从战略模糊到三不政策：美国对台政策的转变 台湾大学 杨永明 理论与政策，第十二卷，第四期，1998年12月，页87-105。 美国对台政策的转变是本文章的探讨重点，文章将以时间序列与政策变化作为两大主轴，议题集中于 美国对台湾的安全与前途问题相关政策。文章首先分析一九七九年以来美国对台的战略模糊政策的内 容，然后讨论数项案例以验证这项政策的有效性，第三部份讨论冷战之后美国对台利益的持续与转 变，第四部份则指出三不政策之下的美国对台政策的变化，最后则是作者评估三不政策所导引的对台 政策的转变。作者认为三不政策的宣示代表了美国对台湾政策的新阶段，而此新政策背后的主要理由 则是，美国对台湾利益的事实上改变。 两岸关系问题被认定是冷战之后东亚安全的引爆点之一<1>。由于这项议题的复杂性与敏感性之故， 任何发展除会影响两岸政府与人民之外，并将对区域国家甚至全球政经安全情势产生重要影响。因 此，如何处理两岸关系发展并维持台海和平与安全，是两岸和国际间共同关切的问题。至于在两岸关 系问题之中的主要行为者，除了两岸政府之外，美国一直扮演重要角色，一方面由于美国在全球与亚 太区域的地位与政策，一方面也由于美国在台湾和解决两岸关系问题的经济战略利益，更凸显美国对 台政策在两岸关系问题的重要角色与影响。 美国对台政策的转变是本文章的探讨重点，因此文章将以时间序列与政策变化作为两大主轴，议题集 中于美国对台湾的安全与前途问题相关政策，而较少针对现状政策进行全面细部分析。文章首先分析 一九七九年以来美国对台的战略模糊政策的内容，然后讨论数项案例以验证这项政策的有效性，第三 部份讨论冷战之后美国对台利益的持续与转变，第四部份则指出三不政策之下的美国对台政策的变 化，最后则是作者评估三不政策所导引的对台政策的转变。 壹、美对台安全之「战略模糊」政策 美对台政策向来被界定为「战略模糊」﹙strategic ambiguity﹚政策，这是奠基于台湾关系法(Taiwan Relations Act, TRA)和上海公报等文件与相关政策。这项政策反映美国对台政策模糊而弹性的本质， 政策内容包含美对台政策最重要的两个部分：台湾前途和台湾安全。关于「台湾前途」部份，美国 「认知」﹙acknowledge﹚北京对台湾的立场，但不必然接受之，美国了解这必须由两岸自行解决， 美国不会介入或调解，美国只强调解决两岸问题的方式必须是和平的，因为任何台海的军事冲突或不 稳定，都会影响东亚地区的和平与安全，进而影响美国在此地区的利益。 至于「台湾安全」，由于台湾关系法并非设计取代中美防卫协议，也不是一项同盟条约，因此台湾关 系法仅指出台湾之安全与稳定是美国的重大关切﹙grave concerns﹚，美国并会提供防卫性武器给台 湾面对可能军事威胁时之自我防卫。因此依据台湾关系法，美国对于是否防卫台湾的立场是不明确 的，这种模糊性的安全承诺，主要在吓阻可能的对台军事攻击，同时在台湾一旦遭中共攻击时，使美 国得以战略性运用采取军事行动介入。 美国对台湾和中共的政策是奠基于1972年的上海公报，美国「认知」台海两岸皆主张只有一个中 国，台湾为中国的一部份，美国不挑战此立场，两岸问题应由中国人自行解决。公报中使用的语言是 谨慎而模糊的，但是也反映美国在此地区的利益，也代表美国对于两岸问题复杂性和敏感性的了解与 立场。上海公报有三个主要部分，也是美国对两岸关系问题政策之核心：一个中国、和平解决台湾问 题、台湾问题要由中国人自己解决。关于「一个中国」，美国「认知」两岸之中国人主张中国只有一 个，台湾为中国的一部份，「认知」这词汇是经谨慎的选择以增加其模糊性。 在台湾关系法中则可以看出两项重要政策原则：美国坚持台湾问题和平解决的立场，以及美国在台湾 问题中的自我期许的角色。第一，关于台海问题之解决，台湾关系法第二条b款指出，美国与中共建 立外交关系是基于对台湾前途以和平方式决定的「期待」。这个「期待」在中美三个公报中重复出 现，举例而言，1972年上海公报中，美国「主张台湾问题和平解决为其利益之所在」，1979年中美关 系正常化公报中，「台湾问题之和平解决仍为美国之利益」，而在1982年8月13日之联合公报，美 国「了解并重视中共对于台湾问题和平解决的立场」。 第二，台湾问题应由两岸自行解决，美国不会在任何台海相关问题的解决和谈判上扮演协调者这。个 政策也重复出现在三个公报中，这项不干预政策经历届总统不断加以重申，美国对台湾问题的解决不 预设立场。事实上，如同一位美国高阶官员在国会针对台湾前途作证实指出，「美国对台湾问题的政 策为：一、台湾问题由中国人自行解决，二、此问题之和平解决为美国之利益」<2>。因此，上海公 报是美国一个中国政策之基础，台湾关系法则提供美对台安全政策之指导原则，如何在一个中国政策 和维持台湾安全中间寻求平衡是极不容易的，进一步言之，随着台湾之民主发展和追求国际地位意识 之滋长，如何处理一个中国政策而不损及台湾安全及尊严，需要更多的政治智能。 然而，台湾关系法并不是台湾安全的保障书，台湾关系法仅是美国得以使用武力保护台湾安全的一个 可能的选项的法律依据<3>。其实重要的是，台湾关系法有关关切台湾安全的用语在作为吓阻的功能 与策略，透过美国国内立法方式将安全承诺法制化，台湾关系法赋予美国防卫台湾的可能性，藉以吓 阻任何对该岛之威胁，台湾关系法也帮助台湾建立自我防卫之军事能力，以遏止中共的入侵。所以在 飞弹试射危机中，柯林顿维持对台之战略模糊，美国官员引述台湾关系法作为美对台安全之承诺，但 拒绝对美国可能采取的特定行动表示意见，即所谓「战略模糊」。 前国务卿贝克(James Baker)解释柯林顿在飞弹事件中的战略模糊政策时指出，「我们应明确表明是否 防卫台湾吗？不。战略模糊政策是正确的吗？是。」他继续解释：「如果我们说无论任何状况都会防 卫台湾，台湾就会宣布独立，中共会立刻采取行动；如果我们说不会防卫台湾，中共也会采取行动。 因此，我们不应该说明什么情况下会防卫台湾，而应指明任何武力的使用将视为重大关切事项。」 <4>一九九八年柯林顿访问中国发表新三不政策后，贝克在华盛顿邮报发表一篇为题「中国政策之蓝 图」的文章，依然重申对台湾安全之战略模糊，「基于台湾关系法，对于中国攻击台湾将采不确定之 行动。<5>」 一九九六年飞弹危机中，约瑟夫?奈伊(Joseph Nye)的演说可说是战略模糊之最佳批注：「我们对于 和平解决之承诺和武力使用之避免同样重视，当问题发生我们应采取什么行动？这答案现在和将来都 一样：没人知道。回顾1950年时美国所说的，韩国在美国承诺防御之外，六个月后，我们则处于防 卫南韩的战争中，这说明我们无法事前知道答案，而台海可能的情势含有巨大风险，这答案是我们所 不知道的。」<6> 在此战略架构下，台海之和平与安全维持了二十五年，而台湾也有能力维持对中共军事入侵时的吓阻 力量。但此政策之批评者则警告：错误估计和不信任是此政策之潜在危机，如新加坡前总理李光耀所 言，美台之战略模糊政策， 在中共或台湾误解美国立场时将会导致灾祸。<7> 贰、战略模糊政策的验证：三个案例 1979年美国将外交承认从台北转移到北京，美国国会通过台湾关系法﹙Taiwan Relations Act, TRA﹚ 规范双边关系，其中并且提及有关维护台湾和平与安全的重要性与军售承诺。在此之后，陆续发生了 一些对美国与台湾、美国与中共双边关系有重大影响的事件与危机，包括一九八二年美国与中共之间 的八一七公报、一九九二年美国决定售予台湾一百五十架F16战机、以及一九九六年中共在台湾海峡 与台湾近海地区试射飞弹事件等，这些发展也能被视为美国对台战略模糊政策以及对台湾安全与武器 移转的承诺的测试。 一、1982年817公报 根据台湾关系法，美国的亚太安全政策乃在维持区域和平与安全，和平解决台湾问题是一个重要的前 提。对台湾持续性军售的政策因此变成了美国用以维持台湾安全，尤其是在中共拒绝声明放弃以武力 解决海峡两岸问题时不可缺少的工具。 然而从中共的观点，台湾关系法与美国的军售都是破坏中国主权的行为，因为中共视台湾问题为中国 的内政，台湾关系法破坏了上海公报与建交公报，后两者被中共视为是在1969年维也纳条约公约下 具有条约的效力<8>。因此，中共视台湾关系法为中美之间问题的来源之一，并努力想对此法做出改 变<9>。在1981到1982年间，里根政府决定军售台湾的决定激起了北京政府强烈的反应。此问题接着 就变成严重威胁中美关系的因素<10>。 这个问题不久后就在1982年8月17日的两国公报中提及，因此这项公报被称为八一七公报，公报中 美国军售的问题在第六条中有以下陈述：「美国政府宣示不再寻求长期军售台湾的政策，而其军售台 湾的武器在质量与数量上都不会超过现在中美建立外交关系时的范围，并将逐步减少对台军售，直到 台湾问题得到最后的解决。」换言之，在八一七公报中，美国承诺逐步减少对台军售而到最后的解 决，这显示出对中共以和平手段解决海峡两岸问题的赞赏，相反的，美国承诺对台军售的质量与数量 都不会超出以往的水准。 台湾关系法与八一七公报之间存有语句上的争议。在台湾关系法中，美国将基于台湾的实际需要，持 续对台湾售予自卫所需的武器。然而从八一七公报的字面上看来，台湾关系法字面上的精神是很值得 争论的。公报中要求美国对台军售要减少，而不顾台湾自卫的能力与中共军事发展的威胁。因此，对 建交公报严格的履行会与台湾关系法中对台军事移转的规定有所冲突。 为了向台湾与国会确保八一七公报的履行不会影响台湾的安全，里根政府宣示了几个保证，即对台六 大保证： 1.美国不会订出停止军售台湾的期限。 2.美国军售台湾不会事先征询中共的意见。 3.美国不会在台北与北京间扮演一个中介者的角色。 4.美国不会同意修正台湾关系法。 5.美国不会更改其对台湾主权的立场。 6.美国不会对台施压，要求其进行与中共的协商或会谈。<11> 此六大保证并未减轻对美国在八一七公报中对台湾军售可能在质与量上 可能做出限制的疑虑，因此这些公报的效力与地位受到广泛的辩论，更进一步来说，公报并非国际条 约，故双方并无在国际法之下遵守此公约的义务。然而这是一个的政策性宣示，对于行政部门仍然具 有相当程度的指导性与拘束性。。但美国历届政府皆支持了这些保证与台湾关系法的精神，提供台湾 足够的自卫武器。虽然在台湾关系法与八一七公报间有矛盾，但为了继续能够军售台湾以维持台湾安 全与美国在西太平洋的利益，美国继续售予台湾防御性质的武器。对台军售包括了F16战斗机、直升 机、早期预警机、刺针防空飞弹等。最近美国柯林顿政府又同意出售 Knox 级军舰、近迫防卫机炮与 鱼叉反舰飞弹。 二、F16 案例 在1993年1月，中华民国的外交部提出台湾在后冷战时期外交政策的「外交白皮书」。在此白皮书 中提出三项增强中美关系的方针：要求美国增加对台军售、加强两国间经贸关系、以及促进双边高层 官员互访。在军售方面，白皮书指出，中华民国必须维持稳定的军备、军事物资、与军事科技的供 应，与必要的备用零件以维持其安全。<12> 白皮书中也对布什总统在1992年9月2日宣布出售一百五十架F16战机予台湾的决定做出解释。这是 因为1979年台湾关系法中「基于对海峡两岸军力平衡改变的关切，导致了布什政府决定美国应出售 150架F16A、B型的战机给台湾。」白皮书也注明了，台湾决定购买美国的武器也为柯林顿政府所鼓 励，柯林顿总统也声明在其任内继续军售台湾的立场。<13> 在一封由几位国会议员联名致布什总统，促其售予台湾F16战机的信里写道：「有两个强烈的理由卖 F16战机给台湾，第一是中华民国够资格来买这些飞机，中华民国向来是美国对抗共党侵略的坚强忠 实的盟友...。但中华民国也被中华人民共和国所威胁，后者并正在质量与数量上大幅提升其武力，如 购买72架Su 27战机与24架米格31拦截机。可以理解的，中华民国政府将这些发展视为威胁。根据 台湾关系法，美国将提供台湾维持其防卫能力所必须足够数量的军事物资与服务。在我们看来，现状 不仅是要这样，我们还要求授与台湾更先进的战机。第二个美国售予台湾战机的理由是经济上的，如 果美国不做这个生意，这生意与将带来的工作机会将流到别国去。<14>」 至于中共对台湾关系法与美对台军售的观点，北京视台湾关系法为一对中共内政的干涉。在1993年 一份名为「台湾问题与中国统一」的文件中指出，北京政府注意到「援引此台湾关系法，美国持续地 军售台湾，干涉了中国内政，也阻碍了台湾与大陆的统一。<15>」北京批评美国违反八一七公报，依 此公报，中共政府认为美国已承诺停止对台军售。然而白皮书指出，「台湾问题」在过去十二年来， 美国政府不但没有遵守公报内容，还不断地破坏它。1992年9月，美国政府甚至决定出售150架F16 高性能战机给台湾，此行为为中美关系发展与台湾问题的最终解决更添阻碍。中共认为美国的军售台 湾，鼓励了台湾当局拒绝中共关于统一的提议。<16> 三、1996年飞弹危机 在李登辉总统的访问美国之后，北京政府取消了原定1995年6月举行的两岸会谈，并采取了文宣武 吓的策略，伴随着媒体的严厉批评，中共接着采取对台湾的武力威胁。中共政府在1995年7月与8月 间进行了两次公开的飞弹试射，非常接近台湾的北海岸。1996年3月，当台湾举行其第一次总统全民 直选之时，中共在台湾海峡举行了一连串的军事演习，包括了一次目标距台湾南北两大港高雄与基隆 仅有30到40海哩距离的飞弹试射。当1996年3月海峡紧张升高时，美国派遣两艘海军航舰战斗群， 独立号与尼米兹号航空母舰，在台湾外围的公海上监视北京的飞弹试射。柯林顿的国家安全顾问也警 告，任何对台湾的军事攻击将导致「严重的后果」（grave consequences ）<17>。 台湾关系法提供了美国一个在台湾安全受到威胁时军事介入或干预的可能选项，在这次事件中得到验 证。当海峡两岸关系在1996年初恶化时，美国政府将其在1950年于朝鲜半岛之作为与1996年在台湾 海峡之作为相提并论。美国国务院发言人柏恩斯在针对此事件的第一次发言时指出，根据台湾关系 法，美国对台湾的安全有承诺，并将视任何欲以非和平手段解决台湾问题的企图视为是对西太平洋和 平与安全的威胁，并将引起美国严重的关切。他提醒北京政府美国在解决海峡两岸歧异上对和平手段 的坚持。<18> 参议员保罗?赛门在2月6日时建议，美国应在台湾受到中共攻击时使用空军武力来保卫台湾。然而 国防部长培里采取了战略模糊政策，表示他不支持超出台湾关系法中规定的义务<19>。罗德在参院外 交委员会东亚与太平洋小组中表明：「在检视了所有可得的证据后，我们无法证实有针对台湾的急迫 威胁。」他接着引用台湾关系法之下美国对台湾安全的承诺，但避免提到假使中共真的攻击台湾时， 美国该采取怎样的行动<20>。 美国在1996年危机时在台湾海峡的反应也许是华盛顿对台湾关系法的承诺最明显的宣示。然而美国 派遣航舰至台湾海域并不代表了美国对台湾安全的承诺是没有限制的。当国务院发言人Glyn Davis 被 要求对中共指美国在「玩火」(playing with fire)的说法提出评论时指出：「我们的利益即是证明我们 是太平洋的一个强权，而我们在台湾与中共之间得到和平解决的方面也有利益存在，我们的目的当然 不是在玩火。」 因此如上所言，台湾关系法并不能保证如果台湾受到中共的攻击时美国会军事介入，防卫台湾只是美 国的一项选择而已。然而在飞弹试射期间，美国官员接引述台湾关系法对台湾安全的承诺，但拒绝评 论美国将采取何种特别的行动。这是「战略模糊」政策，一个对台湾海峡两岸发生军事冲突可能的反 应，经过考虑后的模糊策略。因此，派遣尼米兹号与独立号航舰战斗群到台湾海峡并不必然代表了美 国对台湾安全的政策已由「战略模糊」转变为「战略明确<21>」。当奈依指出：「美国并不想给台湾 百分之百的承诺，不管台湾做什么，美国都会站在他这一边，因为这也许会鼓励台湾采取一些冒险性 的行动。<22>」 参、冷战后美国在台利益的转变 在1950与1960年代，美国对台湾的利益主要是在安全方面：一个围堵共产主义的前进基地。在1970 年代，当中苏分裂之时，华府、台北与北京之间的三角关系乃被美国在台湾的安全利益所影响。事实 上，在那个时期，华府视中共为一个对围堵苏联有战略价值的伙伴，更胜于它是一个在台湾海峡对峙 的敌人<23>。「有战略价值的伙伴」此概念导致了1979年美国承认北京政府及结束与台湾的防卫与 其它的官方关系。从那时起，美国在台湾的利益主要是在贸易、经济与非官方关系。经由台湾关系 法，华府亦承诺其在台湾的安全利益，但其主要关切乃在维持西太平洋地区的和平与稳定。 1994年起，柯林顿政府的中国政策终于显现出一个明确的政策方向与战略计画，主要着重在「交往与 扩大」或「交往」政策<24>。主要的争议点是，中共目前是一个不稳定的非现状强权（non-status quo power），北京政权与日增强其势力时，如美国能增进与中共的交往与提供足够的诱因，则极有 可能中共将在地区与国际社会中扮演一个满足现状的强权（satisfied status quo power）。因此 交往只是一种过程或手段，最终目标乃在促进中共遵守现存的国际规范与加入国际组织系统之中，并 允许中共扮演一个在国际社会中应有的角色<25>。 美国与中共之间的相互关系的确产生了交往上的发展。现任美国驻中共大使James Rasser在一九九七 年四月于华盛顿的演讲中指出五项理由为何美国采取扩大与全面的交往政策：首先，没有比让中共走 向壮大、稳定、开放与繁荣以外更好的选择；第二，两国之间无法以单一议题维系全面性的关系；第 三，没有比全面性交往可以让两个政府在交好与交恶的时候皆有对话空间；第四，没有比交往政策更 能增加双方高层官方互访的选项；第五，没有比中共能够融入国际社会更好的发展<26>。这种no good alternative的论证方式，其实不是在没有其它较好的政策选项之下不得不采取的作法，反而应 该理解为在整体的战略设计与亚太现状环境结构因素之下，扩大交往政策是目前处理双边关系的最佳选 项。 交往政策的目的是在透过彼此在政策与议题上，相互开放与交流对话，以追求双方利益的交集，建立 相互了解与信任，在善意的气氛与谅解的环境中，进行议题对话与政策协商。基于柯林顿政府的交往 与扩大政策，美国与中共展开所谓「策略对话」关系，从双方元首的国家访问、高层官员互访以及美 国国会议员访问大陆的高层对话制度化，到加强双方在经贸、文化、安全等议题领域的对话与透明 度。同时，中共在一九九四年以来，即在国际上推动「面向二十一世纪」国家关系主张，其中与强国 建构「伙伴关系」是其既定政策，目前已经与俄罗斯与法国各自建立不同层级的「伙伴关系」<27>， 中共对于美国的扩大交往政策表现出善意态度也鼓励美国持续交往政策且相信其效果。 此外，北京与台北在过去几年恶化中的关系，以及台湾内部逐渐增长中的台湾独立运动，也影响了美 国政策制订者与现实主义的学者，在制定对台湾相关议题新政策的态度与观念。美国希望将北京与台 北间，可能因美国对台湾问题立场的误判而发生的武装冲突的可能性减至最低。同时，面对台湾的民 主发展，倾向独立的民进党有执政的可能性。因此，美国为了维持其在东亚和平与安定的核心利益， 及其与中共积极交往的政策，于是改变其对台湾的未来国际定位等问题的模糊立场，倾向以明确的立 场表明美国的基本态度与利益所在。 柯林顿就任之前，美国台湾问题的政策强调和平解决，而且美国对解决方式没有预设立场，同时美国 也延续着对防御台湾之战略模糊政策和对一个中国的认知。在柯林顿第一届任期之前半段，对台湾政 策萧归曹随，在他竞选期间，柯林顿同意布什卖F-16给台湾，并承诺在当选后落实此政策，柯林顿 并曾声明将支持台湾关系法，协助台湾自卫之承诺。但是，第一届任期之后半段，美国对台湾追求国 际地位和台湾问题之解决态度，起了重大变化。柯林顿对台北和北京传达一项重要讯息，他不会支持 台湾独立，也不会支持任何可能暗示台湾为一主权独立国家之行动，同时根据一个中国政策，拒绝支 持台湾重返联合国。 美国前东亚及太平洋事务助理国务卿温斯顿?罗德(Winston Lord)在1993年参议院外交委员会听证会 上，界定柯林顿政府对中国政策为以下四主要部分： 一、美国持续遵守维持弹性架构的三个中美公报。 二、台湾和中共的前途自行决定，美国仅坚持过程之和平。 三、美国不挑战一个中国政策，并基于台湾关系法维持与台湾之非官方关系。 四、透过1992年美港政策法案声明对香港未来的人道和商务加以关注。 从罗德的声明可见，柯林顿的台湾政策是基于两个原则：「一个中国」﹙one China﹚和「非官方关 系」﹙unofficial relations﹚。罗德认为台湾关系法是提供美台非官方关系之法律基础，但却未明 确指明其内涵。台湾关系法也为台湾问题和台海问题之和平解决提供法律基础，因此由罗德的发言来看， 当时柯林顿政府的对台政策即是维持现状。 至1994年7月，柯林顿政府重新检视美台关系，因此发布「1994 Taiwan Policy Review」，提出改善 部份对台关系与政策，根据洛杉矶时报的报导，这些改变包括： 一、美台部分内阁级官员可以互访。 二、台湾官员可以于美政府大楼会见美对等单位。 三、台湾驻美单位可改称「台湾代表处」取代「北美事务协调委员会」。 罗德指出，这些调整只是反应美对台渐增之利益，并重申「中国只有一个，台湾是中国的一部份」， 而他仍试图平衡台湾关系法和联合公报间关于军售台湾和台湾安全的问题。 肆、一九九八年柯林顿大陆之行 -- 三不政策 九四年后，一连串事件之发生改变美对台政策，这些事件最后导致1996年3月的飞弹危机和1998年7 月的三不政策。首先，台湾要求重返联合国并追求国际认同，提升北京对台湾发展「一中一台」或 「两个中国」的怀疑。第二、美国国会强力支持李登辉总统在一九九五年六月访问康乃尔大学。第 三，在两岸紧张逐渐升高之际，台湾于一九九六年三月举行首次总统民选，而李总统赢了大选。最 后，美国对中共采取建设性交往政策，试图使北京遵循国际秩序，柯林顿随后于联合国五十年庆时与 江泽民会面。这些发展都引发美中台关系之改变，一九九六年三月之飞弹危机即是一次三方摊牌的事 件。 真正的转变起于一九九五年，为了进一步与中共交往避免可能的台海军事冲突，柯林顿放弃对台之战 略模糊政策，这项新政策主要是着眼于提升与中共之交往关系，并以此做为美国东亚政策之核心之 一。一九九五年六月九日，国务院发言人克莉斯汀?雪莉(Christine Shelly)在每日演示文稿中指出 「我们无意追求两个中国或一中一台，相反的，维持与中国的外交关系和维持与台湾之非官方关系， 是我们自一九七九年中美关系正常化以来一贯之政策。」这项观点也为副助理国务卿肯特?魏得曼 (Kent Wiedemann)在一九九五年八月的众院国际关系委员会作证时所强调「1972年始，美国承认中国 人主张中国只有一个，台湾是中国的一部份，1982年里根澄清美无意追求两个中国或一中一台，在这 样的架构下，美国仍与台湾维持文化、商务和其它非官方关系，美国认为台湾问题应由中国人自行解 决，我们唯一关切解决方式的和平。<28>」 美国政府希望传达一项讯息给台湾，亦即美对台安全之承诺是在一个中国政策之下。1996年5月17 日国务卿克里斯多福(Warren Christopher)对外交委员会和美中关系国家委员会发表一篇为题「美国利 益和美中关系」的演讲，说明美对台立场，「对于台湾领导人，我们重申维持非官方关系之承诺，包 括在台湾关系法下助台维持足以自卫之能力，我们强调台湾是在一个中国原则下繁荣发展的，当台湾 欲追求国际地位时，这行动必须与一个中国政策相符。」 柯林顿访问中国大陆之前，副助理国务卿苏珊?雪克(Susan Shirk)在一九九八年五月于众院国际关系 委员会作证时，指出「过去几年，美中关系有许多进展，未来仍乐观的持续，但这进展不曾、未来也 不会牺牲台湾之利益。」对于台湾安全，她说「美国坚持在台湾关系法下对台湾安全和武器移转之承 诺」，她强调武器移转是为维持台海的稳定，因此美国在台湾关系法的承诺有利于美国在西太平洋地 区的利益。关于台湾前途，她指出「台湾前途要由两岸自行解决，美国不采取特定立场」这是过去五 年共和党和民主党政府一贯采取的战略模糊政策之重申。<29>但是，雪克随后又提出对台之新立场， 亦即三不政策的首次曝光：「美国对和平解决有重大关切，我们持续遵循一个中国政策，不支持两个 中国或一中一台、台湾独立、以及台湾在联合国之会籍」<30>，这是三不政策的第一个版本，第三不 是专指联合国而非扩及所有以国家为资格限制的组织。 于是，在科林顿总统于一九九八年六月首度中国之行，在上海发表美对台政策，其内容为：「我们不 支持台湾独立、两个中国或一中一台、我们不认为台湾可以成为任何以国家为资格限制的组织之会 员」。 这个三不政策已经远离了尼克森和季辛吉在上海公报所使用的词汇，在三个公报中，美国只有陈述他 「认知」中国对于只有一个中国，台湾为中国一部份的立场，而「认知」此字汇是被谨慎地使用来表 明美国的认知，但不即为美国同意中共的立场。但是，三不政策却明确陈述了美国不「支持」「台湾 独立」、「一中一台」、「两个中国」的主张。很清楚的，柯林顿政府对台湾政策已不再保持政策上 的策略模糊，对台湾的新政策可被称为「交往中共（engaging China）」政策的或「顺应 （accommodationist）」取向，此政策拥护者强调了与中共交往符合美国区域的长期利益，也因此应 该顺应北京对两岸关系问题的立场与期望。此政策声称乃是为了减低两岸关系问题，对于与中共建设 性关系产生的严厉冲击。<31> 与中共交往、顺应政策乃由许多视台湾为中美关系「麻烦制造者」的「中国专家」所支持的。此政策 目标是为了创造一个良好的气氛来解决中美关系间的问题，并在国际竞逐中寻求中共成为一友善与合 作的区域崛起势力。此政策以Joseph Nye在1998年五月于华盛顿邮报发表之文章为要，主张美国应 扬弃于1972年上海公报与1979年台湾关系法中「计画性模糊（calculatingly ambiguous）」之政策 设计。<32> 奈依的报告中提到了三方政策之讨价还价。第一，美国必须有明确的政策宣示：「如果台湾宣布独 立，我们不会承认，也不会保卫台湾，甚而我们将阻止其它国家承认台湾的独立。」同时，美国也必 须强调「我们不会接受使用武力解决台湾问题」；第二，台湾必须摒弃宣称法律独立（de jure independence）的想法，而北京政府也必须做出「不阻挠台湾国际生存空间」的明白承诺。奈依建议 北京可以宽展其对香港「一国两制」的作法而成为「一国三制」，则台湾可享有其自身的政治、经 济、与社会制度；第三，奈依设计的最后一部份要求台湾「明白表明其放弃寻求独立的决定」并加强 与北京的对话以达成最终统一的目标。 奈依的设计并没有得到来自美国或台湾方面的欢迎。他试图以要求美国与台湾公开地排除台湾独立的 可能性，来降低可能因战略模糊所带来的危险。但此设计并没有要求北京政府放弃使用武力的相互动 作。基本上，奈依的设计偏向北京对台湾的立场。Carpenter指出：「奈依与其它顺应主义者似乎将 民主的台湾视为一个在华盛顿、北京、与台北现任领导者中讨价还价时的一个阻碍。<33>」 另外一个例子，由密西根大学教授，现任总统亚洲事务助理与国安会亚太事务资深主任 Kenneth Lieberthal，于1998年二月在台北提出之计画报告，他提出了解决中共与台湾问题的七个基本要素： <34> 1.同意建立一个过渡的安排来处理两岸情况，概略为期五十年。 2.同意台湾与大陆在「一个中国」之下共存的一个过渡时期，但两者间关系不是介于（1）两 主权个体，或是（2）中央政府与地方政府的关系。 3.台湾明白宣示其为中国之一部份并同意不会寻求独立，中共则同意不对台湾使用武力。 4.同意在过渡期时，双方在国内事务与国际政策维持各自的自治，只有上述原则可拘束。 5.同意高层举行定期的会谈，以避免冲突并增进互信。 6.同意以改国名来进一步降低紧张：PRC改名为中国，ROC改名为中国?台湾。 协议并不会自己执行，为了增加这些协议之政治力量，双方必须以国内立法或宪法条款来进行具体 化。 Liebarthal的计画具有较高的有效性。五十年的互信过渡期能够将海峡两岸之不稳定减至最低，美 国也因而不必再扮演预防台湾受到军事攻击的主要角色。然而，可行性是此计画提议的主要问题。例 如，中国大陆是否会接受五十年非统一的过渡期，或是台湾是否会接受一个宣示或宪法修正来承诺不 要追求法律的台湾独立等问题。并且以目前的两岸互信程度，这项提议似乎过于主观的期许。无论如 何，Nye和Liebarthal的提议，以及三不政策本身均反映了美国对台利益与政策结构的转变。 伍、三不政策下美国对台政策的持续与转变 尽管三不政策的宣示代表着美国对台政策的重要里程碑，但是，美国对台政策不变的是，对于台湾安 全的重视以及对台军售的承诺。台海安全与有限军售台湾以维持台海和平情势，是美国维护东亚与西 太平洋地区和平与稳定的重要议程之一，是维护美国在此地区经济军事利益的安全要件。美国国防部 最近出版的东亚安全战略报告书中，明确指出「有限军售台湾，对于维持台海安全稳定和营造有利于 增进两岸关系（包括对话）的气氛有贡献」<35>。报告并指出，美国系根据台湾关系法，对台湾出售 防卫性军事武器，使得台湾得以保持自卫能力。这项报告并且受到国防部副助理国务卿坎培尔（Kurt Campbell）的明示确认，他并且指出希望中共能够了解美国必须坚定支持台湾关系法的执行<36>。 换言之，台湾关系法中有关安全与军售的条文，仍然是美国对台湾海峡安全的指导原则。日前，当美 国在台协会理事主席理查?布什（Richard Bush）在一个关于「台湾关系法」的研讨会中表示：「在 柯林顿访问中共后的二十年，台湾关系法仍然是美国在安全议题上的指导原则：<37> ?美国希望台湾的未来经由和平手段来解决； ?中共大陆对台湾的敌对行动将被视为对西太平洋和平与安全的威胁，并将引起美国严重的关 注； ?美国将维持抵抗此一敌对行动的能力； ?总统与国会将咨询并采取适当的行动来响应此一对台湾安全与美国利益的威胁； ?美国将提供防御性武器与必要的服务予台湾来维持其自我防卫的充分能力。 然而，三不政策仍然反映了作为保证与延伸美国在台湾与东亚地区利益的工具。虽然强柯林顿总统调 了他的台湾政策并未改变，但三不政策在一些重要方向上仍造成了一些重要改变与争议。作者认为有 五项变化，其中前三项是较为明确的改变，后者两项则是较有争议的警讯。 首先，从「战略性模糊」到「战略性明确」﹙s台湾关系法tegic ambiguity to s台湾关系法tegic clarity﹚。三不政策代表了一个华府对台政策的微妙性改变。美国扬弃了在上海公报中美国「认知」 中国对台湾的政策宣称的策略性模糊的政策，而后公开声明美国反对台湾独立的可能性，或甚至台湾 加入政府间国际组织的可能性。换句话说，柯林顿政府「接受」了北京所谓「只有一个中国，台湾是 中国的一部份」的宣称。因此，美国已改变其「认知」中国的立场而成为「接受」其立场。三不政策 是一个美国总统，在中国的土地上，对北京在台湾问题的立场与美国对台政策做出公开的接受。柯林 顿政府现已接受了北京的宣称，但却甚至没有要求中共放弃以武力统一台湾<38>。 第二，从「不作中介」到「看不见的手」﹙non-mediator to invisible hand﹚。美国长久以来均 宣称不 愿介入两岸问题的处理过程，仅坚持必须以和平方式解决。华盛顿也坚称其不会强行要求任何一方进 行两岸协商。 但是，三不政策的宣布，使得柯林顿政府跨越了过去美国政府的坚持，以另一种形式 介入了两岸问题的处理过程。一九九六年飞弹危机之后，柯林顿政府就不断透过各种管道，希望两岸 能够有建设性和实质性的对谈<39>，美国派遣许多前任高级官员到台北传达类似讯息，例如前任国防 部长培里、前任国家安全顾问Brent Scowcroft、以及前任参谋首长主席John Shalikashvili等， 这种被 称之为「第二管道（second channels）」的方式，加上三不政策的宣布，使得美国早已成为如国际 媒体所称呼的两岸对台的隐形伙伴<40>。 第三，从「自由民主」取向到「现实主义者」﹙liberal democracy to hard-core realist﹚。 根据三不政 策字面上与其含意，美国现已将台湾独立视为一不合法的选择。这与美国之前仅有「认知」台湾与中 国大陆皆秉持「一个中国」政策的立场是大相径庭的。虽然台湾的官方立场是反对台湾独立，并寻求 在「一个中国」原则下达成统一的终极目标，然而美国并没有权力干涉一个繁荣的民主政权的国内事 务。如果柯林顿政府真正的意图是在避免任何因台湾独立而引起的武装冲突，而将美国带入与中共的 战争中，则美国更好的选择则是明白警告台湾，不要期望美国对台湾片面独立的支持。因此，美国政 策反映出相当程度的现实主意考量，不再将民主人权视为与中共交往的议题，对于台湾政策的考量也 以权力结构与现实外交作为制定三不政策的基础。 第四，「实际盟友」还是「麻烦制造者」？﹙de facto ally or troublemaker﹚。三不政策削弱了 台湾在 两岸事务中与中共讨价还价的能力。对于中共而言，施压力于台湾以促成政治谈判最主要的牌即是武 力威胁，台湾尝试要在两岸协商中以增加国际参与和加入国际组织，来提升其主权地位到一个与大陆 平等的基准，但是，柯林顿政府的三不政策关闭了台湾参与国际的门，并削弱了台湾与中共还价的能 力。台湾关系法创造了一个框架，允许台湾成为美国事实上的同盟伙伴，来制止北京政府的武力威胁 与行动。但三不政策已使此框架失效（虽无完全地否定），并惩罚台湾成为影响区域安全的麻烦制造 者。 第五，「和平解决」还是「和平统一」？﹙peaceful resolution or peaceful reunification﹚。 意谓美国三 不政策代表着美国已经间接支持两岸之间应该朝向统一方向发展，然而此项观点应该较属于一项逻辑 推论，而非完全的事实转变。台湾关系法表明了台湾的未来应由和平的解决方式决定，而中美三个联 合公报也着重台湾问题的和平解决。其中没有哪一个曾表明台湾与中共应由和平方式达成统一。台湾 最终的命运将由大陆与台湾以和平方式解决。这些文件广泛地反映出现时中共与台湾之间复杂的关系 也慎重地为模糊与弹性留下空间。然而，发表了此三不政策，柯林顿政府从根本上改变了台湾关系法 与三个公报的本质，排除了和平方式达成独立或其它选择的可能性。 为反对柯林顿不支持台湾加入国际组织，美国国会随后通过一个决议，声明美国政策应该：（1）支 持更改国际货币基金的章程来容许台湾与其它经济体的加入；（2）支持台湾加入其它经济性国际组 织，包括世界银行。<41>同时，国会也通过了其它的决议，名为「肯定美国在台湾关系法之下的承 诺」，注意到台湾关系法与对台湾的支持，国会：<42> 1.根据台湾关系法，确认其对台湾与台湾人民长久以来的承诺； 2.确认其期待台湾的前途将由和平的手段决定，任何非和平的手段将被视为对西太平洋和平的 威胁并引起美国严重的关切； 3.确认其承诺使台湾可以取得足够的防御性武器来维持足够的防卫能力； 4.确认其承诺只有总统与国会依据台湾的需要以决定防卫武器的性质与数量； 5.催促美国总统要求中华人民共和国做出不针对台湾使用武力或武力威胁的承诺。 为了宣示美国对台政策在三不之后依然不变，柯林顿总统在他八月十八日致参议员Robert Torricelli 的信中表示：「我的政府将很乐意地支持本月初参议院通过的决议，重新确认我们在台湾关系法中对 台湾的承诺，并寻求中华人民共和国放弃以武力对付台湾。我将持续发展我们与台湾双方非官方关 系，并确保提供台湾足够的防卫性武器来维持有效的自卫能力。<43>」 除了来自国会的非难，柯林顿的声明也引来诸如华尔街日报与华盛顿邮报等左右立场新闻媒体的共 同批评。华盛顿邮报指出，柯林顿的新政策显著地降低台湾与对岸讨价还价的能力，并质疑美国排除 台湾人民对于包括独立之内所可能做出的选择的适当性<44>。华尔街日报指出，江泽民得到他想要 的，柯林顿则进一步地接受中国主张强迫台湾加入中国，或换句话说，美国将在中国侵略时站在一 旁。<45>」 关于台湾加入国际组织的问题，华尔街日报表明新三不政策是荒谬可笑的，因为台湾「已经被排除在 诸如国际货币基金或世界银行等组织之外，虽然他是世界前二十大的经济体，并有庞大的外汇存 底。」华尔街日报评论道，「世界应由超强来改变一些无谓的事情，而不是进一部扭曲这些荒谬的 事。<46>」因此，依据这些媒体的观点，柯林顿在过访中国大陆时宣示的三不政策，实际上「承诺了 与中共在政治上与外交上一起来孤立台湾。<47>」 总而言之，冷战之后的强权关系结构正在形成之中，三不政策的宣示代表了美国对台湾政策的新阶 段。此新政策背后的主要理由是，美国对台湾利益的事实上改变。所有安全、经济、与政治利益在过 去数十年来已经改变了，而华府、北京、台北三方的关系也已经有了重大的结构性变化。然而，解决 台湾与中共间复杂问题的关键在于中国大陆的政治发展。柯林顿政府对台湾的新三不政策忽略了台湾 与中共的现实情况。台湾是民主的，而中共则否；中共寻求以武力威胁来达成其意志，台湾则否。柯 林顿总统应该记得，他曾经告诉北京大学学生的话： 「在我们（指美国）历史上最值得骄傲的是，我们保护了声称不一样意见的人的自由，给予人们以前 所无法拥有的权利，因此，我们的独立宣言与宪法中的承诺，能够不再只是纸上谈兵的东西，而真正 能够实现。<48>」 作者感谢林苇芸同学和苏育平同学协助本篇文章的完成。 注释从略。原文请去“学术酷站”之杨永明国际事务网站查询。