战略与管理 9905
当代世界向民主政治转型的动因与路径
陈尧
20 世纪最后 30 年，一股政治变革的浪潮席卷了全球，向民主的转型成为许多政权在本世纪末首当其冲的任务。著名政治学者亨廷顿把 70 年代以来的当代政治转型称为“民主的第三次浪潮”。
当代全球性政治转型的现实吸引了广大政治发展学者的密切关注。 50 、 60 年代流行一时的传统政治发展理论，因其西方中心主义的立场、严重的意识形态倾向和狭隘的经验研究方法等诸多的局限性，已经不足以解释当前国际社会政治转型的动力、进程和前景。于是，一批学者试图突破西方发达国家的政治发展的历史经验，通过对转型国家和地区向民主化过渡的大量具体生动的案例进行比较研究，以探寻当代政治转型的某些基本规律和一般逻辑。其中，近年来各国和地区政治转型发生的动因及其与历史文化背景的关系、政治转型过程中各具特色的发展道路和发展模式、民主的巩固等问题，成为政治转型学者们分析研究的重点。
一、政治转型：决定论还是选择论？
在当代政治转型研究中，有两种较为成熟的研究方法：一种是功能主义的方法，或称为宏观导向的研究。另一种是发生学的方法，或称为微观导向的研究。
功能主义的方法强调宏观外部条件，关心社会经济的长期性发展，注重政治体系和关乎政治生活变化的结构和环境因素。从宏观角度出发，功能主义者认为政治体系的变化是由经济发展、文化模式、阶级结构或现代化的进程等决定的，因而，他们试图通过逻辑推断去寻找政治转型的决定模式。发生学方法的特征在于，它不是将政治转型放在一个广阔的社会历史背景中去考察，而是优先考虑政治转型事件和过程本身，把政治转型视为具体环境中的各种政治行为、政治精英集团为了自己利益而进行竞争、冲突、协调、合作等的活动。政治转型实际上是一种政治精英作出政治选择、实施特定的政治战略、策略的结果。因此，发生学方法十分重视实证性、经验性的材料，关心具体的政治转型个案。而这一点正是功能主义者们未加注意的。
在最近关于政治转型的研究中，一些学者逐渐开始注意到功能主义方法与发生学方法的结合。一些表面上看似有利于民主化的客观条件的出现如自由化运动，并不表明民主马上到来，这些客观条件只是提供了政治转型的可能性。民主的充分实现还必须有待于政治行为者的现实选择。历史上形成的政治社会经济结构或限制或助成可供选择的民主方案，它们可能决定了可供决策者考虑的选择方案的范围，也即显示出一种“路径依赖”的特征。反过来，政治战略的选择与政治精英们的行为，必须在上述现实所提供的宏观背景中展开，正确的战略选择只能是在与过去、现在的客观情势相结合中才能进行，只能在客观条件所创造的各种可能性或机会中去选择。选择的结果便是政治体系在民主化过程中展示的不同路径，表现为政治转型、民主的巩固等方面丰富多采的图景。
二、政治转型的方式与路径
上述分析明确了客观条件与战略选择在政治转型中互为依赖的关系：从客观的历史传统与现实条件出发，政治精英在政治转型中作出战略选择，确立起某种可能的转型模式。这种转型模式，既包括采取何种变革的方式、手段，又包括政治转型沿什么样的路径发生。在转型的国家中，有“许多走向民主化的道路”。
特里·林恩·卡尔和菲利普·施密特从政治行为者的战略变化来划分政治转型的属性空间。他们认为，政治行为者的战略选择促成转型。而战略的具体内容导致政权变革的具体形式，相信“作为者及其选择的战略界定了转型从而发生的基本属性空间，而两者 ( 战略选择与社会、经济、政治条件 ) 的具体结合方式则界定会发生哪一种类型的转型”。由此出发，卡尔和施密特从转型过程中纯粹采取强制的战略到完全多边协定的战略为一个坐标，以转型的动力是来自下层社会还是上层集团为另一个坐标，构造了一个矩阵图，两位学者列出了政治转型的四种理想类型：一是协定，即转型是由各派精英经过协商而达成多边协定；二是强加，即精英分子使用武力推翻掌权者而单方面有效地促成了政权转变；三是改革，来自社会的下层群众被动员起来，把政治妥协的结果强加于现政权而无需诉诸暴力；四是革命，群众发动武装起义，推翻以前的统治者。在这四种类型之间存在着更多的混合式的类型。现实中发生的政治转型，大多数是以混合形式表现出来的。如 80 年代的波兰是在团结工会的领导下进行的改革，并通过不断的多边妥协而逐步走向民主。西班牙常被视为协议过渡的范例。捷克斯洛伐克与南斯拉夫是群众动员、非暴力和多边谈判的结果 ( 后者后来发生分裂，暴力不断 ) 。土耳其、巴西、前苏联政权的变动主要是上层发动的，国家的力量起了主导的作用。葡萄牙、匈牙利、希腊、智利等更多的国家则难以分类。
上述政治转型的方式只是表明了一个政治体系向民主转型时所依靠的力量。当我们具体研究一个国家的政治转型时，就要考察这些国家的政治转型所走过的具体路径。处于转型中的国家走何种道路，“不仅是民主制能否出现的主要决定因素，而且它还可能对最终得以巩固的民主制的具体类型产生重大的影响”。阿尔弗雷德·斯捷潘从政治转型的现实中归纳了几种路径，按照转型的推动源为标准，可以划分为如下类型。
第一大类，战争、征服在民主化进程中扮演了重要的角色。历史上大多数民主化的成功例子属于此类，尤其是欧洲国家。在这些国家中，前民主力量、被征服国家内部的统一与分裂、国际势力等因素之间的不同平衡，导致它们在具体路径上又可以分为：
(1) 外部力量复国后的民主重建。是指原民主国家在战争中被征服，而征服者又被外部力量赶走后国家开始重新民主化的道路。这一转型路径涉及的几个关键性问题是：原民主政体中的领导者是否为国家灭亡承担责任 ? 前政权的领导者是否与征服者合作 ? 与原民主政权无关联的甚至原政权的反对力量是否成为民族认同和权威的一个有力的中心 ? 在占领期间，是否发生了持续的社会、经济、政治结构的重大变化 ? 对上述问题的回答否定性成分越多，则国家重新民主化的结果越有可能回到原民主体制，新、旧政治体系之间的持续性越强，则民主化也就很少有压力或推动力进行社会经济的重大变革。反之，对上述问题回答的肯定成分越多，则民主化将走上其他的路径。沿此路径转型的国家有二战前后的荷兰、比利时、挪威、丹麦。
(2) 民主的内部重构。同样，这也是在借助外部力量收复被征服的国家后开始进入民主化的。如果导致原政权垮台的国内因素越多，或原政权对国家的灭亡负有责任，或原政府官员有通敌行为，或存在一个与原政权敌对的抵抗运动组织，再或被占领期间已发生巨大的社会变革，那么，要回到原民主体系就越不可能，重新民主化将需要深刻的、宪制性的重构。进一步，上述几种因素越明显，政治转型的结果将越有可能朝向内战局面发展。这一路径显然比第一条路径更具有政治不稳定性，更容易导致极左或极右的社会变革。在相互竞争的集团、阶级斗争的结果基础上，更可能发生平民主义化的重大变革如国有化、平民合法地控制各类团体、充分的选举权利。另一方面，内部不断斗争的结果很可能是镇压、排斥某些团体进入政治体系、否定团体的组织权利等。总体上，这类转型只能导致部分的再民主化。二战后的希腊是走民主的内部重构道路的典型。 1941 年希腊被德国、意大利、保加利亚的军队占领，国王和内阁流亡英国、埃及；在国内，抵抗力量发展迅速，成为一个自主的、享有广泛合法性的马克思主义力量。希腊解放后，王党势力和保守派在英美的支持下，从 1944 ～ 1949 年与抵抗力量进行了长达 5 年的内战，结果以抵抗力量和左派的失败而民主化未果。
(3) 外部监管下的民主安排。在这一转型道路中，外部民主国家帮助推翻了一个权威主义政体，并在塑造一个民主政体的过程中扮演了主要的角色。显然，这一路径的重大不足是民主化看上去是由外部强加的，似乎不具有向第一种路径那样的合法性。但是，外部民主力量确实拆除了原权威主义国家的军事、政治制度和其他的国家机器，搬掉了政治民主化道路上的一大障碍，而几乎所有的转型国家都会面临这一障碍。如果权威主义政权在国内极不受同情，则对外部加强民主的这一做法怀有的民族主义情绪就会大为减弱。当然，由资本主义国家发起的从外部强加的民主，所产生的社会、政治变革的广度、深度将较为有限。不言而喻，这一路径的纯粹例子为原西德和日本，两国是在以美国为首的西方民主国家的外部施压下走向民主的。
在第二大类中，外部的军事力量不再扮演关键性的角色，国内的社会、经济、政治力量在民主化进程中起到了决定性的作用。这类转型也就称之为“权威主义政体内部发起的民主化”。走上这一路径的政治转型，往往又具有三个较为明显的特征和值得注意的问题：首先，掌权者可能改变他们最初发起的自由化的决定——按罗伯特·达尔的说法，若政治体系的开放会导致容许民主的成本大于进行镇压的成本的话。其次，掌权者将制定正式或非正式的游戏规则，以确保他们即使在以后的权威主义政体下也享有的核心利益，其结果是产生有限的民主。第三，最明显的是，国家的安全机器将竭力维护掌权者的特权完整。从制度化权力拥有者的不同情况来看，第二大类的政治转型又有三种不同的具体路径：
(1) 文人政府或平民化的领袖发起的民主进程。除非在形势逼迫下，掌权者是不会更改权力格局的。但是，一旦来自底层的社会经济、政治的要求越来越频繁，则政权统治的合法性越不稳定，掌权者将越有可能被迫实行有竞争的选举，自由化、民主化之路由此打开。在这一转型路径中，国家机器是由文职人员或平民化的领袖掌握。如果反对力量与政府在向民主过渡时密切合作，则民主化的进程将稳步进行。然而，即使最初的转型成功，权威主义政权下的部分国家机器在选举后仍会保留，且极有可能通过民主程序推行一些对国家实行更为严格控制的政策。这类转型后的民主政体十分脆弱，前权威主义下的官僚机器或武装力量一旦认为自己受到损害而发起政变，则转型极易失败。最接近这一类型的为 70 年代西班牙的民主化道路。
(2) 军政府发起的民主化。这一类型的民主化的主要驱动力来自军政府的领袖。由于大多数权威主义政府都是军政权，故许多政治转型都属此类。须指出的是，如果军队退出政治舞台有损于军事集团的利益，或社会力量对终结权威主义统治的要求并不强烈，那么民主化的道路将不会稳定。由于军事集团的阻力，向文职政府移交权力将十分困难。尽管军政府会主动发起民主化的进程，但如果缺乏社会力量的支持，跨越民主这一道门槛几乎是不可能的。正因为如此，军政府发起并取得成功民主化的国家极少。
(3) 军事集团领导的民主化。在这一类型中，权威主义政体终结来自军事集团的因素。如果军事集团为寻求保护其团体的根本利益而求助于民主道路，则这股力量将变成结束权威主义统治的巨大力量。在某些情况下，当军事集团发现权威主义政府 ( 不管是文职政府还是军政权 ) 推行一些不利于军事集团的政策或陷入政治危机时，军事集团会走上政治的前台，以求维护自己的利益或克服危机。一旦他们的主要利益得以确保，或政治危机趋于和缓，军事集团往往会将权力交还给社会，回到兵营。 1973 年希腊和 1974 年葡萄牙两国的权威主义统治的终结中，军事集团发挥了关键性的作用。
最后一个大类，反对派力量在终结权威主义政体、设定民主的框架中起了主要的作用。根据反对派的组成及采取的不同策略，又可以具体分为：
(1) 社会力量领导的权威主义统治的终结。从理论上，这一路径的转型可以由基层社会组织、团体的广泛分散的抗议活动、罢工以及通常对政府支持的减弱而引起的。现实是，这类转型与其说导致了民主化还不如说导致了政权变革。通常情况下，由社会压力引发的权威主义政体的崩溃结果不是产生一个民主政体，而是要么出现另一个权威主义政体，要么出现一个由军事集团掌权的看守政府，许诺在不久的将来进行选举。因此，一些学者认为，由社会力量领导的民主化运动实际上无力实现民主的目标，而仅仅是民主化的一个不可缺少的步骤。
(2) 党派协定。在这一类型中，各反对派达成一个广泛的协定，社会各种力量团结起来推翻权威主义政权，并为创建一个向所有在野力量开放的民主政体奠定基础。制定广泛的协定一方面可以腐蚀权威主义政权的基础，另一方面也可为将来的民主政体内部的权力分享、政治联合设定框架。值得一提的是，协定一旦订立，并不意味着就此按部就班地实施了。协定并不稳定，尤其是当出现了协定中未包括的新的政治集团时，就需要重新订立协约。这类典型为智利、乌拉圭。
(3) 民主改革党领导下的暴力过渡。从理论上讲，这一类型有许多优点，如反权威主义统治的暴力运动是由一个政党来领导和组织的、该政党为政治转型提供持续的政治指导、推动转型的核心力量坚信民主目标、运动的政治联盟大多数是民主力量等。与前面一类路径相比，由一党领导的民主力量在民主化的进程中走得更远，它不会发生内部权力分享、制肘的局面。一旦推翻权威主义政体，则在重构政治体系方面更为彻底。哥斯达黎加走的是这一路径。
三、民主的巩固及其前景
当各国和地区的军政权、家族集团或一党制政权等权威主义统治纷纷垮台，建立起自由选举、多党角逐的多元民主体制时，这仅仅预示着民主化道路的一个开端。政治转型绝不意味着民主革命就此完成，相反，一场更为艰辛的持久的巩固民主的进程才刚刚开始。对许多国家和地区而言，转型后的民主命运难以预测、前途未卜。正如达蒙德指出：“一些民主政体尚未诞生就流产了，另一些民主政体则在成长过程中不断遭受到侵蚀和破坏。”
当代政治转型的发生与发展，一方面，是本国本地区的经济发展、社会的持续分化、社会阶层的兴起、社会力量的不断壮大的结果，是国家政治权力机构与社会集团力量的关系出现了历史性转变的结果，也是权威主义政权在面临社会内部或外部压力不断作出让步和妥协的结果。另一方面，不少国家和地区也是在国际民主化这一大趋势下自觉或不自觉地卷入的结果。由于各国经济发展的状况、社会发育的程度以及历史文化背景的巨大差异，加上国内政治力量对比的不断变动，政治转型的具体进程与结果也就存在明显的差异。大致可以有三种情况：
第一种，当国内已建立起一个比较完善的市场经济体系、出现了一个堪为社会中坚的中产阶级、市民社会的发育也较为成熟、基本上不存在严重的经济问题、社会矛盾和冲突以和平、制度化的方式解决、权威主义向民主主义的过渡是大势所趋，那么，这种类型的政治转型较为成功，转型后的民主体制可以维持并不断深入社会生活，促使社会政治秩序一体化。该民主政府也因其合法性的获得而执政稳定有效。“只有当一个公平选举的政府及立法机关的权威得以确立，大多数政治行为者与公众普遍希望民主政体一直延续下去时，民主政体的巩固才算完成。”
第二种，当国家的经济已经有所发展，但市场经济尚未纳入有序竞争的制度化轨道，国内各种阶级、集团势力并存，新兴的代表先进生产力的力量尚未主导社会，同时，经济结构的调整与政治参与的不断扩大，整个社会处于一种改革的过程中。此时，一旦发生权威主义体制向多元民主体制的转型，则往往会出现两种不确定的结果。如果国内经济结构调整顺利，人民生活得到较大改善，社会参与得以疏通，且原权威主义的合法性基础被根本削弱，那么，政治转型后的脆弱的民主体制将伴随经济现代化和社会多元化的深入而逐步得以稳固。反之，转型后的社会经济生活没有从此好转，新体制面临一大堆经济难题加债务危机、通货膨胀恶化、贫困与失业问题严重等，人民对民主体制的经济改善功能期望落空，对新政权的信任减弱时，向权威主义体制复归便极有可能变得现实起来，民主的目标将面临严峻的挑战。
第三种，少数国家在经历向民主体制的转型时，国内经济比较落后，市民社会的力量十分弱小，尤其是客观上外部力量或国际民主潮流对这些国家的政治转型起了重要的推动作用，则这些国家的政治转型缺乏应有的基础和动力，其民主化的进程不可能得以持续和巩固。相反，不成熟的民主体制更可能加剧经济条件的恶化，使社会矛盾、冲突变得尖锐而不可调解。这种现象在一些拉美国家和非洲国家的政治转型进程中较为普遍。
在当代经历和即将经历政治转型的国家和地区中，所走的民主化道路形形色色，但多数国家和地区还是在不利的客观条件下逐渐过渡到民主制度。当然，这些民主制度是相对脆弱的，甚至是残缺不全和不稳定的，尤其是民主对经济并非会产生立竿见影的效果，也无法保证普遍生活质量的提高，更使民主化的进程处于暂时的回潮。但是，政治民主化的进程终将不可阻抑。
( 作者单位：复旦大学国际政治系 )