请愿权理论和制度比较研究
杜钢建
（中国国家行政学院领导学部）
请愿权没有制度保障，是中国大陆现行宪法的众多缺点之一。这一缺点在1999
年3月进行的修宪中仍没有涉及。在中国大陆，民众的请愿意识已明显增强。1999
年4月法轮功弟子为要求天津市公安局释放法轮功成员，在北京请愿，就是典型的
一例。请愿活动秩序井然，要求坚定，令政府上下大为震惊。因此，如何在制度上
保障请愿权，已成为刻不容缓的课题。
无论在西方还是东方，请愿权都是一项古老的权利。在不同时代和不同社会制
度下，请愿权的内容和范围有较大的区别。随着时代进步和社会发展，请愿权的内
容和范围不断得到丰富和扩大。
请愿权在基本人权体系中占有重要的位置。请愿权既是一项表现自由权，又是
一项参与治平权。每一个人在法律共同体中都有权利向有关机构表达自己的愿望；
对于共同体事物和有关事项，享有要求有关机构受理和回答请愿的权利。在近现代
社会，请愿权是国民行使和实现国民主权的一个重要方式。请愿权还是一项重要的
和平抵抗权。在现代法治社会中，和平抵抗运动主要表现为请愿运动。加强请愿权
理论研究和制度建设，对于未来中国的发展有着重要意义。
一、请愿权的性质和意义
正确认识请愿权与言论、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利的关系，
有助于充分理解请愿自由权的特殊意义和特定价值。
妨碍请愿自由权意识发展的思想原因之一是现代社会许多人认为「请愿」属于
具有封建色彩的观念。既然公民在现代社会已享有言论、集会、结社、示威、游
行、罢工等自由民主权利，就没有必要强调请愿自由。国民既然是主权的拥有者，
就无需降格向国家机关「请愿」。此种观点实际上产生于对请愿自由权概念的误
解。在封建国家，，臣民固然需要享有请愿权。在现代民主社会，国民同样需要享
有向国家机关请愿的权利。在任何一个组织化社会中，无论其民主化程度多高，全
体成员不可能参与每一项共同体事物的处理。管理专职化趋向决定公共机关的存续
及其与民意的距离。请愿权的行使有助于缩短公共权力与民意的距离，并有助于克
服公共权力异化的趋恶现象。无论在古代，还是在近现代社会，请愿都是民众表达
意愿的基本方式之一。请愿自由权在基本人权体系中的特殊地位和作用是其它基本
自由和权利所无法替代的。
请愿权与诉愿权的共同之处在于均为宪法所规定的公民权利，且均须具备书面
形式。二者的主要区别在于：一，请愿的当事人在法律上通常无特定限制，国民对
有关国家政策、人权保障和公共福利等问题均可向有关机关陈述希望，请求为一定
行为或不行为。诉愿的当事人在法律上通常有特定限制，主要是权利受害人。二，
请愿的事项范围在法律上通常无特定限制，请愿所涉事项范围广泛之至。诉愿事项
范围在法律上通常有特定限制，主要是针对具体行政处分提出的。三，请愿一般没
有期限和管辖限制，何时提出向谁提出通常有请愿人自己决定。诉愿在法律上有严
格期限，且有管辖等级限制。
请愿对被提出机关有无法律拘束力问题，在学术界还存在模糊认识。过去一般
人都认为请愿的被提出机关没有必须受理的法律义务。而诉愿对于被提出机关则有
法律拘束力。诉愿依法提出后，被提出机关必须受理，且须作出裁决。随着请愿权
意识的增强，请愿既然是一项基本权利，就应当承认请愿只要依法提出，对于被提
出机关就有法律拘束力。请愿权包括获取回答或处理决定的权利。被提出机关有义
务向请愿人通告处理结果并适当说明理由。此为请愿权不同于一般自由权的最重要
特征。早在先秦时期，管子就强调指出：「请入而不出谓之灭」。民间有请愿或陈
请时，政府应当及时答复。请入必出是请愿制度的重要原则。为保证请入必出原则
的实现，就需要对请愿审理期限、方式等程序问题作出明确的法律规定。
对于请愿审查期限，法律上应当明确规定请愿受理机关必须于每月若干日审查
请愿案件。请愿提出后，受理机关应在特定期限内审查完毕，不能允许拖延不理。
关于请愿审查方法，审查机关对于一些重大的请愿应当给予请愿者以充分说明请愿
理由、目的和宗旨的集会。请愿审查过程应当尽可能保障请愿者的听证权利，更多
的采取以听证会的方式审查重大请愿案。听证会不仅应保证请愿者代表到会，而且
必要时要求请愿所涉及的有关行政当局到会，实行交互论辩审查方法。
向议会的请愿，即使是在闭会期间，也应得到及时的审理。议会应当设立受理
请愿的常设机构。此机构在议会被解散期间也应承担受理义务，为下界议会审查工
作做准备。
向行政机关和法院提出的请愿，被提出机关均应按照特定的审查程序进行审理
和作出回答。过去，法院以司法独立为由不受理请愿的做法在西方一些国家也已发
生变化。中国古代司法官员接受书面请愿和拦路诉求申请的做法有利于请愿人直诉
愿望或直陈意见，可为现代请愿制度所借鉴。现代巡回法院制度的设立虽为便于公
民所使诉愿权，但如能同时为请愿权的行使提供方便，则会发生更大的作用。
请愿虽然也是思想言论的表达，但此种权利与一般思想言论自由、学术自由和
出版新闻等自由的区别在于请愿是向特定机关提出的，它产生受理机关受理和答复
的义务。而一般思想言论自由、学术自由、出版新闻自由等不具有此种性质。如果
公民的某种愿望或意见只是表达出来，而非向特定国家机关提出，则有关国家机关
不负有审理和答复的义务。请愿权的特殊意义就在于「请入必出」，请愿人不仅要
向有关机关提出请愿的途径和机会，而且享有被提出机关给予审理和答复的权利。
现代社会的许多问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教
育改革等都需要公民通过积极行使请愿权来表达意见和参与决策。对于一般言论意
见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民依法提出的请愿，有关
国家机关非理不可。通过请愿活动，公民和大众可以越来越广泛地直陈意愿，参与
国事。请愿权作为一些重要的民主参政权已经越来越受到更多人们的重视。建立现
代请愿制度成为衡量一国宪政民主发展状况的重要尺度。请愿权制度与诉愿权制度
相比较，在保障人权和发展民主方面具有更为积极的作用。建立现代请愿制度应当
是我国宪政发展的重要任务之一。
二、请愿权与国际人权法
在国际人权法上，承认请愿权是一项基本权利并予以保障，主要是第二次世界
大战以后的事情。
1945年《联合国宪章》第十三章有关托管理事会的规定中涉及保障请愿权的问
题。该宪章第87条关于大会及托管理事会的职权规定「会同管理当局接受并审查请
愿书。」该条规定是针对托管地而言的。《联合国宪章》还未明确请愿权为一项基
本的人权。联合国所受理的请愿主要还是来自托管地的请愿。当时非托管地的请愿
问题还未引起重视。然而，没想到作此规定后，托管地和非托管地的请愿书如雪片
般飞来，审查请愿成为联合国的一项重要任务。由于请愿件数太多，许多请愿都未
能得到及时审查。最后大会于1950年作出决议，强调请愿权是一项基本人权，并相
应了加强了请愿受理机构的设置，成立专门审查委员会。［1］
1948年《世界人权宣言》没有提及请愿问题，也未明确规定请愿权是一项基本
人权。然而，该宣言的最初草案第58条曾规定：「人人享有以个人或他人共同的方
式为苦情救济而向本国政府或联合国提出请愿的权利。」［2］虽然后来的正式文
本没有采用此条规定，但是不能由此推断说《世界人权宣言》不保障请愿权。根据
联合国人权司前任司长约翰 汉弗莱（John Hamphrey）的解释以及国际法学者的
共识，请愿权可以从《世界人权宣言》有关意见及表达自由等条款中推出。尽管这
样，不能不承认《世界人权宣言》中有关条款本应该更好地拟定。正如汉弗莱所指
出，《宣言》有一些重要的遗漏，其中包括应受司法审判的权利、在国家一级的请
愿权以及向联合国请愿的权利。［3］
《世界人权宣言》在请愿权问题上的疏忽后来由1966年《公民权利和政治权利
国际公约任意议定书》作了部分弥补。议定书规定，联合国人权事务委员会负责接
受并审查个人声称因公约所裁任何权利遭受侵害而为受害人的来文。但该议定书仍
未明文规定请愿权为一项基本人权。并且对来自个人的申请还限定须先运用国内补
救办法，在国内补救办法悉已援用无遗的情况下才予以受理。
1970年联合国经社理事会通过的1503号决议被认为规定了是请愿权的权利。该
决议比上述《议定书》前进了一大步。根据上述议定书，请愿权利仅仅适用于加入
公约的国家的个人，而且只可以控告其本国。根据1503号决议，个人可以直接向联
合国人权委员会请愿，不限国度。但此种请愿只是陈述性的，而非求助性的。陈述
性请愿只是为了说明情况，表明某国存在一贯的大规模侵犯人权的事实，换言之，
1503号决议所涉及的请愿者还只是提供情况者，而非有权要求救济的当事人。1503
号决议所认可的还不是完全的个人请愿权。
1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》实际上起到了规定个人请愿权和国
家受理请愿书的义务的作用。根据该公约第14条规定，缔约国须在其本国设立或指
定一主管机关，负责接受并审查权利受害者的个人或个人联名提出的请愿书。请愿
人未能从主管机关取得补偿时，有权于6个月内将此事通知消除种族歧视委员会。
委员会应参照缔约国及请愿人提供之全部资料，审议来文。委员会倘有任何意见或
建议，应通知关系缔约国和请愿人。委员会应于其常年报告书中列入此种请愿来文
之摘要。该公约不仅规定了个人请愿权，而且还认可集体（民族）请愿权。根据该
公约第15条规定，绝不限制殖民地国家或民族独立宣言之目标获致实现前此等民族
之请愿权。消除种族歧视国际公约的意义在于为后来一些人权法文献的制定确立了
请愿权模式。如《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》再次明确承认人民的
请愿权利以及受理请愿的专门审查委员会制度。
在区域性国际人权约法中，较早规定请愿权制度的是1950年《欧洲人权公约》
该公约第25条规定，欧洲人权委员会得受理由于缔约一方破坏公约所规定的权利因
而受害的任何个人、非政府组织或个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉。有关
国家不得妨害申诉权利的行使。第26条规定国内救济原则；第27条规定不能处理的
申诉；第28条规定请愿的审查；第29条规定请愿受理后的组织安排；第30－31条规
定委员会报告的提出和通知事项。1985年《欧洲人权公约：第八议定书》对公约第
28－30条有关请愿申诉处理的规定作了补充和修改，加强了人权委员会的审查权限
和程序。
1969年《美洲人权公约》第44条规定任何个人或群体，均可向人权委员会递交
内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。第46条规定接受请愿书的条
件，诸如国内救济原则、提出期限、请愿事项的独立性、请愿书要求等。第47条规
定不予接受的请愿。第48－51条规定请愿审理和报告程序。同《欧洲人权公约》相
比较，《美洲人权公约》有关请愿制度的规定更为详细和完备。特别是考虑到有的
国家国内立法没有提供正当法律程序来保护据称已被侵犯的权利，或声称其权利被
侵犯的一方一直拒绝给予国内法律规定的补救或被阻止竭力进行各种补救等情况，
《美洲人权公约》为请愿人提供了更为充分的请愿途径和机会。而《欧洲人权公
约》则没有考虑到这些情况，片面强调国内补救原则，只有在一切国内补救方法用
尽后方可受理请愿。
1981年《非洲人权和民族权宪章》第56－59条专门规定非洲人权和民族权委员
会受理请愿书的条件和程序。不过，同《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》相比
较，《非洲人权和民族权宪章》在请愿程序方面的规定过于粗简。特别是在不予受
理的理由方面，《非洲人权和民族权宪章》的规定过于宽泛。如规定请愿书「不是
用毁谤的语言写成，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织」（第
56条第3款）。何谓「直接攻击」？请愿人对某国侵犯人权现象必然会在请愿书中
予以批判和谴责。如以「直接攻击」为由不予受理，恐怕许多有关人权的请愿都会
被排除在外。在不予受理的理由方面，《美洲人权公约》和《欧洲人权公约》均未
限定请愿书的语言性质和矛头指向，而主要强调事实根据。对于显然根据不足或匿
名的请愿则不予受理。同欧洲和美洲人权公约相比，《非洲人权和民族权公约》规
定的不予受理的范围过宽，不利于请愿权的行使。
三、请愿权与中国宪法
在20世纪中国宪法史上，最早确认请愿权的宪法文献是1912年《中华民国临时
约法》。该法规定：「人民有请愿于议会之权」（第7条）；「人民有陈诉于行政
官署之权」（第8条）；「人民有诉讼于法院」（第9条）；「人民对于官吏违法损
害权利之行为，有陈诉于平政院之权」（第10条）。在请愿权问题上，《临时约
法》虽属首次以根本法形式确认请愿权，但起点很高，制定者保障请愿权的意识很
强。该法表现出的请愿权意识及知识水准是相当现代化的。它不仅将请愿权与诉愿
权和受审判权作一定程度的区别，而且注重分别向议会、平政院和行政机关提出请
愿陈诉权利的保障。在规定参议院职权时，该法将「受理人民之请愿」作为参议院
的职权之一（第19条第7款）。
1913年《天坛宪法草案》只是规定「人民依法律有请愿及陈诉之权」（第14
条）。在请愿权保障方面，该宪法草案比临时约法明显倒退。草案制定者没有认识
到请愿陈诉权为人的基本权利，其根源并非在于法律规定。对于此项权利，法律只
能予以保障而不得剥夺。任何禁止或剥夺公民享有此项权利的法律均属恶法。请愿
权作为一项基本权利是先于实定法律而存在的。而根据天坛宪草有关条文表述，似
乎法律可以禁止或剥夺人民享有此项权利。在请愿受理机关问题上，天坛宪草规定
国会「两院各得受理国民之请愿」（第46条），并规定国会闭会期间由国会委员会
受理请愿（第53条）。这些规定明显受到日本明治宪法有关规定的影响。天坛宪草
与临时约法相比，在议会请愿方面前进了一步，但在行政请愿方面却倒退了一步。
天坛宪草未提及国民向行政机关请愿的问题。
1914年《中华民国约法》在请愿权问题上受到临时约法和天坛宪草两方面的影
响。该法规定：「人民依法律所定，有请愿于立法院之权」（第6条）；「人民依
法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权」（第8条）。在立法院职权方
面，该法规定「收受人民请愿事件」为立法院职权之一（第31条第5款）。
1923年《中华民国宪法》关于请愿权的规定同天坛宪草的有关规定相同。该法
规定「人民依法律有请愿及陈述之权」（第16条）；「两院各得受理国民之请愿」
（第66条）。该法也未提及向行政机关请愿问题。
1947年元旦公布的《中华民国宪法》仅规定「人民有请愿、诉愿及诉讼之权」
（第16条），但未规定请愿受理机制。
台湾1954年制颁的《请愿法》（1969年修改）虽然起到了请愿法制化的作用，
但仍然存在许多问题。最严重的问题在于请愿事项范围过窄。依据该法第2条规
定，请愿事项分为有关国家政策、公共利益、自身权利的维护三种，且依不同事项
性质向分别不同机关提出。请愿权作为一项受益权的基本人权，在请愿事项方面就
不应有限制。依据该法第3条规定，请愿事项不得抵触宪法或干预审判，而且依法
应提起诉讼之事项，不得请愿。此种规定实际上限制就修改宪法和纠正司法判决等
事项提出请愿。国民提出请愿要求修改宪法和促进司法公正，这是请愿权必须包含
的内容。台湾54年《请愿法》实际上还停留在相当于日本明治宪法时代的水平上。
当代宪政主义的请愿权制度通常对于请愿事项没有此种限制。至于请愿递交机关，
请愿书既可以向立法机关和行政机关提出，也可以向司法机关提出。国民对于司法
机关审判工作不满或有其他要求同样有权向司法机关请愿。司法机关有义务接受和
审查国民的请愿。至于司法机关是否按照请愿要求纠正审判工作，这是司法机关的
自由裁量权。不能因为请愿涉及审判工作，就认为干扰了司法独立。在一些先进国
家，请愿达到一定人数时，还可以对司法判决进行公民投票。如多数通过，可撤销
判决。［4］但1954年《请愿法》虽存在诸多问题，但在请愿制度化的道路上迈出
了重要一步。
中华人民共和国成立以后，请愿权意识不仅未能在宪法上得到增强，反而明显
衰落。1954年宪法仅规定「公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级
国家机关提出书面控告或者口头控告的权利」（第97条），没有使用「请愿权」的
概念。1975年和1978年宪法也未规定「请愿权」。1982年宪法虽然没有明确规定
「请愿权」，但规定「公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的
权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申
诉、控告或者检举的权利」（第41条）。此规定中的「提出批评和建议的权利」实
际上是请愿权的核心内容。可以成为批评和建议对象的是国家机关和国家机关工作
人员。根据条文理解，国家机关的制度、立法、行政、司法等各项工作及其政策行
为等均可以成为批评和建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理
解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合提出批评和建议（大众
请愿），因为宪法同时规定公民有言论、集会、结社和示威等项自由。由于批评权
和建议权构成请愿权的核心内容，可以认为1982年宪法在实质上是确认请愿权的。
至于保障批评权和建议权的受理机制在宪法上未得到应有的重视。1982年宪法在规
定立法机关和行政机关职权时，均未规定受理公民的批评和建议。此外，1982年
《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》也未规定受理公民批评和建议的
机关及程序。显然，恢复和增强请愿权意识和加强对请愿权的宪法保护，依然是中
国宪政发展所面临的一项迫切任务。
我认为宪法应当明确写上「请愿权」概念并规定保障请愿权行使的基本制度。
其中包括请愿权行使的主体、对象范围、受理机关及其基本义务等。在宪法对此未
修改以前，可以考虑先行制定一部《请愿法》。因为宪法规定保障公民提出批评和
建议的权利，所以制定《请愿法》应当说是有宪法根据的。近年，各级立法机关接
到的来自公民个人或大众的批评和建议明显呈现剧增趋势。这表明国民的宪法权利
意识增强，民主参政热情提高。然而由于缺少明确的相关法律规定，受理机关及其
受理程序基本上无章可循。批评人和建议人提出批评和建议后往往没有下文，有关
机关是否审理，如何审理，结果如何，公众一概不知。由于缺少现代请愿权制度，
公民的批评权和建议权实际上得不到保障，甚至因提出批评和建议而受到打击和歧
视的现象也时有发生。因此，尽快制定《请愿法》，建立现代请愿权制度，是保障
公民行使宪法权利的迫切需要。
四、请愿权与瑞士宪法
瑞士宪法除第5条有关于保障「人民的自由和权利」、「公民的宪法权利」等
原则性规定外，有关请愿权的规定直接体现在第6条C款和第57条中。第6条C款规定
「各州宪法系经人民认可，并可因绝对多数公民请求而予以修改」。这里的「公民
请求」权利的核心内容是请愿权，但也包含公民投票权和公决权。公民可以通过请
愿形式要求修改各州宪法，也可以通过投票方式或公决方式提出修改意愿。第57
条，规定「请愿的权利受保障」。
在瑞士宪法中，与请愿权有交叉关系的权利还包括与出版自由保障问题有关的
「投诉权」（第55条）；要求公决法律或法令的「要求权」（第89条规定：「如有
5万有选举权的公民或8个州提出要求，则联邦法律和具有普遍约束力的法令应交付
全民表决。」）；要求全部修改联邦宪法的「要求权」（第120条规定如有10万有
表决权的瑞士公民要求全部修改联邦宪法，该问题应交付瑞士全民表决。）；关于
部分修改宪法的「创议权」（第121条规定，部分修改宪法可依照人民创议或联邦
法律规定的方式进行。）人民创议系指由10万有表决权的瑞士公民提出的关于增订
宪法新条文或关于废止或修改现行宪法中某些条文的要求。在瑞士，人民创议权可
以表现为笼统建议的提出权，也可以表现为具体草案的提出权。瑞士宪法第121条
对提出笼统建议和具体草案的效果分别有明确规定。此外，在宪法第22条中就人民
创议的提出问题，专门作出「由联邦法律加以规定」的原则性规定。
瑞士宪法在请愿权问题上的规定的特点是将请愿权与全民表决权、提出要求权
和人民创议权、向主管机关投诉权等紧密结合在一起。问题在于宪法第57条有关请
愿权的原则规定在联邦法律中是如何得到贯彻和体现的。宪法有关联邦议会、联邦
委员会、联邦办公厅、联邦法院的规定均未具体涉及请愿处理问题。请愿受理机
关、受理期限、受理程序等问题在宪法中没有加以规定。只有在有关联邦委员会职
权和义务的规定中涉及「投诉」处理。宪法第102条第2款规定，联邦委员会保证联
邦宪法、法令、命令以及联邦各种契约的施行；主动或根据投诉采取必要措施使之
得到遵守，但依第133条应提交联邦法院者不在此例。
从请愿受理机关的设置来说，瑞士联邦办公厅下设的法律处负责审查「公民创
议」和「公民表决」提案的有效性。对于8万以上公民要求全民修改宪法的倡议，
联邦办公厅需在6个月内提交公民表决，征求公民对全面修改宪法的意见。对于部
分修宪的建议，由联邦委员会递交联邦议会处理。根据瑞士《联邦委员会与联邦行
政机构组织管理法》（1978年）联邦办公厅负责处理向联邦委员会提出的有关倡议
和要求。
由于瑞士是实行直接民主制措施较为彻底的国家，有关州和其它地方的请愿事
项在传统的「公民大会」上就可以提出并根据有关法律得到相应的处理。请愿人数
达到法定要求时可在「公民大会」上直接进行表决。
五、德国的请愿权理论和制度
50年代德国学者曼哥尔特·克拉恩（Mangoldt Klein）指出，请愿权是古代自
由主义思想的产物。在古代，请愿权就已经被作为一项基本权利对待。请愿权概念
不仅在法理上具有重大意义，而且在实践中越来越发挥重要作用。请愿权的行使越
广泛和频繁，越能体现出民众舆论的真相。在德国，魏玛宪法曾规定国民请愿和国
民投票制度。但一战后德国宪法却反而没有这方面的规定。此种现象受到曼哥尔特
等学者的批判。马特恩（Karl Heinz Mattern）认为，由于缺乏国民请愿和国民投
票制度，国民很难对代议制议会产生广泛的影响。由于请愿活动反映出社会舆论的
要求，请愿权对于发展民主主义来说是极为重要的。劳巴尔（Reinhard Rauball）
也强调指出，在宪法上放弃有关国民请愿和国民投票的规定，不利于发挥国民对政
府的控制作用。体现社会舆论的请愿权具有控制政府的功能。
在德国，请愿权学说的发展经历了由哲学理论向法学理论的转化。黑格尔、康
德、费希特等哲学思想家都曾在不同程度上从哲学角度论述过请愿权问题。从叶尼
涅克开始，法学家们逐渐将请愿权当作国民参见公共生活的重要权利对待。叶尼涅
克的一般国家学认为，请愿权是一项积极的请求权。第一次世界大战后的法学家恩
谢茨极力主张将请愿权上升为宪法权利对待。他认为请愿权既具有消极的性质（自
由），有具有积极的性质（请求权）。当代法学家曼哥尔特等人努力倡导请愿权是
具有能动性质的参政权利，请愿者享有要求官方对其请愿作出决定（回答、通知）
的权利，这一观念已经深入人心。学术界的理论研究对于实定法逐渐产生了影响。
德国联邦议会议事规则第9章第113条规定，请愿的处理方法由议长或其代理人通知
请愿人。此条规定便是在接受学界意见的基础上制定的。
针对德国基本法第17条规定，任何人都有权单独的或与他人联名向相应的机构
和议会提出书面申请。学术界及各界有关人士不断呼吁修改宪法进一步明确保障请
愿权。1991年5月23日德国基本法的宪法修正案第17条规定，任何人都有权利以个
人或同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有
理由的回答的权利。该条修正案借鉴了魏玛宪法的经验，将请愿权进一步明确实定
法化为宪法权利。
德国联邦议会的请愿机构的组织体制由一局四科构成。中央事务局负责处理原
则问题和请愿的事前审查会议的准备工作等；请愿第1科负责处理有关外务、内
务、交通、国土计划、建设、都市建设等方面的请愿；第2科负责处理有关财务、
经济、防卫、经济协力、总统府等方面的请愿；第3科负责处理涉及保健、家庭、
老人、妇女、青少年、劳动、社会秩序等方面的请愿；第4科负责处理有关司法、
邮政、电讯、联邦总理府方面的请愿。两德统一后，请愿急剧增加。每年联邦议会
的请愿部门所处理的请愿约2万件。而该请愿部门人员只有70人。其中20人是学法
学出身的高级公务员。随着请愿增加，请愿机构的组织体制将会得到加强。正如施
克（R Schick）所说：「现在有必要成立请愿第5科，根据情况还将出现第6科。」
德国联邦议会请愿机构的扩大和人员补充已势在必行。
德国联邦议会的请愿处理程序主要由以下法律加以规定：1949年的联邦共和国
基本法；1975年关于联邦议会请愿委员会权限的法律；1980年联邦议会议院规则；
1989年请愿委员会关于请愿和苦情处理的诸原则。这些法律中有关请愿处理的规定
构成联邦议会请愿法体系。
德国联邦议会的请愿处理程序大致可分为以下环节：请愿登记；向请愿者表明
受理确认；根据联邦议会管辖权所做事前审查，包括审查请愿形式和内容以及处理
非请愿（明确不允许的请愿及不适宜由联邦议会审议的请愿）；由联邦议会议长托
付请愿委员会或管理专门委员会；由委员会进行审查审议；作出有关请愿处理的本
会议的决议；由联邦议会议长或其代理人向请愿者报告处理情况。这些环节大致体
现在1970年议会规则中。1975年作了少许改革，主要是扩大了请愿委员传播管辖
权。1975年改革反映在1980年联邦议会议院规则中。根据1980年规则，请愿委员会
拥有请愿权处理的管辖独占权。就处理程序而言，依然包括登记、确认、分类、托
付、审议、决定、通知诸环节。
德国联邦议会的的请愿委员会属常设机构，其地位由宪法作出规定（基本法第
45条）。请愿委员会事务局在请愿处理方面，特别是事前审查方面发挥重要作用。
请愿能否成为联邦议会最终审议对象，关键取决于事务局的决定。有些请愿在事务
局审查阶段即已处理，诸如提供助言、信息、指示、送付资料等方面的请愿；有些
不适宜于联邦议会审议的请愿包括涉及司法终审的请愿或应向州议会托付的请愿均
由事务局作出决定。据统计，1976年12月14日至1978年12月31日的请愿处理表明，
助言、信息、指示、资料等方面的请愿占28.29%；不能处理或不宜处理的占
15.5%；向专门管辖委员会托付的占2.46%；向州议会托付的占31.61%。共计77.68%
的请愿被事务局排除在请愿委员会之外，无需由联邦议会作出决定。由于事务局的
事前审查权过大，学术界已提出批评，认为此种审查方式违宪。
从1986－1989年的请愿处理情况来看，不能审查和受理的件数占总件数的
35.5%。5年间总件数为63112件，其中不能受理和审查的为22412件。请愿总件数的
64%成为受理审查的对象，即受到实质性审查。所谓不能受理和审查的请愿也受到
形式性审查。所谓不能受理和审查的请愿也受到形式审查，主要由事务局负责。请
愿处理机关的「诚实处理义务」越来越受到各方面的重视。
请愿处理结果要通知请愿者，并且必须说明理由。原则上受理机关负有就请愿
处理结果说明理由的义务。
值得注意的是，德国联邦议会处理请愿不适用「会期不继续原则」。上届会议
未审议完的请愿不因会议结束而成为废案，可由下届会议继续处理。根据1990年修
改的联邦议会议院规则第125条规定，议会被选期间终了时全部议案须处理完毕，
但此原则不适用于有关请愿的议案。
请愿委员会处理请愿的方式实行多数决定制，但委员会中的少数派还可以在本
会大会上提出问题。这有利于确保实现请愿处理的实质化。如何保障少数者权利的
问题引起请愿委员会和议会成员的重视。绿党于1987年曾提出保障少数者权利的问
题，主张在委员会上失败的少数派意见也应得到议会的高度重视。
请愿如果作为法案向议会提出，该提案须有5%的议会议员署名。在德国，请愿
经由议员联属而成为法案的事情是经常发生的。请愿的法案化制度有利于提高公众
参与立法决策的程度和增进国民的民主参与热情。对于改善和加强立法机关的工作
来说，请愿的法案化制度起到积极的促进作用。
六、日本请愿权的理论和制度
（一）日本请愿权理论
请愿权在人权体系中的法的性质在日本学术界一直未有定论。第二次世界大战
以前，日本学术界对此项权利主要有两种看法。一是认为此项权利属于自由权。此
说也称为自由权说。二是认为请愿权是一项受益权。此说也称为受益权说。二战后
随着人权体系思想的丰富和完善，越来越多的学者逐渐将请愿权视作参政权的范
畴。此为参政权说。如何认识请愿权的性质，关键在于怎样看待和划分基本人权体
系。不同的学说观点反映出对基本人权体系及其分类的不同认识以及对不同种类权
利的重视程度。
自由权说的主张者认为请愿权在本质上不仅是向受理机关要求受理请愿的权
利，更主要的是人表达意愿的一项不可或缺的基本自由。自由权说的代表人物田口
精一教授认为议会制度发达的条件下，请愿权具有鲜明的自由权属性。议会制度、
审判制度和行政救济制度愈发达，国民愈可以利用请愿权直接参与民主政治的运作
过程。然而，即使请愿权可以作为直接民主主义的政治手段来行使，请愿权也不同
于作为主权者的国民参与决定共同体最终意思的参政权。田口精一强调请愿权既超
过了受益权的范围，也不同于参政权，而应当视其为一项自由权。此说实际上低估
了请愿权在实现民主宪政方面的重大意义和作用。
受益权说的主张者在战前主要代表是美浓部达吉，他在《宪法撮要》（1930年
第4版）一书中强调，请愿权的内容只包括要求受理的权利。战后受益权说的主要
代表人物是杉原泰雄。杉原教授强调请愿权不仅是一项自由权，更主要的是一项自
由权。在实践中，请愿通常表现为一般大众的政治行为，对于克服代议制的缺陷和
发展直接民主主义固然有积极作用，但也不能因此视为参政权。杉原泰雄并不否定
请愿权具有一定程度的参政权的功能或作用。但在基本权利分类上，他仍然主张将
请愿权作为受益权对待。［6］
参政权说的主张永井宪一等人强调指出，代表民主制的缺陷非常明显。代表无
视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服。请愿在本质上是保持当政
者与被治者的自同性的国民的能动权利。国民通过行使请愿权可以积极参入国家意
思的形成活动。永井宪一等人主张应当对请愿权的参政权性质给予高度的评价。
［7］
如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政
权。根据渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为
被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的
国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请
求权。此种划分是根据日本宪法和地方自治法作出的。将请愿权视作能动的非决定
权，这在认识上有很大提高。过去，学界一般将参政权视为有关国家意思形成的国
民决定权。如果将参政权仅限定于国家意思决定权的范围，则很难将请愿权视为参
政权。请愿权的行使还不足以构成对国家意思的决定。只有从广义上理解参政权，
才有利于正确认识请愿权与参政权的关系。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一
即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。［8］渡边久丸提
出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请
愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在
于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不
必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的「能动的非决定
权」概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与
参政权的研究向前大大推进了一步。［9］
（二）日本请愿权制度的发展
日本在明治时代，请愿即已制度化。尽管明治宪法所规定的请愿权还只是作为
臣民的封建权利概念，即只是要求受理请愿的权利，但明治宪法下的请愿制度为后
来的发展奠定了基础。官府和民众两方面均对请愿权的行使养成认可的习惯。在明
治宪法下，从第1届帝国议会（1890年）至第92届帝国议会（1947年），众议院共
受理请愿79925件，年平均受理1829件。同日本请愿制度相比较，中国的请愿制度
已落后100年。日本明治宪法下的众议院于第1届国会（会期99天）即已受理1526件
请愿。二战前众议院受理请愿件数最多的一年达5722件（第14届通常国会）。
明治宪法时代，除宪法规定请愿外，1889年议院法、1925年众议院规则、1921
年贵族院规则、1917年请愿令等构成比较完整的请愿法体系。
明治时期请愿制度形成和发展经历了几个阶段。第一阶段为1868年至1880年。
此阶段为奖励建白时期。1868年明治新政府确立奖励建言的政策，在京都设置目安
箱。1869年在东京设立作为建言受理机关的待诏局，后改为待诏院，又改为集议
院。同年10月制定建白处理规则。1872年改成「集议院建白受理规则」；1873年制
成「左院建白受理规则」。建白规则的出现标志早期请愿制度产生。
1877年（明治10年）6月，自由民权运动的代表人物冈健吉向天皇提出国会设
立建白书，阐明自由民权运动纲领，抨击政府弹压言论自由等现象。随之，请愿运
动出现高潮。1880年3月爱国社在大阪召开第四届大会，代表32县8700人的代表114
人出席，成立「国会期成同盟」，直接向天皇请愿要求开设国会。当时，元老院、
太政官均拒绝受理国会开设运动提出的请愿书，理由是请愿不是建白，不符合建白
受理规则。针对此事，自由民权运动的另一重要人物植木枝盛在《爱国志林》上发
表文章论证「请愿的权理」。为镇压民众请愿运动，政府于1880年4月制定集会案
例，将一切集会结社的批准权置于警察的专断下，从而进一步激化矛盾。同年，建
白和请愿件数剧增，达到75件，是1867年以来件数最多的一年。同年11月，国会期
成同盟在非合法的情况下于东京召开第二届大会。此时盟员已发展到13万人，形成
强大的推动政治体制改革的力量，终于迫使天皇于1881年发布开设国会颁定宪法的
诏敕。
从1868年建白政策确立，到1880年全国性请愿运动高潮，由建白规则发展成请
愿规则已势在必行。这一阶段请愿权运动的发展表明，政府只有在国民强大的有组
织的请愿运动的推动下才会作出让步。国会期成同盟组织近30万人的国会开设请愿
署名运动对于推进政改发挥了巨大的作用。
第二阶段为1881年至1889年。1881年国会开设请愿运动达到高潮后，天皇被迫
颁诏开设国会，钦定宪法。但是政府对民众运动的镇压有增无减。1882年颁布了请
愿规则。然而，该规则的宗旨不仅不是鼓励和保障请愿，反而成为压制大众请愿运
动和集会结社运动的立法对此。请愿规则对请愿活动加强了规制限制。1889年制定
的大日本帝国宪法以及相应的议院法在一定程度上将请愿权的实定法化向前大大推
进了一步。尽管明治宪法所确认的是「臣民的请愿权」，但毕竟第一次在宪法上承
认所有臣民都有请愿的权利，并确认议会受理请愿的制度。从鼓励建言建白到承认
请愿权，这一发展体现出自由民权运动的努力和影响。
第三阶段是从1890年到1947年。这是明治宪法下的请愿制度逐渐运转阶段。由
于现代议会民主制度还未真正确立，在天皇主权体制下，国民请愿权的行使依然在
不同时期受到政府不同程度的压制。特别是大正6年颁布的请愿令将请愿对象仅局
限于行政作用领域，并禁止向天皇直诉。请愿令实质上将请愿等同于乱请，对诸多
请愿行为和方式付以严厉惩罚措施。
第四阶段是从1947年现行宪法颁布至今。随着现代议会民主制的确立和发展，
请愿权被认为是作为主权者的国民所固有的基本人权。在这一阶段，民主主义的请
愿法体系逐渐得以确立，并同战前的请愿制度断绝了联系。但明治宪法下请愿制度
的影响并非已完全清除。诸如议员介绍制度等显然反映出战前有关制度的影响。同
战前相比，战后请愿制度使请愿权真正成为国民的参政权；在请愿方法方面，已
「平稳」请愿方法取代过去「遵守相当敬礼」的方法；改变了过去不受理对司法审
判的请愿的做法，法院成为受理请愿机关；根据现行请愿法则，请愿手续已经简
化，便于请愿权的行使；扩大了请愿事项的范围，皇室关系和宪法修改等均已纳入
请愿范围；废除和取消了各种罚则规定，确保请愿者无后顾之忧。所有这些成果，
均是日本人民经过大半个世纪的斗争和努力所取得的。从明治维新时期争取言论自
由和政治权利开始，到建立现代宪政请愿制度，日本人民付出的代价是巨大的，然
而斗争成果也足以令人欣慰。同日本相比，中国从戊戌变法开始至今，已有100多
年，依然距离建立现代请愿制度还有漫长的道路要走。其中，有许多沉痛教训值得
认真总结。
（三）战后的日本请愿权制度
战后日本国宪法第16条规定，任何人都享有请愿权，可就损害救济、公务员罢
免、法律法令及规则的制定、废止和修正等事项而进行请愿，不受差别待遇。宪法
的原则性规定在请愿法、国会法、参众议院规则、监狱法及其实施规则、地方自治
法、都道府县市町村议会会议规则等法律中均有所体现。
1947年施行的《请愿法》明确规定了请愿方式、请愿书的提出、处置、处理和
禁止差别待遇。请愿须已书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址。请愿书须向管
辖请愿事项的官方公署提出。对天皇的请愿书须向内阁提出。请愿事项管辖公署不
明时，请愿书可向内阁提出。请愿书若错递至非管辖官员，该官署须向请愿者指明
所管官署，并将请愿书送付所管官署。所管官署须受理适法请愿，并诚实处理，任
何人不因进行请愿而受到歧视待遇。
日本国会的请愿制度的特点之一在于对提出请愿书的严格限制。向参众议院的
请愿须经议员介绍方能提出。请愿书由介绍议员签名盖章。请愿提出的议员介绍制
度不利于民众请愿权的充分实现。此种制度在其他先进国家是没有的。未来日本请
愿制度的改革恐怕首先要取消议员介绍制度对请愿权行使的限制。
日本参中两院均有审查委员会负责审查请愿书，经审查后方可由议会议决。委
员会可以决定不将请愿交付议院会议议决。但如果有议员20人以上要求议决，委员
会必须将请愿交付议院会议议决。各议院所采择的请愿如需转置内阁，则须送付内
阁。内阁须将请愿处理经过每年向议院报告。
议长负责制作请愿文书表，并印刷后配付给各议院。请愿文书表须载明请愿者
的姓名住所、请愿的要旨、介绍议员姓名、受理时间。数人联署的请愿须载明联署
人姓名。同一议员若介绍数件同一内容的请愿，请愿文书表须载明各请愿者姓名及
请愿件数。议长在分发文书表的同时须托付给适当的委员会。关于要求罢免法官的
请愿，议长应托付法官追诉委员会。
议长将请愿文书表托付委员会后，委员会应将审查结果向议院报告。委员会决
定是否需要将请愿交付议院的会议。如须提交议院会议，则应区别为应采择与不应
采择。应采择的请愿，如须向内阁送付，则应作附记说明。对于委员会决定不交付
议院议会的请愿，如果自委员会报告日始，7日内无议员20人以上要求向议院会议
提交，则委员会的决定得以确定。至于陈请书，如议长认为必要，可送付适当的委
员会参考。
日本的国会请愿已有100多年历史。从1947年到1977年众院共受理请愿220521
件，每年平均约7351件。就请愿事项看，同一事项的请愿件数最多的是有关反对日
美安保条约的请愿，共1487件。战后日本的国会请愿呈现出日常化、大众化和大量
化的趋向。近年向国会提出的请愿署名人数最多的是有关教育、消费税、健康保险
案问题的请愿。要求增加文教预算的教育请愿的「集约、提出集会」（1994年11月
21日）已有2230万人署名。1994年11月13日反对消费税的国民大会集会请愿署名达
142万人。同年有关阻止批准力卜协定请愿署名超过350万人；而关于要求国家补偿
被暴者援护法的请愿署名超过1000万人。日本国民向国会提出请愿的运动日益高
涨，参加人数越来越多，反映出国民主权者意识不断提高。近年众议院的请愿科每
年要处理约10000件请愿。除个人请愿以外，大众请愿也呈愈益上升的趋势。大众
请愿运动与政党活动紧密结合，请愿的政治色彩比较浓厚，几乎各政治党派都根据
本党派政治策略需要而不断组织各种请愿活动。议会中的不同党派议员根据自己的
政治需要向议会介绍请愿，从而加强了与党派活动的关系。
日本地方自治法进一步将请愿权同地方全民投票制度相结合。日本地方自治制
度的特征之一是地方公共团体的住民对于条例的制定改废、事务监查、议会解散、
议员和首长解职等事项享有直接请求权，在间接民主制中大量引入直接民主制要
素。
1、关于条例的请求。根据地方自治法74条，如果占有权者总数的50分之1以上
者联名，其代表可以向首长提出请求制定或改废条例。首长须直接公表请求的要
旨，并于受理之日起20日以内交议会付议；议会的议决结果须通知代表并公表。
2、关于监查的请求（第5条）50分之1以上有权者联名，其代表可向监查委员
提出请求对公共团体事务等的监查。监查委员须直接公表请求要旨，进行监查。其
结果须通知代表，并同时公表，并向议会及有关机关报告。
3、关于解散议会的请求（76－79条）有权者总数的3分之1以上者联名，其代
表可向选举管理委员会提出请愿解散议会。选举管理委员会直接公表请求要旨，并
付诸选举人投票表决。如过半数同意，的解散议会。
4、关于解职议员和首长的请求（80－84条）有权者1/3以上者联名，其代表者
可向选举管理委员会提出请求解职议员和首长。选举管理委员会须在有关区域内直
接公表请求要旨，并付诸住民投票。如过半数赞成解职，则有关议员和首长被解
职。
5、关於解职役员的请求（86－88）：有权者总数1/3以上联名，其代表可向地
方公共团体首长提出解职副知事或助役、出纳长或收入役、选举管理委员、监查委
员或公安委员会委员。首长须直接公表请求要旨，并附议议会。议会议员2/3以上
者出席，其中3/4以上者同意，则失去职务。
自《地方自治法》施行至1978年3月，请求权行使件数在全国约2300件。其中
最多件数为关於条例制改的请求；其次是关於首长解职请求；再次是关於监查请求
和解散议会请求。
日本宪政经验表明，将请愿制度与住民公决制度相结合，是保证从宪政走向民
主的重要途径。
七、结束语
对中国、瑞士、德国和日本的请愿权制度进行比较，可以得出以下几点结论：
1、完善中国请愿权制度的首要任务是要在宪法上明确规定保障公民的请愿
权。在宪法没有修改以前，可考虑根据现行宪法有关公民建议权、批评权等权利的
原则性规定，先行制定请愿法，使公民请愿权制度法制化。
2、应在各级人大常委会和各级政府建立专门的请愿受理机构，可将现行信访
机构按请愿权保障原则进行组织、程序、人员、职权等方面的改革，使之成为符合
现代请愿权制度所要求的请愿受理机构。
3、应大力改善实施请愿权的政治行政环境。将请愿权保障机制同直接民主特
别是县市级地方民主的发展结合起来。在建立请愿权保障制度的同时，建立地方行
政公决制度和公民投票制度，为21世纪中国民主宪政制度的发展奠定基础。
（原载《百年》1999年9月号）
1，参见Goodrich, Hambro and Simons, Charter of the Unitad Natons,
1969
6，杉原泰雄〈请愿权〉，载田上穰治编《体系宪法学辞典》，青林书院新社
1968年
7，永井宪一〈请愿权的现代意义〉，载《经济学季刊》第10卷2号（1961年
3月）；〈请愿权的再评价〉，载《综合法学》第44号（1962年3月）
8，佐佐木总一《日本国宪法论》，有斐阁，1953年
9，渡边久丸《请愿权》，新日本出版社1995年版，第120页