二十一世纪·一九九九年六月号·第五十三期

九十年代中国传媒的制度演变

陈怀林

以争取新闻自由为主要诉求的中国新闻界“政治理念”改革在 1989 年中冲上高点，嘎然而止。悄然而起的传媒市场化随之成为中国新闻改革的主流。十年来中国传媒业的主体正在日益膨胀的市场利益驱动下，从共产党和政府的宣传部门向国有信息产业艰难地过渡。这种过渡实际上是一个传媒逐步挣脱传统的“宣传工具”制度的束缚，尝试建立“现代企业”制度的制度创新过程。而在中国现时政治体制改革滞后於经济改革的环境里，传媒制度的变革也同中国的经济制度的改革一样，呈现出非均衡、渐进发展的特点。本文借用西方经济史学中的“制度创新理论”，来分析中国传媒制度创新的过程和特点。

制度分析为观察和研究二十年来的中国新闻改革提供了一个在意识型态或权力斗争之外的新的视角和模式。同中国的经济发展一样，中国的新闻事业的演进也受到转型期政治、经济环境变动的影响。同经济制度改革一样，传媒制度改革也是主要受市场化——即将获取利润作为机构的主要运作目标——的推动。不过，中国传媒制度受到政治体制制约的程度大大高於经济制度，传媒制度的改革无论是在时间还是规模上都明显落后於经济制度。有学者指出，中国传媒“几乎亦步亦趋地仿效、移植中国国有企业改革行为的方式，只是时间进程上有所滞后”。中国传媒制度创新是一种“束缚创新”（ bounded innovation ）。

一　传媒制度和制度平衡条件的演变

中国大陆现行的传媒制度最初成形於 1940 年代中共领导的陕甘宁边区（延安）， 1950 年代又照搬了前苏联的一些规范。依照其基本功能，中国传媒制度可以自上而下大致分成三个层面，即宏观管理制度、采编运作制度和经营分配制度。位於制度体系顶层的宏观管理制度将“传媒是党和政府的喉舌”奉为圭臬。它具体包括传媒的所有制，传媒与政府的关系，传媒之间的关系等。中国传媒制度规定中国境内的传媒必须归国家所有，并纳入行政级别体系。上级政府和中共党委（党委宣传部为传媒的对口主管部门）对传媒的高层人事和编辑方针拥有决定权，地方或部门的传媒还须跟随中央或上级传媒的立场。

居於中间的采编运作制度涉及传媒内部业务运作的种种规范和例律，其核心是“宣传至上”。属於这个层面的主要有优先报导上级领导活动，正面宣传为主，限制批评报导，严守规定的报导范围等准则和传统，以及有关传播方式和渠道的规定。

位於底层的经营分配制度是管理传媒的广告、发行等经营活动，以及工资、奖金和福利分配的法规和政策，其基本原则是“经营服从宣传，级别决定分配”。经营部门的设置和运作以服务编辑部门为目的。政府规定和保障传媒的运作资金、设施投资和员工的工资福利。政府拨款多少和员工待遇的厚薄，主要取决於机构和个人行政级别的高低。同时，传媒无任何财政支配权，其全部收入和支出都被纳入政府计划，所谓“统收统支”。

传媒制度的三个部分犹如三足鼎立，相互依存。宏观管理制度提供了判定传媒其他制度的合法性的标准，限定了传媒采编运作的价值取向和传媒财经制度的形式。采编运作制度从组织程序和运作过程维护了宏观管理制度所体现的传媒性质和功能，同时制约了传媒财经制度的成效。经营分配制度规定了传媒的利益取向与传媒既定性质的一致性，为传媒运作提供了人员、资金和物资的保障。

中国的传媒制度在过去的半个世纪中是否保持了平衡？让我们分析决定制度平衡的三个条件，即制度创新的潜在收益，改革制度的成本，和制约收益分配的政治、经济和法律制度。首先分析传媒制度创新的潜在收益。在市场化的传媒体系中，广告无疑是传媒最主要的收入来源。无论是美国、日本还是香港，广告占传媒收入的比重都在 70% ，甚至 80% 以上。所以广告收入无疑是传媒市场收益的最佳指标。直至 1970 年代，中国传媒的主要收入是直接的财政资助（如设备、工资、新闻纸补贴等各项拨款），或间接的政府津贴（如报纸的公费订阅）。长期的计划经济造成广告市场不断萎缩，而在文革期间传媒则完全停止了广告经营。 1979 年中国大陆恢复了传媒广告业，到 1980 年代末广告已是传媒重要的辅助收入，而到 1990 年代中期，广告则成为中国传媒业无可替代的最主要收入来源。

表 1 显示中国报业广告在 1983 年仅占报业年收入的 10% ， 1992 年超过三分之一， 1997 年达到 60% 。电视业的广告经营也是如此，从 1983 年的区区 1 ， 600 万元猛增至 1998 年的 135 亿元，平均每年增幅超过 55% 。迅速成长的传媒广告市场为传媒的制度创新提供了不断增长的丰厚回报。更重要的是，到 1990 年代中期，传媒经济利益基础的重心已经从政府的财政资助转移到广告市场。

在同一时期，传媒制度创新的成本也呈现下降的趋势。制度创新的风险高低取决於改革对传媒既定功能和既得利益集团的影响。由於传媒的定位是“党的宣传工具”，所有的制度都围绕最大限度的保障和强化传媒的宣传功能而设置。制度的改革很容易招致政治上的压力。其次，传媒又是上级主管领导的“公关”工具。传媒要宣扬领导的政绩，突出领导的形象，为领导作政治表态，以便巩固领导的地位，甚至抬举领导更上层楼。损害这种“公关”功能的任何制度创新，是很难见容於掌握著传媒生杀大权的上级领导的。

从 1950 年代初到 1970 年代末，在强调“政治挂帅”、“以阶级斗争为纲”的形势下，只有政治宣传才被视为传媒的“正业”。而传媒搞市场经营犹如“走钢丝”，稍有不慎就会招来大祸，轻则被批评为“单纯盈利思想”，重则被扣上“混淆党报与追逐利润的资本主义报纸的区别”之类的罪名。在那样的年代，传媒的制度创新显然是得不偿失。改革开放以来，虽然政坛仍时有风雨，“泛政治化”的倾向已显著改善。进入 1990 年代，受经费短绌困扰的政府逐渐卸脱对传媒的财经保障，要求传媒自负盈亏，因而对传媒的制度创新给予有限度的鼓励，对传媒的控制和惩戒的手法也更有弹性。

再看制约收益分配制度的状况。中国的财经制度将传媒定性为非赢利的事业单位，因而没有支配经营收入的权利。这一基本原则不改变，传媒即使进行制度改革而获取了利润，也无法合法地将收益据为己有。 1978 年财政部批准《人民日报》等八家传媒进行“事业单位，企业管理”的试点，赋予传媒有限的财经支配权。这种形式很快为其他传媒所仿效，传媒成为相对独立於党政部门的利益主体。在 1986 年和 1994 年的工资制度调整中，盈利的传媒得到了更大的财经自主权。传媒可以根据自身的需要，将经营的利润用於扩大机构营运的规模，提高员工的工资、奖金和其他待遇。

综上所述，打破传媒制度平衡所需的三项条件都在 1970 年代末显现，并在 1990 年代得到进一步发展。传媒制度的变革势所必然。

二　依照成本高低的分层制度创新

传媒制度的变革可以分成不同的阶段，传媒制度的内容也可以分成不同的层面。不同层面的制度改革所要付出的成本差异很大，各个制度层面改革的进程因而不同。

前面提到传媒制度的三个基本层面是宏观管理制度、采编运作制度和经营分配制度。由於三个层面性质上的区别，其制度创新的成本大相迳庭。任何触及传媒宏观管理制度的变动都会牵一发而动全身，引起中央政府对传媒“变质”和“失控”的高度警觉并即时反弹。而采编运作制度改革也涉及传媒的既定功能和传媒顶头上司的既得利益，投鼠忌器。经营分配制度远离传媒体制的核心，只要改革能使政府在经济上得益（即减轻政府的财政负担，上交税款），就可能得到宽容，甚至受到鼓励。同时，传媒制度的三个层面又是相互依存的，在较低层面制度创新的成功将有助於上一层面制度创新的展开。制度创新成本的差异，以及各制度层面的相关性，决定了成功的传媒制度创新必然遵循“成本最小化”的原则，采取不同层面先后递进的态势。

制度创新理论将制度的变革划分为三个发展阶段：初创阶段少数创新团体为获利而打破常规；普及阶段由政府颁布法规认可新制度，或政府默许多数团体跟从的既成事实；巩固（或内化）阶段体现新制度的“文化”或不成文法规被广泛接受。

综上所述，中国经济制度改革中普遍采用的“成本最小化”原则也适用於传媒制度的改革。各个层面制度创新的先后次序是经营分配制度领先，然后采编运作制度跟进，最后轮到宏观管理制度。

表 2 例举了传媒制度的三个层面制度创新的主要进展和出现年份，其结果同预期的完全一致。

传媒经营制度的主要改革，如恢复广告经营和争取传媒财经自主权等，出现於 1970 年代末期至 1980 年代中期。到 1990 年代中期这些制度先后由政府正式颁布法规认可。值得一提的是，体现现代企业制度文化的“公平竞争，诚实守信”的观念已经在中国传媒经营制度中萌发。中国报业协会和中国广告协会将在 1999 年建立类似国外发行量核查局 ABC （ Audit Bureau of Circulation ）的“报纸发行量认定委员会”。此外，报业协会还计划在同一年制订出报业自律公约，并呼吁各家报社签署。在经营领域，传媒业广泛接受“诚信公平”观念，“级别决定，服务宣传”的传统观念日渐“淡出”，这是制度创新开始进入成熟阶段的标志。

传媒的采编运作层面的制度创新，如代表政治宣传与信息服务分流的“周末版”，以及体现传媒环境监察功能的批评报导栏目，分别出现於 1980 年代中和 1990 年代初。至 1990 年代后期，这两项制度创新已在全国普及。不过，反映传统制度的“宣传至上”原则仍然是指导传媒运作的不成文之规，而体现自由传媒制度精髓的“客观公正”和“平衡报导”等准则依旧是“纸上谈兵”。简而言之，这一层面的制度创新虽已趋向普及，但尚未进入成熟阶段。

宏观管理是传媒制度各层面中创新成本最高的。自 1970 年代以来中国先后出现过个人办报，香港同内地报纸合资办报等尝试，但都昙花一现。制度创新的曙光直到 1990 年代中期方才显现。国有传媒的一统天下已遭到侵蚀。香港的主流电视节目通过广东的有线电视网络直接、即时地进入珠江三角洲和广东沿海地区的观众家庭。具有中资背景、在香港注册的凤凰卫星电视台也通过有线电视网络渗透大陆市场，并声称在大陆的收视户数达 4 ， 500 万。此外，传媒公有制的“铜墙铁壁”也初现“裂纹”。位於浙江中部、名不见经传的《金华日报》将报社的广告、发行等经营部门同编辑部门剥离实行股份合作制，政府、报社和员工三者的比例分别为 11% 、 69% 和 20% 。但是，上述制度改革还处於备受争议的创新阶段，承受著来自政府和其他方面的压力。即便在香港回归后，广东省转播香港电视频道依然抵触有关禁止境外传媒入境的法规，处於“上不得台面”的状态。《金华日报》的股份制改革虽然得到金华市和省里领导的支持，但中共中央宣传部（中宣部）领导却明确表态反对。这些宏观管理制度的创新走向普及尚待时日，而以“传媒独立於政府”、“传媒监督政府”等自由新闻制度的准则取代“党的喉舌”更是遥不可及。

三　依照区域收益由点到面展开创新

传媒制度创新出现的概率取决於改革成本与潜在收益的对比，全国统一的传媒体制使各地制度改革具有类似的成本。中国各个地区经济发展的差异导致传媒最主要的市场收益广告收入呈现长期的非均衡分布。因此，传媒创新制度在中国的不同地区的发展并非齐头并进，而是分区域先后渐进。

中华人民共和国成立后，为适应政治宣传和计划经济的需要，中央政府打破了原先围绕上海、北京、南京和广州等经济中心及其辐射区域自然形成的传媒布局，代之以依照行政区划人为配置的传媒网络。每个省、直辖市和自治区，无论经济发展水平高低，都设立省级党政机关报和省级广播电台各一家，后来又加上一家省级电视台。在地区／城市一级也具体而微地设置了类似的传媒网络。在中央政府制订的统一制度下，每一级政府管理、使用直属的传媒，并负担其财政需求，而各家传媒的发行和收视市场亦都不得逾越本地区。

如前所述，制度创新发生的概率取决於潜在收益和成本之间的比率。哪一个地区收益与成本之比越高，该地区出现制度创新的可能性就越大，即：

P （ % ） = R/C

先来分析一下不同地区制度创新的成本是否存在差异。中央制订的传媒制度一体施用於全国各地，各地区政府与传媒的关系架构、利益格局几无差别。而各地政府主管官员的开明程度，以及各传媒主管的能力和胆识，各地传媒市场的竞争程度等因素的差异，长远来讲是能够忽略的偶然因素。所以我们可以将同一时期中国同类型传媒制度创新的成本（ C ）视为一个常数。那么，潜在收益（ R ）即成为制度创新概率（ P ）的决定因素。

广告经营是中国传媒市场收益的最主要来源，广告收入也决定了传媒营运资金的规模和员工的待遇。中国各地区的广告资源分布格局又是如何呢？

表 3 列出了 1986-98 年中国分省区广告经营额和市场占有率。除了广告市场的高速成长（ 12 年增长 65 倍）之外，从中还可以发现两个重要的趋势。首先，中国广告资源的分布是非均衡的。 1986 年位居前三名的北京、上海和广东占全国总额的 37.6% ，而同期排名最后的 20 个省区分享 30.7% 。到 1994 年后，广告资源分布的非均衡态势进一步扩大，京沪粤三地合计的广告市场占有率均超过 50% ，而末尾 20 省区的份额降至 20% 以下。

其次，各省区的市场占有率排名相对稳定。如京沪粤稳居前三名；而华东沿海的山东、江苏和浙江在 1994 年后一直排在 4-6 名；其他沿海省市加上四川为第三梯队；而位於内陆的诸多省区则始终“包尾”。

这样，广告资源的分布决定了传媒制度创新的收益／成本比率。在京沪粤三地制度创新的发生概率将是其他沿海地区的数倍，是内陆地区的数十倍。传媒制度创新一般会首先在北京、上海或广东发生，然后扩散到其他沿海省市，最后才为内陆省区采纳。此外，在同一省区，广告资源集中的大城市将比省内其他地区更先采纳新制度。而位於广告资源稀缺地区的传媒出於自身利益的考量，可能继续依赖旧制度，尽量推迟接纳新制度。

恢复广告经营无疑是中国传媒财经制度最重要的创新。中国的第一则电视广告和外商广告，以及文革后的第一则报纸广告和电台广告，都是 1979 年 1-3 月期间在上海出现的。广东和北京的传媒在其后两个月内跟随，然后依次是沿海省份和内陆省区。争取传媒财经自主权的“事业单位，企业管理”的试点始自北京。提高传媒经营部门地位的“三驾马车”体制首先在广东的《羊城晚报》建立。在经济欠发达的西北省区，大多数传媒至今仍然仰赖政府的财政补贴。在采编运作制度方面，打破报纸的版面限制的规定，自行扩版的首先是上海的《新民晚报》、《解放日报》和广东的《羊城晚报》和《广州日报》；首先打破惯例，以大胆的批评报导为主要特色的报纸是广东的《南方周末》和北京的《北京青年报》和《中国青年报》。设立批评性深度报导栏目的电视台则首推上海电视台的《新闻透视》和中央电视台的《焦点访谈》。

潜在广告资源非均衡分布也是不同类型传媒，尤其是党报和大众报纸，制度创新步伐不一致的主要原因。

四　制度创新的路径：自下而上的“合谋”

在封闭的竞争环境中，传媒制度创新是自下而上、上下合谋。传媒为即时获利而“以身试法”，但无意放弃旧制度的“优惠”。政府力保其根本利益，但也在旧制度的架构中提供有限的创新空间。

制度创新可以自上而下地由国家推动，也可以自下而上地由个人或志愿团体推动。国家凭藉政权的力量，依照完整的蓝图展开的制度变革一般是“激进式”的，可以在较短的时间内“遍地开花”，大功告成。例如， 1950 年代初期共产党领导的新生政权在短短两三年中就将庞杂的中国传媒体系改造成清一色国家所有的“宣传工具”。志愿团体自下而上的自发制度创新是“渐进式”的，它在初始阶段往往表现为以即时获利为目的的违规行为。在后一种制度变迁的过程中，国家并不直接提供制度安排，只是通过反覆观察和考量志愿团体的违规行为，再以默许、鼓励、追认和批准的方式，逐渐促进新制度的产生，或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔新制度的产生。

现存的制度是某种利益格局的固化，而任何制度变迁都是利益格局的调整。自下而上的传媒制度渐进改革也是对传媒与政府之间的利益格局的适度调整。在现存的体制中，传媒及其主管同政府的关系如何呢？作为事业单位的传媒，除了受到政府种种限制之外，也同时拥有其他企业所没有的特殊优势。首先，政府“喉舌”的地位赋予传媒巨大的“无形资产”。传媒同党政领导部门有著“近水楼台”的密切关系，并在民众中享有普通企业难以企及的威信和声望。其次，政府为传媒提供了财政上的“保险”和优惠。虽然传媒被要求自负盈亏，政府仍然为部分传媒的重大基建项目和设备更新拨款；报纸（主要是党委机关报）继续得到公费订阅的支持；传媒还在税收上得到减、免、返回等形式的优惠。国有企业破产和职工失业在中国早已屡见不鲜，而传媒倒闭或记者“下岗”则鲜有所闻。再次，政府为传媒维持了“垄断经营”的局面。私营资本和境外财团至今仍然被排除在传媒行业之外，其他国有企业也不得染指传媒业。现有的传媒实际上获得了政府给予的市场“专营权”，传媒面临的市场竞争对手的数目和竞争的激烈程度都显著低於非传媒行业。在市场经营中，这些优势都可以转化为现实的经济利益。出於自身利益的考量，传媒无意放弃或改变旧制度提供的优势。传媒的制度创新不是“破釜沉舟”、义无反顾地向现代企业制度彻底转变，而是在维护既得利益的前提下作妥协式、过渡式的渐进改良。

在“宣传部门”型的传媒制度体系中，传媒主管实际上是政府（或上级部门）在传媒的代理人。传媒主管的职责是保证传媒正常运作，为政府提供宣传和公关服务。政府向传媒及其员工提供足额财经保障，并为传媒主管提供在官僚系统内晋升的机会。从产权的角度来看，传媒主管是奉命“经营”，谈不上“索取权”和“售卖权”。 1980 年代中期开始，中国各主要传媒的主管职位相继由 1960 年代或以后大学毕业的党员知识份子接掌。这批人往往从基层记者、编辑“拾级而上”，熟悉传媒运作的各个环节，历经多次政治运动的“洗礼”，又比他们的经过枪林弹雨的“老革命”前任具有更广阔的知识和眼界。同时，他们也更有胆识了解和借鉴海外传媒的运作。随著中国经济改革的深入，政府要求传媒仍然必须履行其宣传和公关的职能，并逐步实现自负盈亏，但同时也赋予传媒主管一定的利益“索取权”。传媒主管一身二任，兼有政府代理人和企业经营者的双重职责和利益。作为上级领导部门的代理人，他们一如既往肩负“党和政府的喉舌”的重任，珍惜今日的官位，企盼更上层楼。作为直接承受市场压力的传媒当家人，他们对传媒的生存发展和员工的收入福利责无旁贷，同时对财大气粗的企业“老板”风光也不无憧憬。经验和历练使他们能够尽量兼顾各方的利益，较稳妥地在制度的“灰色地带”尝试创新。但他们的角色多重性和脆弱性（可能随时被调迁）又使其自发的制度创新难以突破眼前利益的局限，主动构建宏观的新制度蓝图。

作为利益格局中另一方的上级党政部门（一般是党委宣传部），显然无意主动改变对其有利的制度。但是，他们既要“马儿好”（提供宣传公关服务），又要“马儿不吃草”（自负盈亏），就不得不容忍甚至鼓励传媒另辟生财之道。上级部门对传媒的“违规”举动最初往往不直接表态，即使表态也仅仅是模俦两可的批示，以便自己进退有据。这就同政府在 1983 年对初露头角的中国私营企业的“不提倡，不宣传，不取缔”的“三不”政策有异曲同工之妙。而当其他传媒纷纷效扩展新制度，并且可能“失控”时，上级部门就会以比较正式的形式，如暂行规定、政策等，对新制度作出规限。传媒的自发创新和党政部门的规限不断互动发展，新制度逐步成形。中国传媒制度改革中的经典之作——恢复传媒广告经营，可为例证。

现今产值超过 300 亿元（ 1998 年）的中国传媒广告业，起步於 20 年前上海传媒解决经费不足的权宜之计。 1979 年 1 月 28 日，上海的《解放日报》和上海电视台在同一天刊播文革后中国首次的传媒商品广告。当时，《解放日报》是为了弥补春节没有照例缩减版面而多耗用新闻纸的损失，而对政府财政拨款不足啧有烦言的上海电视台则是“找米下锅”。文革后首次出现的传媒广告在“乍暖犹寒”的中国大陆掀起了轩然大波，数以百计的读者来信涌向《解放日报》编辑部，其中绝大多数明确反对该报刊登广告，传媒内部也众说纷纭。主管《解放日报》和上海电视台的上海市委宣传部未置可否，而上海当地和其他省市的报纸和电台则相继跟进刊出广告。到了 1979 年 4 月中旬，连中共中央机关报《人民日报》也步了上海报纸的后尘。在传媒广告问世的三个多月之后的 1979 年 5 月 14 日，中共中央宣传部发文至上海市委宣传部，肯定了恢复广告的做法。时任中宣部部长的胡耀邦批示：赞成逐步地搞。就这样，上海传媒自发的、意在“蝇头微利”的小小创举，无意中成为重大制度创新的先声。

五　制度创新的方式：连续的边际调整

同其他多数制度创新一样，传媒制度的创新是通过连续的边际调整来实现的。中国传媒市场的封闭性以及来自非市场因素的影响，使边际调整成为唯一可行的制度创新方式。制度架构的报酬递增特性又使边际调整具有连续性。

中国传媒运作的特殊政治环境和市场环境使边际调整成为制度创新的唯一选择。中国的传媒市场仍然是一个封闭的市场，境外传媒被禁止入内，私营传媒更无生存的空间，竞争仅仅在同一地区发行或播出的少数国有传媒之间进行。因此，个别传媒只要比对手略胜一筹，即可赢得受众和市场，完全没有必要采取大幅度的“跃进式”制度创新。此外，中国传媒制度同政治制度千丝万缕的牵挂，以及多变的政治环境，都增加了制度创新的风险，迫使传媒采用安全系数最高的变革方式，即边际调整。

边际调整的连续性很大程度上来自报酬的递增性。制度变迁的过程一旦踏上一种具有某些特性的发展路径，继续累积的变动就将会进一步加强这一制度变迁路径的韧性，直至根深柢固，难以扭转。中国传媒制度变迁中，报业结构的改变就是生动的例证。

中国传媒制度迄今最主要的改革之一——报业结构的调整，是通过“周末版”、“扩版”和“兼办子报”这三个阶段的连续边际调整而完成的。报纸走向市场遭遇的第一个“瓶颈”就是传媒资源严重不足。旧制度限定了所有报纸的“出版项目”，即版页数量、开张大小、出刊频率。报纸为牟取市场利益，需要扩充版面以刊登广告和城市读者喜闻乐见的新闻、副刊。而报纸（特别是党报）原来十分有限的传播空间基本上都已经用於“宣传”。 80 年代初期，《中国青年报》和部分位於大都市的党报开始在每个周末增加版面设立“周末版”、“星期刊”。“周末版”通常以社会特写和生活、文化副刊为主，在内容上同母报（党报）保持一定的距离。“周末版”成为报纸参与市场竞争的“试验田”或“小特区”。至 1992 年办周末版的报纸更已达 300 多家。报纸版面每周一天的“非经常性”扩容是对旧制度边际调整。 1992 年 1 月新闻出版署发出了〈关於报纸出版“周末版”管理的通知〉， 1994 年 3 月中共中央宣传部和新闻出版署发布〈关於加强管理进一步办好报纸“周末版”的意见〉，实际上有条件地认可了“周末版”这一创新的形式。

报纸“扩版”的实质是版面的经常性扩容，是在“周末版”基础上的又一次边际调整。 1986 年深受版面局促困扰的上海《新民晚报》率先扩至四开八版， 1987-88 年《广州日报》、《天津日报》和《解放日报》也从对开四版扩成八版。扩版部分缓解了这几家报纸上级宣传公关任务同读者、广告市场需求争夺版面的矛盾。新闻出版署 1990 年底发布的〈报纸管理暂行规定〉终於规定，经过地方新闻出版局和新闻出版署的先后审批，报纸可以变更“出版项目”。 1992 年全国 128 家报纸扩版，三分之二的省级党报扩至八版。国内有的学者称之为“ 1949 年以来第一次以提高广告收入为目标的全国性的增张扩版热”。

第三次边际调整是党委机关报兼办面向大中城市市民的晚报、都市报等“子报”，从而在报纸扩容之后又实现了传播空间按功能分流。党委机关报欲同城市晚报在读者和广告市场上一争高下，只有施展“分身法”。党报兼办晚报的企图曾受到有关制度的限制，如“每个城市只允许办一张晚报”和“不准增加报纸数目”的规定。结果，各地党报“上有政策，下有对策”，刻意创新，暗度陈仓。它们停办亏损的农村或文化类报纸，然后顶著原有报纸的刊号创办《都市报》、《晨报》、和《服务报》等变相晚报。据最新统计，全国 31 家省、直辖市和自治区党报中，除了西藏和内蒙古之外，都已办起了晚报、都市报等“子报”，在读者和广告市场上扭转了劣势。连续的边际调整带来了报业结构的根本变化。 1986 年中国每周发行五日以上的日刊报纸中，晚报等大众报纸的发行量仅为党委机关报的 25% ，而到了 1997 年，两者的发行量已经并驾齐驱。

六　传媒制度创新的局限与展望

中国的传媒制度改革是有限度的改革。现有政治体制架构规限了传媒的改革空间，而传媒及其主管为维护既得利益无意进行全面的制度改革。传媒的宏观管理制度基本未变，采编运作制度变动有限。传媒之间的市场竞争仍然是国营传媒之间的有限竞争。传媒同政府的相互依赖局限了改革的广度和深度。

中国传媒制度的改革又是利益导向的不可逆转的改革。逾 300 亿元的年产值、提供近百万就业职位的现实，奠定了传媒作为独立产业的基础。传媒财经制度的根本转变使得传媒成为相对独立的利益主体，利益的刚性原则驱使传媒力图维护已有的改革成果，并不断尝试推进改革。 1997 年中国传媒广告占传媒总收入的 60% 。面对超过 30% 的平均年增长率，政府雄心勃勃地计划将这一比重进一步提高至 70% （ 2000 年）和 80% （ 2010 年）。在市场的“重赏”之下，必有制度创新的“勇夫”。

来自外部的影响也许是传媒制度改革进一步深化的新的推动力。由於传媒高科技的发展，尤其是国际互联网在中国的普及，对信息环境的封锁更加勉为其难。在广东、福建等周边地区，境外传媒，特别是电视，以其开放的信息资源，灵活的传播风格使受众趋之若鹜，也给国内传媒以可资借鉴的模式。中国政府为加入世界贸易组织（ WTO ）等国际经济组织将被迫向外国逐次开发出版、报业和电视广播等信息产业。一旦财雄势大的国际传媒大举入侵，加入国内传媒市场竞争，国内传媒将面临“革新或消亡”的残酷抉择。