从务实面析论公民投票与创制复决
文忠国 中国国民党中央委员会政策研究工作会总干事
有关公民投票制度设计的立法问题，曾经在第三届立法院的会期中引起一波又一波的理性辩论和非理性的抗争行动，一直是朝野政党间高度争议的焦点。近来随着副总统连战先生的一场学术研讨会书面讲稿与未来修宪的期待，公民投票制度设计议题再度成了舆论的热门话题。
实践直接民权的时机已渐成熟
公民投票与创制复决都是直接民权的实践，是落实主权在民政治理念的重要手段。纯就学理而言，直接民权应是民主政治最理想的形式，惟以人类社会的发展，社会结构日趋复杂，事务分工日益细密，要社会全体成员都参与公共政策之制定与修正，实属不可能亦非必要，于是议会代议政治乃成为民主国家一种普遍可行的政治制度。但是代议政治并非完美的政治形式，运作也难免滋生弊端；又由于现代政府官僚体系的日益庞大和僵化，促使民众的无力感愈来愈深，开始思考某种朴素的、直接的、真正的民主，希望在选「人」之外，还能直接决「事」，以弥补当今代议政治之不足。
我国宪法第十七条明定人民直接行使的参政权有选举、罢免、创制、复决四权。而台湾地区实行民主政治至今，在总统和北、高市长直接民选后，人民在选举、罢免两权的行使上已无窒碍难行之处，倒是对于创制、复决两权一直未曾合法行使，在实践主权在民的理念上不免有所缺憾。
当前台湾地区人民教育普及、经济繁荣、生活富裕、信息流通快、自主性强，为有效提升人民的政治参与和效能，已充分具备实施公民投票或创制复决的基本条件，因此，让民意直接反映到公共政策与事务上的时机也已日渐成熟。而这也正是七○年代以后，直接民权在欧美先进民主国家逐渐回潮的原因。
公民投票与创制复决
公民投票（ plebiscite ）一词，至今定义仍相当混淆未臻统一，系指一国或一地区公民针对全国或地区性相关之政策事务与特定问题，举行全体公民直接投票，以「赞成」或「反对」两种选择，决定政府之施政措施或限制政府之特定作为。其适用范围广义而言可涵括有关国家定位、宪政层次、重大公共政策或法律案及地方层级事项的决定，不须事先经过议会的议决，较之创制复决更具主动性、积极性。
创制复决则是人民直接立法或决定重大政策的两种权力，是公民直接决「事」的政权，虽属公民投票范围，但在意涵上较为明确。所谓创制（ Initiative ）是指选民采取比较主动态度，经一定人数签署，得直接提出宪法修正案、法律案或重大政策修改案，通过之后即交由相关机关执行或立法。所谓复决（ Referendum ）则是比较被动，宪法修正案、国会通过法律案或重大政策，依据宪法明文规定或经一定数额的选民申请，由选民复决通过后，始生效力。
所以，就行使对象和性质而言，公民投票的范畴都较创制复决来得广泛，不仅是在弥补代议政治之不足，甚至可否定议会政治之决议，进而削弱代议政治的功能。另就层次而言，创制复决的行使，仍属「体制内」的施为，在宪法架构内而有法律规范其具体程序的一种直接民主方式。但是公民投票之行使，则包含了「体制内」与「体制外」两种截然不同的制度，超越了宪法层次，已属政治力问题，本质上犹如公民自决，若整套制度设计不良或施行不当，极可能会对现行宪政秩序与政治体制产生否定或再确定，冲击和后果难料，实不可激情率性为之！
西方民主国家的实践经验
直接民权已是民主国家挡不住的潮流趋势，从一九七○迄今，发展迅速，近几年来，无论是公民投票或创制复决，实施情形均有增加之倾向，显示民众对代议政治功能的不彰已渐感不耐，希望透过直接民权的实践，提供人民一个有效监督政府和议会的管道。
从西方民主国家实践经验观察，尽管在各国宪法中都赋予人民直接民权，但是除了选举权以外，真正行使的机会并不多，而其中又以复决权较为常见，最为多数民主国家所采纳，但往往是备而不用，谨慎为之。例如二次世界大战至今，国际上平均每年各式各样的公民复决大约有十一次，其中以瑞士占了绝大部分，如果瑞士不计，全世界每年平均只有七次。
至于公民投票的实施，主要见之于要求独立之新国家及领土主权有争议的地区，例如第三世界国家、共产政权溃散后的东欧国家及前苏联地区、加拿大的魁北克省、英国的北爱尔兰等；而创制权的行使则更为罕见。
由于公民投票的难以驾驭，西方国家都非常谨慎评估，除非迫不得已且有其必要性，多半不愿举办全国性公民投票。而历史经验亦证明，公投很容易被滥用为巩固独裁政权的工具，有违政党政治与民主政治原则，例如法国大革命期间的三次公民投票，造就了拿破仑的帝制；德国希特勒也运用公投，巩固其独裁权力。所以，西方民主先进国家的实施经验乃较偏向以复决为主，多以公共政策层次为复决议题，即使有全国性公民复决的案例，实施机会并不多，仍多以地方事务的复决为主，显然一般民众对地方事务的关心程度较高。
务实评论民进党的公投论点
民进党的公投论点极易陷入意识形态式的情绪反应，模糊了公民投票或创制复决制度设计的理性思辩向度。民进党主张公投议题不应设限，不可设下排除条款，并认为是台湾地区人民防止中共武力犯台而保命的最后机制。似乎一旦施行公民投票，统独争议和中共武力犯台就可迎刃而解，如此「目以为是」的幻想论点，很有可能将台湾带入险境，更进而扭曲了民众的正确认知。
持平而论，民进党的公投论点有以下迷思：
公投行使民族自决，决定国家前途，等于否定了台湾已是一个主权独立国家的事实，而其国名为「中华民国」。
公投实施可防止中共武力犯台，显然犯了似是而非的逻辑上的谬误，公投是健全民主政治的机制，与中共武力犯不犯台是两回事，不可混为一谈。
公投实施可解决统独争议，显然是种一厢情愿的看法，将复杂的议题简单化，于国家社会的稳定并无助益。
公投议题不设限，看似民主却徒增国家社会的不确定性与成本，姑且不论高层次议题，就连一般的租税、人事及给付行政事项若不设限，则政府体系的正常运作必将形同瘫痪。
结语
在当前朝野政党与民众都还没有实施直接民权的完整观念和做法之经验时，贸然实施超宪的公投，极易酿成社会纷乱，危及政局安定，致使社会大众未蒙其利而先受其害。再者，易让世界各国及国际人士误认我国为主权充满争议、国家定位不清的国家。此外，从历史潮流来看，民众行使的直接民权主要还是选举以监督政府的作为，因此，代议政治与政党政治仍旧是民主政治的主流，而即使采公投或创制复决，亦应列有排除条款，这是负责任的作法，不是什么议题皆可适用，其理就在于维护既有的议会政治，以免造成经常性、替代性，衍生各种无谓的纷争。
所以，执政党基于符合宪法程序，充分考量当前政治文化、政治生态及民众需求，并参酌西方国家的实施经验，鉴于法案制度的和谐性、可行性与妥当性，应采取循序渐进方式设计创制复决机制，以务实解决民众切身攸关的地方事务和公共政策层次为主的议题，如此才能对国家的政经稳定发展有利，亦才是全民最理想的直接民权参与模式与理性的抉择。■