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爆炸性社会问题：三峡工程移民
王维洛
【编者按】北京最新一期《战略与管理》杂志刊文称，三峡工程有
可能成为中国最具爆炸性的社会问题。“如果移民问题继续积累和
激化，那么，在江水开流之后，那些没有得到和平解决的问题将转
化为爆炸性的社会问题。”文章说：“在２１世纪整个上半叶，坝
址也会成为不安定因素的温床”“失去自己的土地，然后变成游牧
民，这是令人不安的事情。由于这些人口失去了值得留恋的土地，
他们就要在社会上寻求各种谋生手段。”这份杂志因此据说被中共
勒令停刊。
中国从五十年代起大规模地修建水库大坝，至今一共建造了八
万六千座水库，迫使一千多万人迁移，其中有约六百多万水库移民
的生活问题一直没有解决好。许多移民失去了基本生存条件，原因
之一就是水库淹没土地赔偿太低。
三峡工程的土地赔偿远远低于中国土地管理法对土地赔偿所制
定的标准，侵害了公民的财产所有权。三峡工程移民条例大于中国
土地管理法，这是中国法治的特色。
三峡工程移民条例剥夺了移民用法律程序保护自己利益的权利
，只要求移民无条件的服从和奉献，将迫使一些移民铤而走险。
一、从“铁腕移民县长”被害说起
一九九八年九月二十二日晚八时半，三峡库区的巫山县县长蔡军，在家里被一
个蒙面人用手枪打死。蔡军死时才四十岁，他是三峡库区有名的“铁腕移民县长”
。蔡军是个从基层干上来的干部，没有受过正规的高等教育。他十八岁担任村党支
部书记，后任乡党委书记，副县长。蔡军能够被提升为县长，是与三峡工程的移民
分不开的。
巫山是三峡工程移民的重点县之一，全县淹没范围四十九平方公里，移民搬迁
人口达８·３万人，到二零零二年，全县要搬迁安置近六万的移民。但是到一九九
六年为止，巫山县的移民安置工作进展缓慢，移民抵触情绪大，地方政府积极性不
高，新县城基础建设推进缓慢，工期一拖再拖。上级领导对巫山的移民工作极为不
满，如果巫山县移民工作拖后，就会影响一九九七年三峡工程的截流，而三峡工程
截流和香港回归，是被定为一九九七年全国最重要的政治事件。当上级领导来到巫
山视察工作，听了县党委和县政府的关于移民工作种种困难的汇报后，当即撤消县
主要领导的职务，任命蔡军负责全县工作，事后经县人民代表大会的选举追认。
蔡军接过全县移民工作的担子，提出“一切经济工作要紧紧围绕着移民工作转
”和“各级干部的政绩考核，职称晋升要与移民工作挂起钩来”的政策，一时县长
压乡长和镇长，乡长和镇长压村长，村长压百姓，巫山县的移民工作就以“极高效
率”运转起来。巫山县培石乡场镇是巫山一期水位淹没的第一个场镇，居民世世代
代生在长江边，在这里打鱼、搞水运、经商，是巫山县居民收入和生活水准最高的
集镇之一。对偏安一隅的中国农民来说，扒屋迁坟，诀别赖以生存的土地，此地人
则还要诀别长江，是件顶痛苦的事情。培石乡场镇的居民不愿到两公里以外条件差
的上阳坪去建新场镇落户。蔡军听说后，就到培石乡场镇现场坐镇，二十天之内完
成去新场镇道路的建设和五十六户移民的迁移。从此之后，蔡军到哪里，哪里的移
民就扒屋迁坟。蔡军坐镇大溪镇，大溪镇一周内动迁九个单位和二十多户农家；他
坐镇曲尺乡，曲尺乡不到两个月就完成了移民新居民点的基础工程。巫山移民工作
的进展，为三峡工程按计划截流提供了保障。蔡军的工作魄力，受到上级领导的赞
赏，蔡军被誉为“铁腕移民县长”，称其作为“可与实行铁血政策的德国总理俾斯
麦相比”。
这位“铁腕移民县长”被不明身分者枪杀的消息震动了三峡移民区，也惊动了
决策层。人们的猜测自然把这件凶杀案与三峡移民政策，和蔡军在移民工作中的高
压政策和手段联系在一起，而这一点正是决策层所不愿听到的。各县乡镇村的许多
移民干部听到这个消息后，人人自危。上级领导十分清楚，没有蔡军这一班地方领
导干部，三峡工程的移民任务是无法完成的。所以必须尽快破案，从严处理，坚决
镇压，对此，政府是早有准备的。一本题为《三峡百万移民出路何在》的一书中写
道∶“我们对这么一个关系到千家万户的敏感性问题，切不可以掉以轻心，弄得不
好，只要有一二个城市或几个集镇群起而抗之，这种局面就难以应付，一旦引起连
锁反应，更不可收拾。”
数十名来自重庆市和万州的公安干警汇集巫山，四天之后，这个蒙面人就被抓
拿归案，原来是巫山县公安局的警察田特捷，他所用的杀人武器就是公安局配置给
他的六四手枪。十月十六日重庆市法院开庭审判，田特捷当即被判处死刑。在蔡军
被枪杀不到一个月，巡警田特捷也魂归黄泉。从侦查破案、检察起诉、法庭审理、
判决到执行死刑，一共约一个月时间。这个办案速度体现了决策层的从严从快的精
神。至于田特捷为什么要杀死这位“铁腕移民县长”，至今不清楚，并且永远将是
个迷。
检察官在起诉中指出∶田特捷作案的动机是多种原因诱发而成的，主要是其女
朋友负债累累，所以动了到县长家抢钱的念头。其实，这个理由不能成立。因为当
时的案情是：从蔡军开门到被打死的暂短时间内，田特捷一句话也没有提到要钱，
他只是用枪将蔡军逼入卧室，然后连发四枪将其打死，之后也没有拿走蔡家的任何
一点钱财。如果田特捷是为了女朋友而去持枪抢钱，他的目标就不应该是县长家，
而是某个大款。田特捷身为巡警，当然知道在中国，抢县长家比抢一般老百姓家罪
名大，破案的可能性也更大。还要要指出的是，一个县长靠工资收入，哪里有可能
家藏十几万现金？如果蔡军家确有这么多钱的话，那么这位“铁腕移民县长”就是
靠三峡移民工程大发横财的一个贪官污吏。
田特捷本人是被三峡工程所涉及的移民之一，他所在的巫山县城，将要被三峡
工程所淹没。县城要迁移，要在平均坡度为三十五度的山坡上重新建设（中国水土
保护条例禁止在坡度为二十五度以上的坡地上耕种）。国家支付的移民安置费远远
不够移民迁移和重建生活的需要。但是，蔡军这位“铁腕移民县长”早已向上级领
导保证了，巫山县决不拖三峡工程移民的后腿。他是“巧妇难为无米之炊”，只有
向巫山的居民征集“迁建集资建房款”。对维护地方治安的公安局也是一视同仁。
田特捷，这个参加工作才四年的小警察，必须至一九九八年九月，交纳第一期集资
款一万元。至于这是否是导致田特捷铤而走险采取极端行为的原因之一，法庭审理
没有确认，而是将其迅速地推上了断头台。
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二、移民失去基本生存条件是矛盾尖锐化的根本原因之一
中国从五十年代起开始大规模地修建水库大坝，至今一共建造了八万六千座水
库，迫使一千多万人迁移，其中有约六百多万水库移民的生活问题一直没有解决好
。许多移民失去了基本生存条件（国务院研究潘家口、大黑汀水库移民遗留问题的
会议纪要的用语，一九九四年十一月十五日）。在这样的移民过程中，威胁和杀害
政府负责移民官员的事，屡见不鲜。三峡淹没区秭归县香溪镇镇长韩裕玖，不久之
前收到一封匿名信，信中尽是恫吓之言，信纸下方画了一把子弹出膛的手枪和一支
出鞘的利剑。韩裕玖镇长回忆起一九九七年九月的一天，一位移民到办公室来谈土
地赔偿和安置问题，当要求被拒绝后，这位移民就不客气地对他说∶“老子坐过牢
，你若不解决我就……”。
就连铁腕移民县长蔡军也知道，由于三峡移民使他被提升为一县之长，又由于
他打开了巫山县移民工作的新局面而前途辉煌。同时他也很清楚，他的所作所为，
得罪了许多人，侵害了许多人的利益，使一些人失去了基本生存条件，这些人会把
怨恨发泄到地方移民官员身上。为此，蔡军总是秘密地携带警用手枪，就在他被枪
杀之际，那支手枪就放在家中书桌的中间抽屉里。这支警用手枪在检查枪杀现场时
被发现。据说，这支警用手枪并不是蔡军私藏的，而是上级领导专门配发给蔡军这
样的移民官员的。
三、三峡工程移民经费
根据一九九二年批准的三峡工程及工程可行性论证报告，工程总投资为５７０
亿元人民币（一九九零年底价），其中移民投资１８５亿元，占总投资的３８．３
％；到一九九五年，总投资（不计输变电工程）为９００．８９亿元（一九九三年
底价），移民投资３９９．９９亿元；据报导，到一九九七年，总投资（不计输变
电工程）为２０００亿元，其中移民投资仍为３９９．９９亿元，没有增加。
国务院颁发长江三峡建设移民条例（一九九三年八月十九日国务院令第１２６
号发布）第二章第８条∶三峡工程建设用地补偿和移民安置的经费，由湖北省、四
川省人民政府以及三峡库区所在的市、县人民政府按照规划统一安排，用于土地开
发和安置移民的生产和生活。
这３９９．９９亿元具体分配如下∶湖北省５３．５１亿元，四川省（重庆市
）３１５．５５亿元，留中央支配３０．９３亿元。三峡工程建设委员会在报告中
说∶“这个经费总额可以补偿淹没损失的，也考虑了库区的发展，与其他水电工程
相比，是相当松宽的。因此，移民经费总额今后不得随意再扩大。”
根据三峡工程论证（一九九二年审批通过），全部移民人数为１１３．１８万
人（包括了施工期间的人口增长）。一九九二年长江水利委员会对移民人数进行了
复查，一九九七年公布复查结果∶移民将超过１２０万（长江水利委员会∶三峡工
程移民研究，一九九七，武汉），将可行性研究报告确定的移民人数作了本质性的
修改。可是国务院将移民费作为一次性处理，分配给湖北省和重庆市，基数仍然是
１１３．１８万移民，平均每人的移民费为三万五千元，移民将超过１２０万，这
个账就无法算了，出现僧多粥少的现象。而且，就连这个“超过１２０万”，也是
一个十分不负责任的数据，其信息含量极少。
中央政府包干给湖北省和重庆市，上行下效，湖北省和重庆市也把钱分给下属
的县市包干，当然也没有忘记留下一部分钱；县市留下要新建县城和县政府大楼和
宾馆等等钱，再把余钱分给乡里；乡里留下新建乡镇和乡政府大楼招待所等等钱，
再把剩余钱分给村里，村里又扣下一部分钱，把最后剩下的一点点钱，交给被三峡
工程直接涉及的移民。这样，经过这么层层扣克，最后到达移民手中的移民经费，
也就所剩无几了。
以三峡大坝的窗口湖北省秭归县为例，全县总共有五十八座中小学要被水库淹
没，必须迁移重建。根据秭归县教育部门的估算，重建这五十八座中小学校，最少
需要投资１．８亿元，而三峡工程支付给他们的水库淹没补偿费仅为０．３亿元人
民币，只占所需投资的六分之一，剩余费用要自行解决。秭归县有钱盖新的行政大
楼、建现代化宾馆、修宽大的马路、建商场和大型娱乐设施，就是没有钱建学校。
秭归县教委只有四出去化缘，要求全国人民捐钱为移民的孩子建学校。孩子没有学
上，最能打动中国人的心。
四、违反宪法的“移民赔偿”
那么一个普通的三峡工程移民家庭，可以拿到多少移民安置补偿费呢？以农村
移民安置补偿费为例，包括土地赔偿费、房屋复建费和其他补偿费。农村移民用这
笔钱，不但要解决住房问题，还要解决吃饭（生产资料）问题。
因行文关系，具体安置补偿费标准在此从略，仅以武汉一个典型农村家庭为例
，全家五口人，失去了土地、房屋，失去了一切，只得到２４５００元的移民安置
补偿费，平均每人约为５０００元。这就是前面已提到的，从中央的３９９．９９
亿元的移民经费（平均每个移民约３万５千元），从上到下，通过层层包干，层层
扣克，最后真正到达移民手中的平均每人５０００元，只有七分之一。虽然人们不
能要求把这４００亿的移民经费，按人头平分给每个移民，但是５０％到７０％的
移民经费应该直接到移民手中，这并不是个过分的要求。特别是农村移民，他们失
去的不仅仅是头上的瓦和四周的墙，还失去了最重要的生产资料、赖以维生的土地
。这个五口之家要用２４５００元钱，一切从零开始，去建房去开荒，去创造生活
所需要的基本生存条件，几乎是不可能的。
那么移民经费到底落到谁的手中了呢？巫山县新建县城，要修一条云祥路，县
政府以６５０万元的造价承包给一个施工单位，而经工程技术人员和经济师按市场
价格计算的正常造价只要４９１万元，县政府多付了１５９万元人民币，得到好处
的不仅仅是工程承包商，还有吃回扣的政府官员。巫山县大昌古镇搬迁，要修建一
座桥，根据工程初步设计需要投资１６００万元，通过降低设计标准和偷工减料，
为承包者“节约”了６００万元。在巫山新县城的建设中，又为承包者“节约”了
１０００万元人民币。根据不完全统计，仅一九九八年，三峡资金就有２６００万
美元（约２．２亿元人民币）被非法挪用（欧洲时报一九九九年二月二十四日）。
中华人民共和国有土地管理法，一九八六年六月二十五日第六届全国人民代表
大会常务委员会第１６次会议通过，一九八八年十二月二十九日七届人会修正，一
九九八年九届人大又修订，对建设征地土地赔偿标准作了具体规定∶第五章第四十
七条∶征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
这补偿包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。简单地
说，土地补偿费为被征用前三年的平均产值的６至１０倍，安置补助费为前三年的
平均产值的４至６倍，两者一共为１０至１６倍（按平均每个农业人口被征用的耕
地计算）。如果尚不能使农民保持原有生活水平，可以增加安置补助费，但是，土
地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前３年平均年产值的３０倍。
但是三峡工程在作土地赔偿时，不区分土地补偿费和安置补助费，平均每亩耕
地以２７０１元（４．０５元／平方米）赔偿，只是平均年产值的３．５倍；平均
每亩橘园以５７６３元赔偿，只是平均年产值的２．３倍。这个赔偿标准远远低于
土地管理法所作的规定，更大大低于可以得到最大赔偿“前三年的平均产值３０倍
”的标准。
同时，《长江三峡工程建设移民条例》和《大中型水利水电工程建设征地补偿
和移民安置条例》中关于建设征地补偿和移民安置的规定，都违法中华人民共和国
宪法。
中华人民共和国宪法第十三条规定∶国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋
和其他财产所有权。长江三峡工程要淹没耕地２５．７４万亩农田，河滩地５．８
万亩，园地１１．０２万亩，林地４．９万亩，鱼塘０．５万亩，柴山３．４万亩
，要淹没３４７９．４７万平方米的房屋，迫使１１３．１８万人迁移居住地（这
只是压小了官方发表的数字，实际淹没和移民人数更多）。长江三峡水库的淹没和
工程建设，将使公民的财产损害，这是不可否认的事实。根据宪法第十三条，公民
的财产损害时，公民有权提出赔偿损失。当赔偿费低于公民财产被损害部分的市场
价格时，赔偿后的公民财产低于赔偿前的财产价值，公民财产损失没有完全得到补
偿，公民财产损失仍然存在，这是违法宪法第十三条的行为。
《长江三峡工程建设移民条例》比中华人民共和国土地管理法大，凌驾于宪法
之上，这也许是中国法制的特色。
这个《条例》还以“顾全大局”的理由剥夺了移民诉诸法律的权利。《条例》
第一章第四条第二句：三峡工程淹没区和安置区应当顾全大局，服从国家的统筹按
排。这里要求的是绝对的服从。《条例》通篇六章四十三条款中，只规定了移民的
义务，却一字未提移民的权力。在关于三峡工程移民的报导中，大谈移民“顾全大
局”，“付出了巨大代价，做出了突出贡献”，比如地处坝区宜昌县乐天溪镇瓦窑
坪村，全村５００余村民要搬迁，全村房产损失３００多万元，三峡工程只赔偿了
７０万元。“全村居民没有怨言，顾全大局，服从国家的统筹按排，积极支援三峡
工程”等等。
《条例》第三章第二十五条规定：“按照移民安置规划必须搬迁的移民，不得
借故拒迁或是拖延搬迁；经安置的移民和单位，不得擅自返迁。”第六章第四十一
条规定：“在移民搬迁的安置过程中，违反法律和法规的规定，扰乱公共秩序，致
使工作和生产不能正常进行，尚不够刑事处罚的，依照中华人民共和国治安管理处
罚条例处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
所以，三峡工程移民只有两条路：要么唯命是从，要么铤而走险，以身试法。
想当年丹江口水库移民，一面是敲锣打鼓，给听话的移民带上大红花送走；一面是
出动警察和民兵对“借故”拒迁的居民实行强行搬迁，之后，移民闹事，和政府发
生了尖锐的冲突。
五、后记
中国人以为，在服从大局和铤而走险这两条路之间，还有第三条路可走，就是
送礼行贿。对此，巫山县的铁腕移民县长是心中有数的，蔡军负责移民工作之后，
家里便门庭若市，讲情的、送礼的、谈生意的，络绎不绝，蔡军自称不抽烟、不喝
酒，不接受任何人的一丝馈赠，但他是不是真的“两袖清风”呢？一九九八年九月
二十二日晚，这位年轻的县长就是在家等待一位来谈生意的朋友，错把杀人凶手当
朋友而大意地打开了家门。
蔡军是在自五十年代以来在水库大坝建设过程中被移民杀害的级别最高的地方
移民官员。
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