從「企業再造」精神談行政革新
江偉平 台灣省長宋楚瑜日前在國民黨中常會中，提出以企業家精神，推動省政建設再造的施政理念。事實上，以企業家精神經營公共事務，乃為六十年代中期以後興起於美國的行政管理理論，近年來「再造工程」（ reengineering ）的理念更是普遍影響公、私部門。面對二十一世紀的來臨，各國莫不努力於調整政府體質，以增加國際競爭力，因此紛紛推動所謂的「行政革新」。例如英國柴契爾夫人於一九七九年上台後，所推行一連串的行政革新措施；加拿大政府於一九九○年發表政府服務革新白皮書，揭示未來五年政府工作重點，在於推動公元兩千元的政府服務；美國總統柯林頓於一九九三年推動「國家績效評估方案」等皆為代表。本文擬從「企業再造」精神談我國行政革新應有的方向。全球的趨勢──再造工程 韓默與錢辟（ M.Hammer & J.Champy ）在「改造企業──再生策略的藍本」（ Reen gineering TheCorporation--A Manifesto For Business Revolution ）一書中指出，亞當 ? 史密斯（ Adam Smith ）「國富論」（ The Wealth of Nations) 中所倡導的分工理論，一直主導著美國的經濟架構、管理方式及企業經營方向，其將每件工作分解成最簡單的單位，讓每個工作者只須重複這最簡單的步驟，以全力製造足供市場所需的「標準化」產品。每個企業的目標都希望組織具彈性、有效率競爭力強、奉行「顧客至上」原則、財源廣進，但是今天卻有許多企業自我膨脹、笨拙、僵化、遲鈍、效率低、缺乏競爭力、沒有創造性、無視顧客需求，並虧損連年！韓默及錢辟認為所有的癥結都在於公司作事的方法，以及他們的動機。機密分工的組織原則與架構使產出的過程複雜化，對顧客而言，卻只有訂貨、取貨二道手續；但對企業，其中可能涉及上千上萬的人員與步驟。基於分工的原則，組織一定會分化為許多不同的部門，然而不同部門間的合作與協調卻往往是問題的源頭，儘管涉及的單位看似眾多，但實際上卻沒有任何一個單位或個人，必須直接為該項業務的過程負責，對每個插手的單位來說，這只是過手任務，根本無關痛癢，結果就是該管的事，卻沒有人負責！隨著科技進步、國際市場間的藩籬消失、顧客需求的改變，種種因素都使傳統企業的目標、方法，以及基本的組織原則，顯示出過時了！至於要恢復這些企業的競爭力，癥結並不在於要求員工更賣力，而在於如何改變他們的工作方式就現有組織縫縫補補、換湯不換藥，並無法使組織脫胎換骨，即使效率有所增加，也只是治標不治本。韓默及錢辟認為必須改造企業，一切重新來過，其為改造企業下了一個定義：「適當的改造，應該是：根本重新思考，徹底翻新作業流程，以便在現今衡量表現的關鍵上，如成本、品質、服務和速度等，獲得戲劇性的改善。」此定義中包含四個關鍵字：根本（ fundamental ）、徹底（ radical ）、戲劇性的（ dramatic ）、流程（ processes ），其中「流程」是最重要的，也是在改造過程中最令人頭痛的問題。韓默及錢辟認為工作的本身以及做事的人，都沒有問題，唯一有問題的，是流程的架構，需要改造的也是流程本身，因此企業再造的標的就是改造流程，隨之而來的就是組織架構、人力、效率、成本、盈餘的大幅改變！行政革新方案 首先讓我們先來看一個實例：高爾夫球場開發的事業主管機關為教育單位，若縣市教育局受理開發案後，即會相關單位（十個單位）核發具體意見並函轉省教育廳，該廳會省府相關單位（十三個單位）審查並函轉教育部會同中央單位（七個單位）進行勘查，之後一方面送環保署審查環境影響評估報告書提供參考意見，另一方面函各該區域計畫原擬定機關審議，俟函覆同意開發後，由教育部會中央、省、縣等有關單位召開審查會，審核通過後核發設立許可證，再由縣建設局會同有關單位召開審查會，審核通過後，才核發開發許可，並進入雜項執照階段，開發階段的審核程序十分繁複。除高爾夫球場外，山坡地社區、遊憩設施用地與墳墓用地等開發行為，在開發許可階段所涉及有關主辦、會辦及審查的機關或機構可能超過二十個單位以上，不僅使各機關的事權難以劃分清楚，且使開發許可審核曠廢時日。上述案例就如同「改造企業」一書中所指出的，在強調功能分工的組織架構下，對民眾而言是一件好事，但因流程涉及無數的單位及承辦人，沒有人可為它負完全的責任，民眾一旦繳交申請書後，可能連這份申請書目前到那兒都查不出來了！在上述例子中，業者只想儘快知道開發案批准與否，他根本不在乎政府內部的作業流程為何？在如此繁複、曠費時日的流程中，業者為求商機，也難怪「偷跑」、「違規」的情形多如牛毛。連台灣省省長都抨擊這樣的組織架構，不僅影響施政的品質和效率，更教現代國家的人民無法忍受。根據行政院研考會歷年來所作的民意調查，顯示了一項重要訊息，民眾對政府服務的滿意程度正逐年下降。就民主政治而言，執政必須立基於民眾的支持，一旦政府無法提升服務品質，就將失去民心，更失去執政地位；加上近年來政府面臨財政惡化的困境，行政革新被視為提升效率、節省成本的方法。根據八十二年九月行政院會議所通過的「行政革新方案」，係以「建立廉能政府」為目標，並以「廉潔」、「效能」、「便民」為重點，革新要項則分為「檢肅貪瀆」、「增進行政效能」、「加強為民服」三部分加以規劃。其中「增進行政效能」部分，有關工作簡化與辦公室自動化方面，重點為「應檢討縮短作業流程、簡化表報，利用自動化辦公機具，以提升工作效率，節省民眾申報時間。」由「行政革新方案」的部分措施來看，似乎不符「改造」的精神與目的，今天組織內的問題主因是流程，作業流程若不全盤翻新，單是修改枝節，絕對無法達到改造的目標；運用科技也沒有錯，但是改造並不等於自動化，透過現有流程尋思運用資訊科技只會加強舊思想與舊的行為模式，更加重問題而已！行政院研考會蔣副主委家興曾指出，便民服務應先問民眾他們要的是什麼樣的服務，而不是想政府機關應如何提供他們服務，這樣的理念是非常正確的！但是如果認為「民眾心目中之便民服務是從尚未到達政府機關辦事就隨手可得豐富資訊；是到了機關可隨問隨答、立等可取；是案件牽涉多個機關時可一處收件、全程服務；甚至是不必到任何機關即可突破時地、連線申辦」，則可能就不是真的從顧客需求觀點來看事情！戶政電腦化了，民眾可跨區申請戶籍謄本，可以在很短的時間內申請完成，但是這張戶籍謄本真的是必要的嗎？少了它又將如何呢？恐怕這個問題是政府官員不曾思考的問題。因此沒有流程改造，資訊科技的效用就只能侷限於以電腦取代人工，沿襲人工作業的流程，所得的結果只是較人工作業的時間縮短、跨越區域而已，政府依然持續龐大，流程依然繁複，效率也只能有限度的提高。結論 自民國四十六年組成「黃季陸委員會」，到民國八十二年九月行政院主導「行政革新方案」以來，我國公共部門已歷經十數次大大小小的行政改革，雖說「行政革新」是與時俱進的，是一項必須持續進行的工作，但是歷來的行政改革真的曾經有具體成效嗎？如果成效卓著的話，相信民眾也不會對政府施政滿意度持下降了！如何改變政府的體質與效率，不僅涉及提供民眾滿意的服務，更與台灣能否在二十一世紀與他國競爭相關，行政革新不能只從「自動化」著眼，而必須以「企業再造」的觀點，揚棄舊有的思考模式及作業流程，以「一張白紙」開始，重新勾繪出最能滿足甚或超越顧客需求的流程，其所產生的效果可能將會遠遠超過當初所設想的！ |