公民投票的意义与可行之道
林嘉诚 东吴大学社会学研究所教授
公民投票的讨论，在国内早已司空见惯，公民投票的理论与功能，不少国人耳熟能详，可是由于涉及国家定位的争议，若干人士将公民投票与统独问题划上等号，致使公民投票的讨论无法理性进行。
纯粹从政治学理论与实务而言，公民投票系人民参政权之一种，公民除了定期选举行政首长与民意代表之外，对于攸关人民权益的重大政策进行表决，既可弥补间接民主的不足，亦可彰显直接民治的功能。公民投票一词，约有几种意含；第一，决定国家前途的公民投票，例如领土、主权归属、国号等前途的公民投票；第二，对制宪或修宪的创制复决投票；第三，对重大公共政策行使复决权；第四，咨询式复决权，虽然没有法定约束力，却有高度政治影响力；第五，对于地方自治事项行使创制权或复决权。
公民投票（ plebiscite ）与创制（ initiative ）、复决（ referendum ）虽有若干相似之处，却有层级上的区别。我国宪法规定人民有创制、复决权，可是迄今从未由人民行使创制复决权。以往对于中央事务与地方事务的创制复决，系分别规定由国民大会与一般人民行使，然而国民大会的创制复决权范围局限于立法院的法律案，地方性事务的创制复决，相关法规却付之阙如。国内的公民教本对于创制复决的诠释，偏重对民意机关的法令，而非扩及到一般政策。其实创制复决的范围包含广泛，甚难与公民投票完全区分，如果欲将二者区分，乃是公民投票范围包含有关国家前途的投票。至于有些国外媒体与学者将 plebiscite 与 referendum 混为使用，致公民投票意义更为含糊不清。
民主政治强调民治政治与民意政治，现代国家由于人口众多、地区辽阔，无法实施直接民治，间接民治因此取而代之应运而生，由人民定期选举行政首长与民意代表，平时代表人民行使行政权与立法权。人民参政权不胜枚举，惟以选举、罢免权为主。为防止民选行政首长与民意代表违反人民意志，除了定期选举、治权分立之外，公民投票成为一种直接民治与防止间接民治失调的机制。由于行政首长与民意代表系定期改选，包括总统制或内阁制，均有行政部门与立法部门发生冲突的处理，因之，西方民主国家甚少直接行使公民投票。近数十年来，地方自治事项、或有关主权归属的公民投票则日益普遍。例如若干欧盟国家欲参加马思垂克条约，即举行公民投票，瑞士的公民投票举世闻名，美国地方性公民投票也与日俱增。至于加拿大魁北克、北爱尔兰、昔日波罗的海三国家的分离式独立运动，亦均诉诸公民投票。
国内有创制复决的概念，可惜未予落实施行，引进公民投票名词，又偏重国家定位的讨论，因此公民投票迄今仍各说各话争议不休。公投入宪或由立法院径行制定公民投票法，也均停留在辩论阶段。我国宪法规定人民有创制复决权，可是局限于地方自治事项，因此仅藉由修宪程序，授予人民对中央事项及地方自治事项享有创制复决权，可能无法符合在野党及部分民众的需求。连战副总统日前在一项研讨会中，幕僚所研拟讲稿提及公民投票制度的设计，也应纳入考虑，因为它不仅是弥补代议制度的不足，更是让民意有直接反映到政策上的机制。国发会期间，李总统也不排除公投入宪，均显示国民党主要负责人并未否定研讨公民投票的课题。
由公民投票的五种意含，观之国内政治情势，公民投票未来制法与实施范围，仍待研商。就政治学理而言，秉持主权在民的理念，公民投票不一定具备法源，尤其是有关国家现状改变与制宪。国家现状的改变，攸关领土、人民、政府，由公民投票决定，与主权在民原则吻合。宪法是国家根本大法，修宪程序依据原有宪法规定进行，或由修宪代表行之，或交由公民表决。制宪则是全体民意的另种表现，超越法律阶位，通常诉诸公民投票。国家现状改变与制宪两类之公民投票，均是政治实力的协调及展现，甚少在宪法或法律上明定。若干政治学者指出 plebiscite 系指被压迫的少数民族、属地、主权不确定区域或介于两国之间的地区，以公民投票方式来决定应否独立为一个国家或归属于那一国。依此定义，公民投票乃是涉及相关攻治势力的协商与呈现，与法源有无，甚少关联。国内未来如果制定公民投票法或将公投入宪，是否将变更领土、国号、主权归属等纳入，可能成为争议焦点之一。国民党明显倾向反对，民进党一九九一年通过相关党纲，提及建立台湾共和国或制定新宪法，须经公民投票。民进党目前针对此党纲是否修正进行讨论，不论未来是否修正，民进党也了解改变国家现状或制定新宪法，即使交由公民投票，也不必然须在宪法明文规定。至于公民投票相关法规是否明定有关改变台湾现状或中共武力威胁台湾时，台湾人民有权以公民投票诉诸国际社会，比较可能成为朝野政党思辩的议题。
我国修宪程序已有明文规定，未来修宪是否交由公民投票，应会成为另一讨论议题。此种属于宪法复决权的公民投票，应可列入考虑，尤其是国民大会如果废除。宪法复决权的行使技巧与方式，例如采包裹式公民表决或针对修正条文个别表决，均宜周全规划。
对重大政策行使复决权，在民主国家之中，包括法国、意大利等国，宪法均有明文规定。法国第五共和宪法，明定总统或国民会议，或一定比例的公民共同连署，均可针对国家重大政策进行公民投票。此种公民投票，朝野政党应无歧见，也体现直接民治的精神。何谓重大政策？公民投票时，系以是否方式或选项方式表决？诸多技术问题必须设计。
咨询式复决权，通常未有公投法源，政治领袖迫于情势或是欲引导风潮、了解民意动向，而进行此类公民投票。咨询式公民投票虽然没有法定约束力，可是有时会造成实际政治效果，法国戴高乐总统的下台即是显例。国内如果制定公民投票法，似无必要列入咨询式公民投票。
地方自治已成为民主发展的潮流，针对地方自治事项行使的公民投票，在民主国家风起云涌。中央政府权力下放、分权化与地方政府权力高涨，加上公民社会对于国家事务的关注与参与，使得具有直接民治性质的公民投票，极易在地方自治事项中行使。美国每四年一次的总统大选或期中选举，各州、市等地方政府常同时举行地方自治事项的公民投票，其次数高达数百次之上。国内类似地方自治事项的公民投票，虽然缺乏法源，但已举办多场，往后相关的立法，务必将此类的公民投票纳入，以真正提供公民参与地方事务的机会。
有关公民投票的立法途径，最好先由国民大会在宪法中明定原则，再由立法院制定公民投票法，各地方议会依据公民投票法制定地方自治事项的公民投票办法。鉴于公民投票具有不同意含，复因国内主要政党对于公民投票的适用范围仍仁智互见，未来公民投票是否顺利引进国内，犹待朝野主要政党以及关心国内政治体制的学者专家，共同以开放的胸襟集思广益，寻求共识。（作者为东吴大学社会学研究所教授）■