公投与民主
吴烟村 政治大学中山人文社会科学研究所教授
前言
公民投票的英文 Plebiscite ，是由 Plebs （普通人）与 Scire （赞同）两字所构成，指的是由一般国民作出决定的意思。也有使用英文 Referendun 。事实上，即使在西方文献里，这几个名词也用得十分混乱。大体言之，公民投票一词，常被指称不同的类型。基本上大约可分为下列几种：决定国家前途的公民投票（ Plebiscite ）、宪法复决权（ Constitutional referendum ）、政策复决权（ Public Polidy referendum ）、咨询式复决权（ Consultative referndum ）、创制权（ initiative ）。
最近这些年，国内许多政治人物不断提出公民投票，使得公民投票成为众所瞩目的课题，在立法院里，更出现了几个不同版本的公民投票或创制复决法草案，因而今年一月四号连副总统在政大中山社科所举办的面向二十一世纪的台湾政经发展国际学术研讨会中的书面开幕词中亦提到，在我国民主化之后，人民参与政治意愿大幅提高，如何让各种民意反映到制度之中，进而形成政策，是我们必须走的方向。未来，公民投票制度的设计，也应列入考量，因为它不仅是弥补代议制度的不足，更是让民意直接反映到政策上的机制。更进一步凸显了公民投票制度的重要性。
综合以上所讨论，吾人以为，公民投票不论其类型为何？基本上有二个共同点：一为国民主权主义的体现；二是一种直接民主的作法，与代议民主自有相当差异。
公民投票的利弊得失
公民投票，是让一般国民可以直接针对政务表达意见，更能体现所谓主权在民的真义，这个说法是很难辩驳的。因而公投有以下几个优点：
（一）避免政党与国会的专断，直接民主以往最反对的是靠代议政制而生的政党，因为一旦实施公投，就表示政党与国会不再如以前那么重要，一些与国家息息相关的大决定，均由国民透过公投表决决定，当然国会与政党仍会继续存在，但是其重要性与影响力，将大为降低，以往那种神气活现的气势，可能收敛许多。
（二）可以明确了解国民真正需求；直接民主制的公投，可以直接而明确的了解人民真正的需求，而不是依赖多数民意代表们主观的认定。
（三）磨练人民对政治事务的责任感；由于公投是由选民直接决定政府某些的大政方针，选民必须具备对国家未来发展的丰富知识，体认国家未来的发展与自己的决定息息相关，因而磨练了国民对政治事务的责任感。
（四）细节问题仍可交代议的国会负责；由于公投的实施，并不完全取消或排斥代议的国会，因此祇要国民觉得有些问题不过是细节，他们也可以把进种事交由民代负责。
（五）可以随时控制代议士；因为受限于目前的选举制度，选民祇能每隔几年，才能行使一下自己的政治参与权，而在代议士的任期当中，就完全得靠这群「代表」来为国民作决定了，亦即国民只有在选举期间是自由的，一旦代议士被选出以后，国民又重新落入被控制的身分，而且变得一无所有。
（六）防止民主政治成为游说者的天堂；随着苏联共和国的崩溃，现今世界各国，除中共、古巴、北韩、越南等少数国家尚维持共产主义的统治方式外，几乎已告结束。目前绝大多数国家施政重点，系针对政府支出的项目、与数量上，细微琐碎的表示各种不同意见。而这引起的后果，是各种不同的利益团体，借着财富与各种孔道，传播科技的进步，使得今天的民意机关已俨然成为游说者的天堂。这就让国民觉得，惟有直接民主才是较值得信赖的制度。
（七）选民的经济与知识水平，逐渐与代表他们的代议士相当，随着信息的普遍、发达，选民教育水准的提升，选民的知识水平，逐渐与代表他们意见的民意代表不分上下，这情形与十九世纪，民主刚萌芽时的环境有相当大的不同。当时的人们相信，一般国民尚不具备足以判断复杂与专业事务的能力，所以必须每隔数年选出他们同意的代表，来帮他们在往后的几年里作各种冷静而理性的判断。
（八）罢免权在实际的运作上行使不易；不论国内外，罢免权的行使，必须要求每个代议士的选区可以被清楚地辨识出来。因而这项设计只适用于「相对多数与过半数选举制度里，在比例代表制或半比例代表制，罢免权就无法行使。即使能实施，以我国选罢法为例，罢免案的提出，尚须受到时间、投票人数、罢免次数的各种限制，因此在台湾地区，成功的罢免案并不多见。
（九）督促政府不敢懈怠；公民投票中的创制与复决，足以造成相当程度的威胁，逼使政府官员表现良好、诚实和负责任。因为若不如此，国民自己将取而代之。
诚然，公民投票作为直接民主的一种机制，至少从主权在民的角度而言，有其一定的吸引力，不过，就整体而言，除了少数国家例如瑞士，确实不是一个常见的作法，如果主权在民是个大家珍惜的理念，这个现象值得探讨，这当中的主要原因，可能是对民主价值的认知问题，因为民主的基本价值在保障社会中每个人的自由权利，则如何防范公民投票的潜在问题，值得我们重视。以下为公投可能产生的缺失：
（一）削弱民选政府的权威。
（二）一般民众在作明智抉择时能力不足。
（三）信念的强度无法衡量，每一张选票都具有同等效力，即使强烈反对的少数，仍然必须遵守并不在乎的多数人的决定。然而在代议政府之中，便不会忽视强烈反对的少数意见。
（四）强迫的决定并非民意的共识。
（五）危及少数利益。
（六）容易演成多数暴力。
（七）可能出现「投票的矛盾」现象。
（八）不自觉中沦为利益团体的工具。
（九）可能制造新问题。
由上述种种论辩，可以看出，公民投票确是颇富争议性的，这也是为什么绝大多数民主国家都不常采用这个制度的原因，不过，从各国实况看来，大家也不是那么排斥公民投票，对大多数民主国家来讲，公民投票偶而还是会被采行。
综上所述，吾人有下列几点看法：
（一）适度的公民投票制可当作台湾地区的模型，一方面可以透过法律的细腻规定，对台湾地区各种尚待改进的政经文教社等结构作出调整，惟「徒法不足以自行」，吾人仍需把握一个能真正落实国内总体政经文教社等结构的制度。
（二）不可神化公投制，民主政治不但强调服从多数，也强调尊重少数，但是，服从多数易，尊重少数难。现代的代议民主透过宪政主义，在相当程度上，解决了这个希腊城邦的直接民主所无法解决的难题。这也是说，透过宪法的规范，一方面保障多数免受少数或甚至只是几个人的迫害，一方面也保护少数免遭多数的欺凌。因此，多数所代表的民意并不是绝对的真理；如果多数的民意违背了宪政的精神，它是无效的。
（三）公民投票制度的价值，在于制度本身所造成的一种威胁，因为公投制可达到制衡代议民主的功能，使其不敢怠惰职务，我们希望公投制与代议制两者之间能互补各自的不足，增强各自的功能，共同携手迈向民主理性的目标，而非如磁铁的两极，相似而互斥。
（四）两岸一旦发生武装冲突，为凝聚全民共识，使用公民投票不啻是关键之武器，否则公民投票应以一般法律或公共政策之范围为宜。
结论
民主开放是条不归路，台湾的民众尝过自己选省长的滋味后，对直选总统的欲望不减反增。而省长既能直选，总统便加没有不能直选的理由。同样的，国民既能直选总统，也没有理由不能直接决定国家政策或国家未来前途。因而公投入宪而设定统独排除条款，其实根本不会具有约束力，一旦大部分民众强烈主张，那么尽可修宪删掉排除条款，甚至连宪法都可以重新制定。
吾人更进一步指出：统独争议其实对我国民主化的稳定有相当大的影响。这类议题具有高度排他性，因为有统就没有独，有独就没有统，两者是互斥的，难以妥协。我们举北爱尔兰独立的问题来看。
在北爱尔兰中，天主教徒是少数，他们希望能与爱尔兰共和国统一，而新教徒在北爱地区的人口却是居于多数，他们则认为应该继续留在英国。为了这问题，他们争了一百多年，仍然未有较好的解决方法。因为假使用公民投票，投票结果一定是继续留在英国，那些天主教徒必定不甘愿，甚至铤而走险，开始暴动，以汽车炸弹来抗议投票结果。同样的，在台湾就算是绝大多数的人反对统一，要求独立，我们的公投举办，变成只是一个宣示我们已经知道的事实而已；但是如果那些要求统一的人，不认同此一结果时，我们也不能使用暴力去强迫他们服从，在这情形下，统独公投不能解决问题，反而制造更多问题。我们看北爱尔兰就是一个活生生的例子。
综上所论，吾人认为：我们必须培养壮大我们的公民社会，惟有大家能再认同我们的现在与未来时，大家在公民社会的基础上，来竞争与妥协，才能有所共识，能更加巩固我们的民主。■