西方政府体制：原理与外化
刘世军
中国经济政治评论 9911
政府体制是政治文明发展状况的集中体现，是人类文化发展的重要组成部分。任何一种政府体制都不可避免地带有时代的印痕和政治设计者的偏好，即具有双重规定性，一方面受到不同的政治—社会—历史—文化的制约，另一方面又受到当时体制设计者个人因素的影响。正如密尔所言：“我们首先要记住，政治制度 ( 不管这个命题是怎样有时被忽视 ) 是人的劳作；它的根源和全部存在均有赖于人的意志。” 西方各国政府体制之所以在形式上有较大的差别，其原因就在于此。
一、代议制原理：政府权力之合法性基础
代议制已是政治学上无需再作过多解释的问题。从政治哲学的角度观之，该原理主要关心的是政府构建的合理性原则。如果我们把民主理解为人类政治生活的永恒主题的话，那么如何在政治生活中实践和体现民主便是所有政府政治目标之根本所在，也就是说，政府不仅从起源上要体现民主精神，而且它必须是实现民主的最好形式。显然，政府只是政治核心价值的一种体现。所以，政府如何才能把政治核心价值内化为政府的精神，并能在形式中将此精神外化，便成为政府理论的旨趣所在。
从古希腊到近代，西方哲人从未停止对政府形式以及政府原理的探索，这一探索的过程同时也是西方政治文明的发展历程。梁漱溟先生曾不无赞叹地说：西方文化有两大异彩，一是德谟克拉西精神 (democracy), 二是科学精神 (science) 。前者正是西方政治文明之精髓所在，而这一精髓通过何种政府体制才能将其表现出来，一直是西方政治学研究的中心。其实质是对政治生活的核心—权力问题的反思，即权力应当如何行使才是至善而合乎正义的，其中直接民主制和代议制是两大主要成果。虽说直接民主制是西方民主的最早表现形态，但它已把民主体现到了极致。因为“从原则上大可以认为，亲自行使权力应当是胜于把权力委托给别人，基于公众参与的制度比代议制更安全或更完善。” 但直接民主制的致命弱点是它太需要得以运行的条件，它只能在一个理想的实验场里进行，它对地理和人口方面的要求几近苛刻。所以，随着城邦制和公社制的瓦解，直接民主制也只能作为历史博物馆的展品来供人们观赏和玩味。
直接民主制是典型的自我统治，要求公民用毕生的时间致力于繁忙的公务，由此而造成社会生活各种功能之间的深度失衡。“把一切都塞给政治，其它机制就必然成为多余，”此外，“如果直接民主涉及到的是广大的领土和整个民族，它就会变成一个无用的公式，”所以“以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的；而相应的是，如果这些条件不存在，那么代议制民主就是唯一可能的形式。”
代议制民主 ( 间接民主 ) 是近代资产阶级革命的产物，从阶级分析的角度来看，自然带有明显的资产阶级印迹。正如列宁所说的，“民主共和制度是资本主义所能采用的最好的政治外壳，所以资本一掌握这个最好的外壳，就能十分可靠十分巩固地确立自己的权力，在资产阶级民主共和国中，无论人员、机关或政党的任何更换，都不会使这个权力动摇。” ( 列宁讲的民主共和制度就是代议制民主的典范 ) 但是抛开其阶级性不论，代议制民主自有其不可磨灭的历史合理性。因为代议制民主是古代直接民主制的复兴与发展，从文化发展的内在规律来分析，既是对古代文明的承继，又是一次全新的发展。
古希腊罗马是西方文明的摇篮，同样也是西方政治文明生长与发展的起点，这是毋庸置疑的，然而欧洲中世纪的“黑色恐怖”竟使轴心时代的文明惨遭灭顶之灾。令人庆幸的是欧洲在启蒙运动、文艺复兴、宗教革命、资产阶级政治革命等重大的历史创举中拾起并修复了古代文明的碎片，使其重新焕发了新的生机。就政治文明而言，古希腊的直接民主制在近代代议制民主中获得了新生。当然，这一使命是通过上述四次重大历史运动完成的。欧洲思想界在剔除中世纪黑暗的过程中，彻底撕破了笼罩在政治头上的神学面纱，澄清了神权与人权，民权与君权之辩证关系，而且对这两大问题的反思与抉择构成了现代政府 ( 代议制政府 ) 的哲学精神，现代政府形式之构建又是这一精神的外化。
代议制原理的核心是回答人民如何行使权力的问题，其理论逻辑是，人民只有通过选举代表才能更好地行使自己的权力。“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的公共职务。” “显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；……。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。” “代议制政体就是，全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。” 由此可见，代议制是直接民主难以实现的情境下的一种最好选择，而这一制度得以实现的根本途径是普选。
普选制是代议制民主的基础，其普及与完善与否是衡量代议制是否符合民主原则的重要因素。尽管其本身“把民主局限为民主的选举，局限为有权把代表人民而又镇压人民的人派到议会中去。” 尽管它“不能而且永远不会提供更多的东西”，但它毕竟也是“测量工人阶级成熟性的标尺。” 普选制的形成和发展是一个相当漫长而曲折的过程，作为一项原则，它几乎从未改变其初衷，但作为一套技术却是时进时变，并且逐步向成熟与完善迈进。
概而言之，代议制原理是近代西方国家构建政府体制的哲学基础，其根本点是企图寻求对政府权力和人民权力二者关系的合理解释，即提供政府与人民间制度性分权和合理划分权力界限的原则。政府是人民的政府，而不是某个人或某团体的私产；政府之权源于人民之权，人民直接参与行使权力的政府是理想上最好的政府，但在现实政治中是难以实现的。所以，现实中最好的政府应是代议制政府，代议制政府的构建原则是间接民主，体现这一民主形式的最好途径是完善普选制。“代表的最大好处，在于他们有能力讨论事情。人民是完全不适宜于讨论事情的。” 代议制主要有两种形式：一种是议会主权形式，主要以英国为典型；另一种是人民主权形式，主要以美国为典型。
二、分权与制衡原理：政府权力之控制模式
分权与制衡是防止政府权力滥用的制度性保障，也是近代资产阶级革命的又一项创造性发明，几乎所有的启蒙学者都对此发生过浓厚的兴趣，所以对这一领域的研究实乃近代思想史上的一个很有代表性的方面，甚至可以说是近代思想史上的一个奇观。分权与制衡原理是建立在对政府权力的功能性划分的基础之上的，这一思想在西方学术思想史上可谓源远流长，最早在亚里士多德的《政治学》中已有萌芽。“一切政体都有三个要素，—议事机能、行政机能和审判机能。” 但这并非分权论本身，因为亚氏的“三要素说”与近代意义上的“三权分立，互相制衡”之间还是有较大差异的，所以它只能是“分权学说逻辑进展的思想链条上的第一个环节。” 就制衡一端来说，其源头也可溯及罗马时代。历史学家波里比阿在《罗马史》中，较为详细描述了政府三部分之间的制约关系，而且指出，如果国家权力的三个方面之间相互配合，彼此结合，维持平衡，通过合作，将能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。并盛赞说“这种特殊形式的政体，具有不可抗拒的力量，任何它所决心追求的目标都可以实现。”“我们不可能发现比这更好的政治制度了” 由此可见，无论是分权还是制衡都已在希腊和罗马的思想记忆中留下了痕迹，并且为近代的分权与制衡原理的形成和发展奠定了基础。
近代分权与制衡原理的重要代表是洛克和孟德斯鸠。“政治的立法、行政和司法几种职权应分离之说，是自由主义的特色；这学说是在英国在反对司图亚特王室的过程中兴起的，至少关于立法部门和行政部门，是由洛克阐明的。” 英国的资产阶级革命被喻为是“光荣革命”，洛克正是这一革命的产儿。他倡导的制约与均衡学说的根本目的是用来限制国王的，是新兴资产阶级与国王分庭抗礼的挡箭牌，所以洛克的分权应是阶级分权。在他看来，政府的起源是由人性的先天不足所致，是人类理性的产物。“公民政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法。” 政府是作为公民社会的裁判者的姿态而出现的，“这个裁判者就是立法机关或立法机关所委任的官长，而由于这种裁判者的设置，人们便脱离自然状态，进入一个有国家的状态。” 由于人们甘愿放弃单独行使的惩罚权力，交由一定的代表来行使，“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。” 自然这里面蕴含着政府的权力是来源于公民社会个人的权利这一契约论前提的。所以在洛克的制衡原理中首先看重的是社会对政府的制衡，“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的限度。” 这是典型的自由主义理念。
洛克认为，每个国家都有三种权力：立法权、行政权和对外权。“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”实际上就是制定法律之权，但是法律制定以后，需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律；所以立法权和执行权往往是分立的。对外权主要包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力，由于执行权和对外权几乎总是联合在一起的，所以，洛克的分权理论实际上是两权分立，而且特别强调立法权，他在论国家权力的统属问题时，明确指出一个国家只能有一个最高权力，即立法权，其它一切权力都是从属的，而立法权是人们委托之权，所以人民仍有最高权来罢免或更换立法机关。从立法权与执行权分立的角度，我们可以清楚地看出洛克的阶级分权的企图来，立法权是归属于由资产阶级把持的议会的，执行权则偏在王室一边，立法权是最高的，执行权是从属的，所以，马克思指出：“国王成为议会的奴仆”，“王室权力从属于议会就是意味着王权从属于某一阶级的统治。”
分权与制衡原理的集大成者应是孟德斯鸠勋爵，孟氏的苦心在于寻求建立自由国家的理论体系。他说，尽管不同国家的目的各不相同，但“世界上还有一个国家，它的政制的直接目的就是政治自由。” 政治自由的最大威胁就是权力，因为在他看来，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 所以他把分权作为制衡的前提。孟氏的分权主要是功能性的，将国家权力分为三部分：立法权力、关于国际法事项的行政权力 ( 行政权力 ) 、有关民政法规事项的行政权力 ( 司法权力 ) 。所谓常被学界谈及的“三权分立”就是指这三种权力分别交由不同的国家机关行使，“当立法和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了……如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。” 并通过法律规定的方式，互相牵制。由此可见，从洛克到孟德斯鸠的发展，实际是分权理论由阶级分权到阶级内部分权的演进。
权力制衡理论是孟氏思想中最闪光的部分，他不象洛克那样把制衡仅仅停留在抽象的理论上，而是要贯彻于实际的运作中。他关于三种国家权力“彼此牵制”和“协调前进”的学说，实为权力制衡方面的天才构想，他认为，立法机关和行政机关之间的理想关系应当是：议会两院都受行政机关的制约，反之亦然。“如果立法机关长期不集会，自由便不再存在。……因为行政权将要变成专制的。”与此同时，“行政权应根据它所了解的情况规定会议的召集时间和期限。如果行政权没有制止立法机关越权行为的权利，立法机关将要变成专制。” 所以孟氏的制衡首先表现为刚性的硬约束，它是一种内在的制约机制。分权与制衡作为一项政府原理，“它是为了自由而限制权力的最好的原理，是自由主义的组织原理，它不是积极增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原理，它是以对国家权力及行使权力的人，持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点的；它具有中立的与调和的性质，它既要抑制执行方面的强权，也要抑制立法方面的强权。”
综上所述，分权与制衡原理的政治学基础是建立在对人性本恶和政府权力的二元性假设之上的，即权力是一把双刃剑，不受制约的权力必然会腐败，所以权力必须分立成对列之局，以成相互制衡之态势，方可阻遏其腐化。分权大体有两种形态，一为阶级分权，二为阶级内部的分权，亦称功能性分权。当然二者之关系也并非如冰炭，阶级分权与职能分权往往交织于一体，难见彼此。对权力的制衡也大致有两途，一是结构性的内在制约机制之约束，二是终极意义上的权利制约。朱学勤先生曾有论道：“这种权力牵制既需社会对国家的外部限定，又需有国家内部的分权平衡。” 可谓一语中的。
三、人民主权原理：政府权力之最终归属
人民主权原理是近代西方政府理论的又一大基石，其关注的核心命题是政府权力的来源问题。作为政治思想，它是用来反对封建君权论的，并在资产阶级革命中充当了摧毁中世纪神权思想的强大理论武器，并由此成为在政治领域中恢复西方文明中的人文主义传统的重要一环。尽管众多启蒙思想家都在不同程度上对此有所论及，但其集大成者应属卢梭。当代西方合法性理论研究专家 J. 梅基奥也曾认为，合法性问题研究的最早发轫不应是十九世纪末的韦伯，而应是十八世纪中叶的卢梭：“卢梭思想的真正悖论是：他在深入观察社会历史之后，本来可以成为一个向后看的无政府主义者，然而，同样一个卢梭，他又发现了民主主义，也就是合法性的现代原则。” 这一点，卢梭在《社会契约论》的开卷中便明确表露，他说：“我要探讨在社会秩序之中，从人类的实际情况与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则。” 卢梭研究这一命题的逻辑起点是人性法则的假设，“人性的首要法则，是要维护自身的生存，人性的首要关怀，是对于其自身所应有的关怀；” 而人类自身的状况又是如何呢？“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其它一切的主人的人，反而比其它一切更是奴隶。” 他甚至认为，人类的所有智慧，都脱不了奴隶的偏见，所有的习惯都在奴役自身，文明人从生到死都脱不了奴隶的羁绊。实际上卢梭在此已经感觉到了异化问题的存在，即政治与法律这些人类文明的造化实际上是侵害人类自由的最大天敌。但是，国家的创制又是人类摆脱原始状态下种种困窘的必然选择，毫无疑问，卢梭是典型的契约论者，他把公共权力的来源归结为契约 ( 公意 ) ，而协定契约的主体是人民，所以说政府权力是人民权力的让渡。“要寻求一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人生和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相结合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。” 在此，卢梭实际上已经阐明了人民主权这一革命性的论断。
社会契约构成了主权者，卢梭这里之所以用“主权者”一词，意在表明：“合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或贵族阶层或任何其它团体手中。必须有一个政府，它可以是君主制的、贵族制的、或民主制的，但它的统治权得自于人民，而且只有在人民乐意的情况下它才能行使这种权力。” “政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”中间体的权力“完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。” 一般认为，卢梭的这一主张，直接成为法国大革命的响亮旗号，并且事实上成为《独立宣言》的理论奠基，进而成为近代资产阶级革命以来构建政府的一项基本原则。但也有学者不同意此说，如我国著名政治学专家张奚若先生，他曾明确表示，法国的《人权宣言》不可能来自卢梭的《社会契约论》，这一观点准确与否，非本文探讨范围，所以在此不作过多甄别。
要而言之，人民主权原理是近代资产阶级反对封建神权论的一面伟大旗帜，它使欧洲中世纪的政治传统发生了革命性的转向。作为一种政治哲学，它蕴藏着巨大的革命生机，它坚定认为，人民主权是不可转让的，立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的，在人民订立的契约遭到破坏时，有权反抗，有权收回交给国家和国家首领的权力。同时，作为一项政府原理，也为代议制政府的合理性作了充分的辩解。人民主权原理表明，公民不仅有权参与政治，而且有权更换政府，政府的目标不仅是为了谋求公共福利，而且要尽最大可能来保护人权。
四、法治原理：政府权力之运行限度
法治还是人治不只是一个统治方法的问题，“作为一种文化现象，法律被认为是人生活于其中的人造世界的一个部分，它不但能够用来解决问题，同时也可以传达意义。由此，把法律简单归结为解决纠纷的手段和技术就是不可取的了。” 所以，法治作为一项政府原理也就不只是具有单纯的功能意义。在政治学的意义上，法治是与专制相对的一个概念，法治传统是近代西方政治传统的一个主流，是近代西方对过去政治文化的总结与展开，其本质是对“神治”与“王治”的否定与反叛。“法治与人治的主要区别在于专横的消除以及随之确保的可预见性和‘恒常正义’”，它完全是一个近代的理念。
近代西方的政治学和政府学总是表现出对人性的普遍不信任。一般而言，人们通常是在理性、情感和意志三个层面上来理解人性的，虽然说理性主义是近代政治理论的基础，但唯意志和唯情感倾向的存在一直是对近代政治理论的挑战。因为当人受意志与情感的左右时，往往就抵挡不住权力的诱惑，便会做出危害自由、和平与秩序的事来。社会的存在和良性运转必须要以政府的存在为前提，也就是说，政府的建立对社会来说是必要的，但同时也意味着对社会的威胁。上文曾论及人民主权是近代西方政治学永不放弃的追求，而人民主权又是通过契约来维护的。“业已建立的秩序，受约束的和有限的政府，应当建立在人民自愿地放弃目前行使其自然权利的基础上。这种放弃或退位本身就意味着权利的行使。简而言之，人民的意志就是 ( 或应当是 ) 法治。”
法治的目的是对政府权力的控制，建立在法治基础上的政府是有限政府，意指政府行使权力必须在一定的限度内，要达此目的，就必须寻求限制政府权力的方法。在近代西方的政府理论中，基本上是从两条途径来实现这一目标的。一是以权力制约权力，即分权与制衡的倾向；第二就是法治的约束，即法治倾向。法律的控制范围可分为两端，一端是对统治者的约束；另一端是对被统治者的限制。两端的行为都必须以法律为准绳，简言之，以法律来规范的社会秩序就应是法治的社会。
法治原理下的政治被学界称之为宪政，宪政的核心是宪法。英国学者卡尔·洛温散坦 (Karl Loewenatein) 说：“宪法是控制权力活动过程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政权的范围，把规定的权力从统治者的绝对控制下解放出来，使他们在活动过程中取得合法的分享。” 宪法在西方有悠久的历史传统，它深切地表达了西方人对国家权力的不信任，从一开始它就是以限制权力的面目出现的，英国 1215 年的《大宪章》就是典型的对王权的限制。除了对权力的限制外，宪法的另一大功能是对权利的保护，这一点在《人权宣言》、《权利法案》、《独立宣言》等经典性的宪政文献中明确无疑。总之，西方的宪法一方面贯穿了以权利制约权力的宗旨，另一方面又肯定了以权力制约权力的合理性，二者的统一，构成了西方法治精神的命脉。
此外，法治原理不仅是限定和控制国家权力的有力手段，而且使得国家权力的运行具有可预见性和连续性的意义。这对于革命后的资产阶级来说，无疑是一帖难以多得的安慰剂，因为他们的财产权和自由权太需要这种可预见性和可连续性的政治的保障了。
综上所述，代议制、分权与制衡、人民主权、和法治四大原理共同构成近代西方政府建制的哲学精神，代议制政府只不过是这一精神的外化。由于各国的政治—历史—社会—文化背景千差万别，所以在具体政治体制之构建上也各有特点，如英国是“虚君”共和制，美国是总统共和制，法国是议会共和制，它们构成了现代西方代议制政府的三个基本原形，后来世界各国的效仿都是在此基础上的演绎。
作者单位：中共上海市委宣传部理论处