从程序性法规看公民与公共行政

南京大学政治与行政管理学系 王强

　　公民与公共行政是一个典型的二元性质的命题，它与民主、法治这样一些揭示社会本质特征的范畴相关联，涉及到现代公共行政中若干深刻的理论和现实问题。

　　在规范的意义上是确定公共行政与公民关系的性质，这涉及到民主有无的问题。相关的理论早已汗牛充栋。专制年代及种种专制统治理论中的公民与公共行政，今天自然已不必多提。近代以来的绝大多数理论都将这一关系奠定在主权在民的思想基础之上。其中最大的分野是在马克思主义和非马克思主义之间。前者强调公民间的社会经济差异，将公共行政在本质上看作是为部分公民服务的；后者则忽视公民间的这种差异，认为公共行政是为全体公民服务的。不管怎样，随着宪政体制的广泛确立，规范意义上公民与公共行政的关系，已为绝大多数国家的宪法在主权在民的基础上加以确认。

　　在经验的意义上是确立公民与公共行政关系的实现和操作方式的问题，它以规范性认识为前提，并以此作为出发点和目标。就现代公共行政而言，它意味着如何为公民提供服务；就公民而言，它意味着如何借助公共行政实现自身的权利，履行应尽的义务，如何在特定的制度安排下参与公共行政。

　　经验层面的公民与公共行政极具个案性，因一国的经济政治制度、历史传统、文化意识形态、甚至是地理环境等因素而不同。此外，操作意义上的公民与公共行政，与宪法的规定和意识形态的宣传也常常相去甚远。

　　在西方，近代以来广泛确立起代议制政府体制，并纷纷建立起两官分途的公务员制度，以确保为公民服务的有效性。然而在过去的一百多年中，官僚体制的膨胀及其权力的日益增长，已构成对民主制度的重大挑战，庞大的体制时常成为孤立无援的公民的敌人。出路是对官僚体制进行更为严格的控制？是代议官僚制？亦或是直接民主制？

　　在我国，４９年以来才真正喊出了“人民万岁”的口号，建国后的历部宪法确认了公民广泛的权利和应尽的义务，改革开放后迅速发展的法制建设，尤其是“行政诉讼法”的施行，以及公务员制度的确立，均为改善公民与公共行政行政的关系提供了一定的保障。但环顾现实，不尽人意之处仍大量存在。究其原因，行政过程中严重缺乏相应的程序性法规和制度不能不说是一个极为重要的方面。

　　程序性法规和制度，是现代社会对理性行政之要求的形式方面，对行政主体而言，它涉及到公共行政的运作方式和常规性行政事务的处理方式，是国家对公共行政的控制方式，是公共行政对社会对公民的承诺；对公民来说，它是公民实现自身权利和履行应尽义务的方式；就两者关系而言，它又是“契约”。实体性法规和制度是“契约”的内容，程序性法规和制度则是“契约”实现的形式。在西方，公共行政常因这一形式的极度扩张而导致目标置换；在发展中国家，公共行政则由于这一资源的严重缺乏而常使得服务不能到位。

　　在严重缺乏程序性法规和制度作保障的地方，不规则性是公共行政运作的常态特征，行政过程也总是不透明的，行政事务、社会事务的处理，常因缺乏明确的程序而可快可慢，其效率主要取决于领导人的关注程度、个人的自律、人际关系以及是否处于“风头”上。这样，职能或职务范围内正常事务的处理就因程序性制度的供给不足而实现了权力增殖，而其间也常伴随着权和利的交换。因此，在程序性法规和制度供给不足的情况下，公共行政之于公民具有压倒性的优势，其为公民服务，在动机和效果两个方面都表现出不确定性。于是，公民权利义务的获得和履行也有着极大的或然性，常常和公民自身的社会地位、人际关系以及经济实力呈正相关。而公民对公共行政的参与则往往是非规范性的、零星的，在形式上有时甚至是激烈的。

　　总之，在经验层面上，程序性法规和制度的缺乏，使公共行政的运作呈现出非理性的特征，其结果常常是消解了宪法在公民与公共行政之间所确立的原则，使现实中公民与行政的关系失去了稳定性。因此，操作意义上公民与公共行政的关系应奠基在程序性法规和制度之上。