则要加上“奇迹”的破灭 ) 。

　　在这些反差极大的现象背后，其实就是政府在现代社会中的有效性问题。可以说，现在没有人再会像本世纪初的无政府主义者那样去认识政府的作用，大家已基本上承认这一事实：没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。

　　世界在变化，有关政府职能的要求也在变化。凯恩斯主义的最大成就是促使人们认识到一点：国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为经济增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者。至于有效的政府应该包括哪些内容，却因为每一国家所拥有的人口、资源、历史文化、政治传承等各有渊源与特点而很不一样。如美国的民主政治要原封不动地用到亚洲国家来可能会失效；而亚洲的专制政体也不能用来统治欧美国家。但不管是哪一个现代国家的政府，都面临一个共同的问题，那就是在经济发展成为世界主流时，得向子民们拿出可持续发展方略，消除贫困，达到社会的长治久安。在发达国家里，政府对经济与社会发展的主导干预措施主要是针对市场失灵；而在发展中国家，政府作用则要大得多，因为这些国家就基础性的公共物品，如财产权的保护、道路的建设、基础医疗休保与基础教育都无法提供 ( 或是提供的公共物品质量不断下降 ) ，从而形成一种恶性循环：由于政府官员贪污腐败，公共服务质量恶化，人民与企业相应采取种种措施逃避税收，进而导致公共服务质量进一步恶化，进入一种“马太效应”式的恶性循环。

　　世界银行曾组织专家们认真研究，提出了如何提高政府有效性的两阶段进程。第一阶段有两个步骤：首先，政府必须将它所具有的能力集中于它能够完成而且应该完成的任务上，即集中于基础性工作，这些工作包括建立法律基础，保持非扭曲性的政策环境 ( 包括宏观经济的稳定 ) ，投资于基本的社会服务与基础设施，通过与工商界和市民社会达成合作关系而提高政府有限的能力——专家们对世界上 69 个国家当地企业家的调查显示，许多政府在履行其核心职能方面相当不称职：它们不能保护法律与秩序，不能保护财产权，而且在法规与政策的运用上没有预见性。投资者认为这种类型的政府不可信，它所导致的结果就是投资和增长受损。一些国家现在正在利用公众舆论的力量，使法规更具有灵活性，应用政府自我管理机制，选择有效的以市场为基础的工具等，使投资软环境得到改善——其次则是让竞争性的私人企业参与公共部门的活动。人们越来越认识到，在许多国家中，社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生很好的结果，一些政府开始将基础设施和服务的融资与它们的运营和提供区分开，并将公共事业中的竞争性部门与垄断部门分开。

　　第二个阶段则是重振政府机构的活力。这方面可以利用 3 个基本的激励机制：激励机制之一是有效的法律与限制措施。在许多发展中国家，立法机构和司法机构对执行机构的监督相当薄弱，目标的设定与完成这些目标所需政策之间的联系比较混乱。而发展中国家的一般通病是制定法律比较容易，执行起来相当困难。但一个国家要想建设成法治国家，它就必须实施自己制定的法律法规。提高公共部门活力的任何有效战略，其主要途径就是通过缩减随意性的权力来减少腐败的机会。激励机制之二是将政府置于更激烈的竞争之下，如通过聘用制度的改革、建立基于个人才干的内部晋升制度在公务员中促进竞争；在公共物品和服务的提供上加强竞争；激励机制之三是使政府和人民保持更密切的联系，如使人民获得发言权、让人民更广泛地参与、谨慎地下放权力等。

　　发达国家可以提供有效政府促使社会经济良性发展的例证，而陷入贫困与发展不足等一系列恶性循环的国家和地区则提供低效能政府影响经济发展的具体例证。世界各国尤其是欧洲前社会主义国家在重建政府作用方面确实面临重大挑战。但答案是明显的：改革有风险，而不改革要付出的社会代价可能更大。