全球化对公共行政的冲击


           黄伟豪     香港中文大学政治与行政学系助理教授

　　摘要：在政治上，当各种资源，包括了资金、资讯，甚至人民，均可以跨国界
地自由流动，而国与国的政策又是互相影响之时，传统的国家主权（Sovereignty）
已失去了其意义。

　　每个新世纪的开始，都给我们带来一个宝贵的机会，去回顾过去的成就和错误，
从而为创造更好的将来而做好准备。在这短文中，就让我们检视一下公共行政学（
Pubilc Administration）的新发展，来了解在二十一世纪里，我们会面对一个怎
样形式的政府组织和管治环境。

　　全球化削弱国家主权

　　在二十世纪中，全球化（Globalization）可以说是对人类社会发展影响至深
远的现象之一。全球化的现象对政治和公共行政均带来了巨大变化。在政治上，当
各种资源，包括了资金、资讯，甚至人民，均可以跨国界地自由流动，而国与国的
政策又是互相影响之时，传统的国家主权（Sovereignty）已失去了其意义。即是
说，主权国家亦不能对自己国内的事务拥有实质的最高决定权。在这情形下，这些
本应是属於主权国家的权力，便流失到其他中心。向上的层面，部分国家主权已流
失到跨国的世界性组织上，例如世贸和欧盟等组织均对其成员国的事务有重要影响。
向下的层面，可以自由流动的投资和企业，就变得更有话事权，可以透过资源的跨
国性调配，来达至本身的最大效益，甚至能够直接影响主权国家的政策。迪士尼公
司能够直接与香港特区政府谈判，最後得到一个有利和可观的合作协议，便是主权
国家权力向下流失的至佳例子。

　　政府渐趋企业化

　　在全球化的大趋势下，和主权国家的权力流失的情形下，公共行政，包括了政
府的基本运行、政府与市场、私人企业的关系，以至市民与政府关系的基本定位，
也产生了革命性的重要变化。而代表这些一连串变化的新管理主义改革] New 
Public Management Reform），更在过去十年多来，成为了一股全球性的强大力量，
改变了英、美等多个国家的政府的行政架构、组织和运作模式。而过去一年在香港
政府中被大力推行的公务员体制改革，及多年来被政府积极推动的公司化、私营化
和外判等政策，也是带有极浓厚的新管理主义色彩。

　　若在政治上，全球化所带来的是主权国家与主权国家的界限和自主性的慢慢消
失，这麽，全球化为公共行政所带来的，便是政府与市场和私人企业的界线愈来愈
变得模糊。事实上，新管理主义的改革有着两个基本的层次，第一，就是把不应由
政府负责的事务和责任，全部交给市场负责；第二，即使有些服务是必定要由政府
负责提供，政府也要在其运作上，尽量与私人公司看齐，来达致最高的效率和服务
质素。不单政府和市场的界线变得不清，在新管理主义下，市民的角色也变得有着
双重的意义。市民不单是拥有参政权利的公民，更加是政府服务的顾客（customer）
。

　　旧式管治依赖重重规条

　　要真正了解新管理主义的重要意义及其对新世纪政府运作的影响，便要首先了
解公共行政学的主要发展进程。公共行政学的发展始於十九世纪末和二十世纪初之
间，主要的发起人是前美国总统和普林斯顿校长威尔逊（Woodrow Wilson），而同
期的社会学大师韦伯（Max Weber）和管理主义的先驱泰拿（Frederick Taylor），
均对公共行政的早期发展有重要贡献。他们所提倡的均是把政策的制定和政策的执
行分开，即所谓的政治和行政的二分化（Politics_administration dichotomy），
政策的制订是政治的过程，而只有政策的执行才是公共行政。更重要的，由於政策
的执行是不应涉及政治，我们便应可以用科学的方法去寻求最佳的执行方法] one 
best way）。在这学术和社会气候下，便产生了依靠重重的规条和法规来达致最高
效率的官僚组织（bureaucracy）。以上的理论便是属於旧的管理主义。

　　新管理主义市场主导

　　官僚组织在公共行政的发展後期，不断受到批评和攻击。首先，官僚制度所看
重的是稳定性和延续性，但这一制度对於要应付目前多变和互动的世界，却面临崩
溃。除此以外，缺乏灵活和弹性的制度也未能使市民从政府服务中得到最大满足感。
以上的种种问题存在已久，而促使新管理主义被正式落实来改革政府运作模式的，
便是之前所论述的全球化趋势。在全球化的情形下，每个政府均要尽力用最低成本
来提供最有效的服务，来留住在其境内的流动和宝贵的资源。新管理主义和旧管理
主义的不同，除了是更看重用市场来代替政府来提供服务外，就是否定了有最佳方
法来运作政府的论调，进而给予管理者更大的管理权力，在满足市民消费者（
citizen_customer）的大前提下，不受制约地运用其权力，实行以管理人的智慧，
来取代一成不变的制度。

　　新式管治亦有隐忧

　　时至今日，新管理主义的改革已不单不是纯粹的理论，也不只是一个趋势，而
是一个要接受的事实。在以市场为主导的方针下，政府（government）并不是最重
要的概念，管治（governance）才是最重要的。亦即代表了我们未必一定要透过政
府架构，才可以得到良好的服务。但在新管理主义下，政府和市民的将来亦存在□
隐忧，如何解决这些忧虑的问题，便是新世纪对人类的挑战之一。

　　首先，在看重以市场提供服务的趋势下，在西方，已出现了所谓空心国家] 
hollow state）的现象。政府本身已不再生产任何服务，而只负责决策和找私人公
司代为生产公共服务。这做法虽然可以达致一个更灵活和低成本的「小政府」，但
转而需要的就是一个更「醒目」的政府（smarter government），来确保私人公司
提供服务的质素。与此同时，在放权给政府的管理人时，我们亦要防止下放的权力
被滥用。而当服务的焦点均放在可转往他方的企业和较富有的市民身上，政府也不
能忽视其他市民的权利和需要。换句话说，如何在充满竞争的全球化环境下，协调
市场和政府的角色，平衡效率、权利和问责等互有冲突的价值和在维护公共利益的
原则下，私人化政府的行政，将会是新世纪公共行政的新任务。