分权再思考
马宏
主体词：分权，权力制衡，政治体制改革
一
分权，既是一种政治学说，又是一种政治体制。
作为一种政治学说，分权思想由来已久，是许多政治思想家反复论述的重点话
题之一。
早在古希腊、罗马时代，亚里士多德就在他的《政治学》一书中提出：“一切
政体都有三个要素作为构成的基础”，即“议事机能”、“行政机能”和“审判机
能”。①此可谓分权学说的萌芽。罗马征服希腊后，波里比阿在被拘押罗马期间，
对罗马的政治进行了深入研究，写出了40卷《罗马史》。他在第6卷中指出，罗马
强盛的原因在于遵循了政治循环、混合政体和制约均衡三大原则。他所谓混合政体，
涉及了奴隶主和自由民在一定程度上的阶级分权问题；而他所讲的制约均衡，也有
分权制衡思想的含义。后来，罗马统治者正式将这些原则写进了罗马法。
近代，西方思想家马基雅弗利、洛克、孟德斯鸠和美国制宪者先后提出并逐步
完善了分权理论。16世纪初，意大利早期资产阶级政治学家马基雅弗利在其《君主
论》一书中，提出统一意大利的政治方案——混合政体，即平民代表（资产阶级）、
贵族代表和选任的国家元首共同掌权的主张。这一主张虽然没有明确提到“分权”
一词，但包含了新兴资产阶级要求跻身统治阶级行列的阶级分权思想。17世纪，英
国理论家洛克在其《政府论》中，把国家权力分为立法权、执行权和外交（联盟）
权。他主张，立法权应是首位重要的权力，应由国会行使，执行权和外交权是次要
的从属权力，由君主行使。洛克把主要由资产阶级代表组成的国会的权力放在首位，
首次明确提出了资产阶级与封建统治阶级分权的问题，为当时的英国资产阶级革命
提供了思想武器，也为随后建立的君主立宪制奠定了相应的理论基础。
集分权学说之大成的是法国思想家孟德斯鸠。他的《论法的精神》一书继承和
发展了洛克的分权学说，系统阐明了分权和制衡思想：一，立法、行政、司法三权
分立，议会行使立法权，君主行使行政权，法院行使司法权。二，三权之间不仅分
立，而且要互相制衡。三，在统治者内部，“要防止滥用权力，必须以权力约束权
力”。②孟德斯鸠超过前人之处，在于对国家权力的划分更为明确与科学，他首次
提出了司法权在国家权力系统中的独立地位，使分权理论趋于完备。同时，他不仅
阐发了阶级分权，而且还强调了阶级内部的分权与制衡问题。
美国是把分权制衡理论彻底完善为双重分权说并运用于政治实践的典型。美国
独立战争后，资产阶级完全掌握了国家政权。汉弥尔顿等人在所制定的1787年美国
宪法中，根据孟德斯鸠等人的理论，将三权分立思想作了最充分的运用，使之具体
化为美国的政府体制。另一位美国政治家杰弗逊则提出,美国领土广大人口众多，
如何管理好这样的大国，应在从中央到地方各级政府都实行三权分立的基础上，同
时实行中央与州两个展次之间的分权。这种纵横分权的结合，即为双重分权体制。
双重分权的出现、标志着分权理论的完善。
通观分权学说的形成与发展，我们可以看出：第一，分权主张最初的提出，都
是为了反对专制、争取政治民主权利，即为了达到阶级分权的目的。从亚里士多德
到洛克、孟德斯鸠，分权学说都是作为争取分享统治权的武器而提出的。所不同的
是，古希腊、罗马时代是平民、自由民与奴隶主阶级分权，近代西方则是新兴资产
阶级要与封建阶级分权。所以马克思指出：“在某一个国家里，某个时期王权、贵
族和资产阶级争夺统治，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会
是关于分权的学说。”③显然，就近代西方来看，分权学说是资产阶级革命的有力
思想武器。
第二，在革命胜利、一个阶级完全取得统治权之后，分权学说的实际含义，便
由阶级分权转变为阶级内部分权，即通过政治体制上的分工与制衡，来防止本阶级
内部产生新的专制。分权学说在美国宪法中的体现及美国政治实践中的运用尤其说
明了这一点。由此看来，革命成功后的分权实质上并不是阶级分权，因为“事实上
这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工罢了。”④那
么，从加强权力部门的分工与协调、防止个人或某个权力机构的专制这方面来说，
阶级内部分权理论（即分工与制衡原则）也颇具进步意义。
第三，不论古代还是近代，不论作为革命思想武器的阶级分权说还是作为阶级
内部分权的分工与制衡原则，都发挥了争取更多人的权利、反对专制独裁的进步作
用。所以，分权学说是各国历代政治经验的总结，是人类政治文化发展的成果。分
权学说不应被视为某个国家某个阶级在某个特定时期所专有的东西。
二
分权学说运用于政治实践，就产生了分权制度。分权制与分权学说一样源远流
长，至今仍是许多国家所采用的政治权力运作的基本方式。
在中国，两千多年前的秦朝已设置了有权监督其他权力机构及官吏的专职监察
宫——御史大夫。汉朝实行以十二部刺史专门监察全国官吏的制度。唐太宗时制定
了“监察六事”，即监察机构负责督查惩办的内容，包括官吏为恶不善、办事不公、
农桑不勤、以权谋私、嫉贤妒能、祸害百姓等。
在古希腊的奴隶主民主制城邦国家，也已萌发了分权政府的雏形。在欧洲中世
纪，少数封建共和制国家也施行过分权制度。到了资本主义时期，分权制更成为资
产阶级国家政权最一般、最普遍的制度。至今，世界上大部分资本主义政权都是按
照分权与制衡的原则构建和运行的。
现代资本主义分权制政体主要有3种模式：美国是分权制最完善的例子，充分
体现了分权学说的涵义。其主要特点有：三权完全分立，国会掌握立法权，由参、
众两院组成；总统掌握行政权，是国家元首、政府首脑和三军统帅；司法权归最高
法院及下级法院。同时，通过一系列详细周密的规定，三权之间又互相牵制。此外，
在联邦和各州之间也实行分权，这是美国政制的又一特点。英国实行内阁制的分权
形式，主要特点是，掌握立法权的议会与掌握行政权的内阁二者通过首相而达到协
调一致。而法国实行总统制，把美、英两种模式合并于一身，又与二者不尽相同。
其特色是总统权限很大，但不负责具体政务，具体政务由政府总理组织实施。
但是，并不能因此而认为，分权制是资本主义国家特有的政制。不仅历史上有
的奴隶制、封建制国家采取过某种形式和某些方面的分权制，而且多数当代社会主
义国家也在实际上采取了以各种形式进行某种程度上的分权的政体。
1917年十月革命胜利之初，列宁曾经简单化地设想俄国无产阶级政权应是“议
行合一”的政体。但是，由于俄国经济文化落后，疆域极为辽阔，所以还不具备直
选苏维埃代表统一行使立法权与行政权的条件，急迫的国内外形势迫使全俄苏维埃
任命了一个以政治经验丰富、领导能力较强的共产党人为核心的国家管理机构，即
列宁为主席的人民委员会。这样，实际上的国家机构就有了两套班子一一全俄苏维
埃代表大会及其常设机关中央执行委员会，和人民委员会。尽管1918年的苏俄宪法
规定这两套班子的3个机关都有立法权，但行政权却是专由人民委员会掌握的。这
种做法与巴黎公社一套班子一个机构的“议行合一”制已有了很大差别。到1936斯
大林时代修改宪法时，根据多年来的经验，更进一步，取消了3个机关都有立法权
的规定，明确了立法权归代议机构——苏联最高苏维埃，行政权则交给人民委员会
（后来改称部长会议）。这一划分已根本不是“议行合一”，实际上形成了立法与
行政的权力分离和分工。
由于上述分权体制比较适合不发达地区的情况，所以中国及其他一些社会主义
国家建国后，都相继采取了类似的由两套班子分别负责立法和行政的分权制度。我
国现行宪法明确规定人大常委会委员不得在政府部门任职，表明我国政体实际上也
是议行分离的。
三
然而，由于教条主义的影响，上述己在各社会主义国家政权运行中长期实行的
分权体制，从斯大林到现在却一直不被承认是分权，而仍然教条地硬说成是“议行
合一”。更有其者，因为马克思当年在总结巴黎公社经验时，曾赞扬和推崇了其“
议行合一”的权力体制，便认定“议行合一”是无产阶级政权的唯一形式，而“议
行分权”则是资本主义政权才采用的形式。因此，在我国政治体制改革中建立和完
善分权制的主张，被有的人指责为“自由化”。
显然，这是由于对马克思有关巴黎公社议行合一制度的论述及当代政治学分权
理论的误解所致。
巴黎公社作为第一个无产阶级政权和议行分权制政体的对立物，确实实行了议
行合一体制。马克思把它作为无产阶级建立自己的国家政权的一条重要经验加以总
结并推崇也是无可非议的。但是，这并不意味着马克思肯定议行合一就是唯一的无
产阶级政权模式，相反，马克思明确指出过，公社只是无产阶级社会共和国的“一
定的形式”⑤。这是因为，第一，巴黎是一个具有民主政治传统的城市，人们受卢
梭的“主权在民”思想等民主观念影响很深，早在法国大革命时期的1792年巴黎公
社及1793年雅各宾专政中就已经采用过议行合一体制。第二，公社是“在特殊条件
下的一个城市的起义”⑥，地域小人口少，组织性很强的产业无产阶级又占人口中
的很大比例，因而易于监督那些集立法和行政权于一身的代表的活动。第三，公社
只存在了72天，有些问题尚未充分暴露，而且大部分时间处于严峻的战争状态之下，
政权组织必须高度集中而迅速决断，所以议行合一体制在当时有充分的必要性和可
能性。因此，我们不能把巴黎公社议行合一的原则绝对化、教条化，当成适合于任
何时期任何国家的社会主义政权形式。尤其是在当代俄国、中国这样人多地广、政
治经济相当落后的国家，套用议行合一制度显然是行不通的。
另一方面，更重要的是，当代国家所普遍采用的分权制，其实质在于职能分工，
纯粹是一种国家管理的技术性手段，而不涉及国家权力的性质及所属问题。如前所
述，现代国家权力具有不可分性，不能被不同的阶级分割和分属。但统治权之不可
分，并不意味着统治机构也必须是单一的、不可分的。相反，实践经验告诉我们，
在经济文化落后、不具备直选代表进行“议行合一”统治条件的国家，适当的议行
分权、分工是维持国家权力统一、协调运转的有效形式。
可以说，议行分权与议行合权都是人类在历史的发展中对国家权力的行使方式
进行不懈探索与创造的成果，是对政治专制与腐败的扼制。我们实在不必硬性规定
只有议行合一才是放之四海而皆准的社会主义政权模式，而分权制则非资产阶级政
权莫属。
四
建国以来的国家政治体制发展的经验教训，和党的十一届三中全会以来我国政
治体制改革的实践，亦从正反两方面说明了在我们国家实行分权制的历史必然性。
建国之初，暂行代议和立法职权的是中国人民政治协商会议，而行政权由中央
人民政府及其执行机关——政务院行使。后来又成立了国家的人民监察委员会，和
最高人民检察署，负责对政府机关及其公务人员和所有公民进行遵守法律的监督。
这体现了权力的分工与制约思想。但与此同时，由于实际工作中强调党的集中统一
领导，以党代政的倾向日益明显。1956年党的“八大”就曾批评“有些党的机关，
对国家机关的行政工作做不正确的干涉”，“混淆党的工作和国家机关工作应有的
界限”。⑦后来，随着党的指导思想上左的错误步步发展，权力集中、以党代政倾
向也越来越严重，1957年以后推行党的一元化领导，1959年撤销了国家监察部，各
种权力越来越集中于党、集中于中央甚至一个人手里，直至“文化大革命”不可避
免地爆发，集权现象也登峰造极，出现了“中央文革小组”和集党、政、军、民于
一体的“三结合”“革命委员会”这样极度集权的权力机构。可以说，对分权制的
模糊认识和错误理解，缺乏对滥用权力的制约，是“文革”种种灾难发生的根本原
因。
从另一个角度看，至今仍严重困扰着我们的腐败现象，也与我国的政权机构分
权与制约机制不健全有直接关系。有人说过，掌握权力的人易于滥用权力，绝对的
权力导致绝对的腐败，这话不无道理。长期以来，我们对分权与制衡在理论上讳莫
如深、在实践中没能建立严密的分权与监督体制，而主要靠大权在握的“公仆”的
觉悟、品德、良心和上级的思想道德教化。尽管这些措施也起到一定的作用，但却
都是不稳定不可靠的纯心理因素、自我约束。一旦“公仆”意识有变、心理失衡、
私欲膨胀，便可为所欲为，必然产生腐败。
长期担任重要领导职务的邓小平对于权力过分集中的弊端深有体察，曾经多次
总结我国政治体制发展中的经验教训，就改变权力过分集中、适当分权问题发表了
精辟论述。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有
关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法
任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他所说的组
织制度、工作制度，显然指的是政治权力的行使方式。邓小平还指出：“我们在历
史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、独立性，很少强调必要
的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”⑧所以他呼吁改变权力过分集中的危
险状态。
五
通过对古今中外分权理论与实践的考察，和对我国十一届三中全会以来政治体
制改革历程的反思，我们应该能够产生一个共识：目前我们进行政治体制改革和建
设社会主义民主政治的一个重要任务，是要改变权力过分集中的现象，建设适合我
国国情的分权政治体制。
如前所述，分权是分工与分使，而不是权力的分属。所以，分权的原则应当是
按照职能来划分。分权主要包括两大方面：横向分权，即不同的权力职能机关间的
分权，包括党政分开、政企分开、议行分开等；纵向分权，即中央与地方间的分权，
扩大地方自主权。
纵横两方面分权之中，难点在于横向分权，正如邓小平所指出的，“过去在中
央和地方之间,分过几次权，但每次都没涉及党同政府、经济组织、群众团体等等
之间如何划分职权的问题。”⑨而在横向分权中，难度以议行分权为最。造成困难
的原因，如前所述，是有些人思想观念上的束缚与阻力，导致从斯大林延续到我们
今天的分权理论与实践自相矛盾的状态。本来，当年的苏俄与新中国都已根据所面
临的实际情况，改变了巴黎公社一套班子的权力形式，采取了两套班子分管立法与
行政的体制，这是完全应该的，符合马克思主义在实践中检验和发展真理的原则。
但由于斯大林没有在理论上承认这种改变，于是我国理论界也因袭照搬，牵强地把
实行了某种程度的议行分权的体制硬说成“议行合一”，一直不敢确认我国权力机
关议行分权的历史必然性。
十一届三中全会以来，我们总结了以往过分集权的教训，在邓小平理论的指导
下进行经济和政治改革，包括政治体制改革在内的各方面都取得了很大成绩。例如，
人民代表大会制度得到了加强和完善，各级人大的权力和地位大有提高，人民代表
的参政议政作用得以实现。但是，由于受上述思想认识上条条框框的束缚，我们在
政治权力体制的“分权”“合权”问题上，却一直未能摆脱长期以来的理论与实践
自相矛盾的状态，不能理直气壮的进行分权制建设。这种理论与实践自相矛盾的作
法，看似意在维护社会主义国家权力的纯洁性，实际上恰恰妨害了我国政治的稳定
与发展，造成事实上存在的分权制度很不充分、很不完善。代表机关的最高地位与
行政机关的从属地位由于缺乏具体可行的法律程序保障而都不明确；代表机关不能
对行政机关实施有效的监督和制约，例如，对行政官员的质询监督和撤换权，都难
以落实，行政机关不明确自己向代表机关应负的责任，行政权力实际上仍然偏重，
时常过度膨胀，官僚主义和滥用权力的专制与腐败现象层出不穷。
对专制的反思以及我国改革开放的现实，都在迫切地呼唤我们，以实事求是的
态度客观地认识和评价分权学说与分权政制，为分权正名。我们应该以实践为检验
政治体制改革的唯一标准，在建设社会主义民主政治过程中，探索出一种适合中国
国情的分权制度。
作者：马宏，中国人民大学中外比较政治专业博士，石油大学社科系教授。
E_mail：hongma@hdpu.edu.cn
注：①亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版第214－15页。②孟德斯
鸠：《论法的精神》，商务印书馆1978年版第154页。②《马恩全集》第3卷，人民
出版社1960年版第52页。④同上书第5卷第224－25页。⑤《马恩选集》第2卷，人
民出版社1972年版第374页。⑥同上书第4卷第422页。⑦《中国共产党“八大”文
献》，人民出版社1956年版，第93－4页。⑧⑨邓小平：《党和国家领导制度的改
革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社
1994年第2版第329、333页。