後鄧時期變化的政治社會與國際政治 —－逆說與反作用的 天兒慧 日本青山學院大學國際政治經濟學部 國內政治社會動向 １．問題的提起 一九九七年二月十九日鄧小平的逝世，確立目前為止不斷被強調的後鄧小平時 代正式展開。然而，此一所謂後鄧時代究竟有何特徵，則仍為各界議論紛紛。我並 未如其他一些學者所主張般地判斷「江澤民時代」已經到臨。的確，香港歸還業已 無事地完成，而秋季十五全大會能鞏固體制的消息亦大為流傳。 但是，江澤民領導集團能否形成不單是鄧小平路線的跟隨者，從而提出新的路 線與方針呢？我們是否能判斷江澤民體制能趨於穩定，且確立能發揮積極作用的強 力指導體制呢？此即我認為核心要點仍殘留著不明確部分之故。然而，就最近數年 的情勢而言，無論江澤民是否有所意圖，而且即令其未來動向亦尚不明確，但毫無 疑問地，不同於鄧小平時期的新時代已經開始展開。因此，筆者在此將其稱為「後 鄧時期」，並想指出幾個於變換期應注意且深具特徵的要點。 黨的獨裁嘗試與多元化、民主化的擴大 若於現在問及天安門事件所代表的意義，我認為其最大特徵是將鄧小平所推動 的近代化路線，從此前的歐美指向型大幅轉換為亞洲指向型。換言之，從經濟改革 和政治改革連動的前者，轉為後者以政治安定優先而抑制政治改革，僅先推行經濟 改革的方式，即所謂政治「緊縮」、經濟「開放」的方式。 於是，迄今為止仍繼續否定政治的多元化，強調黨指導力的強化，採行政治的 緊縮。儘管如此，值得注意的是其背後發生幾件能判斷實質民主仍在進展的有趣事 例。其一為全國人民代表大會的立法和審議，決定基本方針的機能大幅實質化。從 全人代代表中的共產黨員，有許多對中央所提基本報告提出不同意見，以及全人代 開會前地方政府或人民向代表們提出各種提案的狀況來看，我們可以判斷全人代代 表有地方利益代表化的現象，此點可視為政治多元化的一個現象。 另一件值得注意的事例為，農村基層（村的層級）間由農民自身選出村領導的 民主選舉方式正全國性地逐漸普及。此種趨勢是否順利發展，對於長期思考中國的 民主化而言，較前述全人代的事例更具有重大的意義。基層選舉的特徵是雖以「黨 指導下」為前提，但許多地域則是以農民的自由選舉來實施。村民中想成為幹部者， 基於一定的決定經自薦、他薦成為侯選人，再從許多侯選人中篩選出數位最終侯選 人，由他們在一定的地區內進行公開演講以表明自己的方針，最後在村民全體參加 的村民大會中，以無記名、秘密投票的方式正式選出幹部。 據國務院民政部基層政權建設局副局長所言，在九六年年底的階段，全國農村 的５０％～６０％已「極順利」或「相當順利」實施此項基層選舉，而在約４０％ 尚未充分實施的地區，將於公元二千年達成全體農村採行此種方式的實質選舉。自 九一年以來，該局即進行農村基層選舉的調查，在九六年亦曾在六個農村實施調查， 並繼續使其與中央民政部負責人進行意見交換。從此印象來看，基層選舉正以相當 的速度在推展。 同時，以此項基層選舉甚至獲選基層幹部的日常活動為中心的「村民自治」促 進農民與幹部關係的重編與農民利益代表者－幹部的形成，對擔任黨與民眾橋樑的 基層幹部而言，針對其意識、行動樣態、上下關係之功能與角色的考察，即成為思 考農村中國家與社會形態變化的重要對象。在此，筆者即針對此一問題，介紹九六 年九月在成都、重慶郊外所進行農村調查的一部分結果。 調查選舉實施狀況的重點主要在於：ａ．選出村民委員會主任（村長）和委員 時，第一階段的初步侯選人如何產生，彼等經過何種手續精選出最終階段的正式侯 選人；ｂ．住民選舉具體實施狀況為何；ｃ．選舉指導小組的組織結構，其中共產 黨的實際指導如何進行；ｄ．何人以多少票當選及何人以多少票落選等選舉流程的 具體內容。若整理全體的印象來看，農村基層選舉和村民委員會的活動在最近四年 有極大的發展，以往進行侯選人政見發演和秘密無記名投票等先進選舉方式者，僅 為散在各處的少數地區，但從此次的調查及上述民政部官員的談話中，可判斷其已 相當程度的普及。選舉過程即使是內容上已相當實質化，在侯選人的產生和選擇中 共產黨強力介入的事例並不算普遍。 例如，被視為黨有直接關連的選舉指導小組，其成員的中心以村幹部、村民小 組代表等為主，且該小組的活動亦以推動選舉組織構成為中心，直接關係到人選的 事例並不多。同時，在某些農村的村長選舉中，成為具農業技術專門知識的幹部和 治安關係幹部（二者均為三十歲出頭）的激烈選舉，結果是以一千四百票對一千二 百票，由前者當選。此點可說是經濟戰勝政治的事例，亦是充分反映今日中國農村 的狀況。農村基層選舉引起村民高度關切，使選舉本身具有實質意義的最大理由， 乃是由於市場經濟化的推進，農民關心或行動的多元化，以及基層政權直接與農民 的利害相關所致。若能落實以選舉管道形成基層政權領導班子的模式，則在強調共 產黨領導和中央指導的同時，或許會在社會的底層中進行實質的農村民主化。 集權化的強調和分權化的擴大 鄧小平推動的「放權讓利」政策乃是：藉由中央將許多權限讓與地方，使地方 經濟活性化，以促成全體經濟的發展。此點在使改革開放路線能上軌道方面極具意 義，但同時亦使地方的重要性大幅增加，使中央與地方關係成為一項重大的課題。 因此，在後鄧時代的過渡時期，中央與地方關係將日漸成為重要的事項。 這是因為政治的流向已漸漸不再是由一名領導人或幾個領袖人物的強力意志所 決定。換言之，中央指導者的權威已經低落，而轉換為由化約的集團性領導意志決 定機制調整各種利害關係。我們不能忽略的是，在這當中使得地方意見在政治動向 中日益增強，從而產生中央與地方新的緊張與矛盾。以下僅介紹九七年三月在廈明、 杭州、上海所進行調查中的幾個新狀況。 首先，一九九四年採行的分稅制，雖然一方面實現中央財政的增加，另一方面 使得地方（特別是東部沿海地區）對中央的上納額增多，擴大他們的不滿。同時， 中央在強化宏觀調控的意義上，掌控分稅制中地方稅部分的決定權，此點亦是地方 上不滿的種源。此處雖會發生地方對中央的抵抗，但亦可成為包括地方財政在內「 增大預算外收入」的各種嘗試。此點含有分稅制的制度化和與其對抗者的狀況化問 題，筆者稍後將在「５」中討論。 中央為維持權威和指導控制，極力要確保對地方中心領導層的人事權，但地方 已漸對中央派官員擔任上層人事一事出現顯著地抵抗。以往，地方上層幹部的派任 屬中央的權限，基本上原無抵抗的餘地。然而，特別是最近數年，中央所推薦的省 長或地方政府、地方人民代表大會的侯選領導人，被地方人民代表大會否決而選上 地方自行推薦侯選人的事例日漸增加。同時，在黨組織系統方面，省黨書記、副書 記等人事，由當地幹部拔擢的事例亦愈來愈多。 儘管分稅制是從東部沿海地方吸納更多賦稅，而以補助金還元地方的數額亦不 得不多分配給中西部內陸地域，此點導致東部地方對中央和中西部地域的不滿。因 此，中央不得不以別種形式體恤東部，特別是以多拔擢其上層幹部前往中央任職， 以及給與各種投資上的優惠措施等加以調整。然而，此點反而更增遍重東部的傾向， 擴大中央．地方關係上或沿海．內陸的摩擦和矛盾。 事實上地方無視中央的規制，自行實施各項政策的事例亦有所聞。最近，在認 可外國資本的小賣業方面原僅正式允許十一個對外開放都市，且限於兩類的店舖， 但現實上各地方都既已認可超過四百家的店舖。依「外資企業法細則」之規定，地 方得自行認可而無須國務院批准者為投資總額在三千萬美元以下者，但地方卻與中 央對立而任意行事，結果導致中央的批判。此種地方不受拘束的行動，在一九七二 年全國各地的開放區建設熱潮和一九九三年上海、廣東等地的不動產熱潮中，更是 層出不窮。 某位杭州的學者問及「上述地方的行為如何能完全無視中央而恣意為之」？地 方人士的回答是「陽奉陰違」。亦即，在表面上讓其以為完全服從，但實際上是自 行其是，在日語中稱為「面從腹背」。即使在具體的政策上，中央的意向不易滲透 至下層，乃是不容否認的事實。 重視政治思想以及脫政治、脫意識形態和腐敗的蔓延 在一九九五年第十四屆五中全會後的九月二十七日，江澤民在五中全會召集人 會議中，發表所謂「領導幹部必須講政治」的重要談話，極力強調應重視改革開放 後日漸被輕視的政治思想（一九九六年一月十七日『人民日報』）。其後，江澤民 更在『求是』第十三期（一九九六年三月三日）中，發表「關於談政治」。同時， 此一講話更被轉載於七月一日的『人民日報』。此外，同年九月二十六日江澤民視 察人民日報社時，發表談話強調模範事例和人物「必須鼓勵、領導和武裝每個人」 以及「強化思想政治工作」。他的此種主張和積極推動，主要是面對脫政治、脫意 識形態可能直接轉為脫中央、脫共產黨的趨勢，從而由正面提出的政治議題，嘗試 尋求與黨中央的高度一致性以統合地方或社會。 特別是天安門事件以來，積極推動的是愛國主義教育運動，例如在一九七四年 八月，黨中央宣傳部作成「愛國主義實施要綱」，要求於各地加以實施。這是為政 者在推進重視經濟的近代化路線，特別是蘇聯．東歐社會主義瓦解，使得共產主義 意識形態的魅力和說服力衰退後，深感有必要拉緊意識形態，從而想要重新整頓提 昇的意識形態。的確，在人權問題、最惠國待遇更新問題、釣魚台問等具體感受到 外國壓力的事件中，已逐漸引起中國人民的共鳴，正如在「中國可以說不」一書中 所見，中國已達到產生排外主義民族情緒的效果。 此外，強調「精神文明建設」不僅有追求黨、中央、國家一致性的意識形態縮 繄，亦對於經濟優先所帶來拜金主義風潮、經濟不正、權力貪污腐敗的蔓敗，稱讚 具高尚道德性的清廉潔白的精神和人物，強烈提倡廉潔政治。學習相關模範人物的 宣導，亦在媒體上反覆推廣。此點為江澤民執政下，由上而下行動的一個特徵。因 此，在一九九六年十月召開的第十四屆六中全會中，中國全人代更通過有此項主張 總結之稱的「社會主義精神文明建設決議」。 就此而言，中國政府指出「在部分地方和部門的指導活動中，忽視思想教育和 精神文明，使另一隻手毫無使力點的問題尚未解決。．．在部分範疇中，道德淪喪， 拜金主義、享樂主義和個人主義橫行。．．腐敗現象在一部分的地方蔓延，大損黨 風和政風。部分人的國家意識薄弱，對社會主義前景的感覺已經動搖」，闡明危機 狀況，「強調重視學習、重視政治和重視正確風氣，誠心誠意貢獻人民．．使社會 主義文化繁榮，發揚主軸旋律，在大範圍中推行愛國主義、集團主義和社會主義教 育」。（一九九六年十月十四日『人民日報』）。 然而，儘有上述種種的嘗試，但對權力勾結的腐敗、貪污和經濟不正的犯罪， 仍是看不出遏止的跡象。關於最近幾年於全人代大會提出的貪污案件（參照「檢察 院報告」），在九三年有五萬六千四百九十一件，在九四年有六萬零三百一十二件， 在九五年則增至八萬三千六百八十五件，呈持續上昇的趨勢。在九六年雖略減為八 萬二千三百五十六件，但縣處級以上領導幹部的犯罪則較前一年增加１０％以上。 眼見此種事態日益嚴重的江澤民政權，特別是在九四年和九五年大幅展開反貪 污運動。在其過程中，中央先暴露北京市的結構性權力腐敗，引起當時北京市黨書 記．中央政治局委員陳希同被逮捕下台，並導致副市長的自殺等重大打擊。然而， 正如幾個輿論調查所示，老百姓對權力腐敗、貪污的不滿特別強烈。 例如，依九六年十月零點公司在北京、上海、武漢和廣州四都市所進行的市民 調查顯示，３３．２％的人認為黨政機關和社會生活的腐敗現象更形嚴重，２２． ４％的人認為與以前相同並無改變（參照「社會藍皮書一九九六－九七年中國社會 形勢分析與預測」 ，頁８５）。同時，在今年新春六全人代的「最高人民法院活動報告」「檢察 院活動報告」中，亦出現大量批判的投票，顯示地方層級對中央處理此問題的強烈 批判。換言之，此舉已顯示事態的嚴重性。此外，從這幾年訪中的經驗中，於地下 計程車或觀光地區的拉客等索取不當金錢的風潮來看，強烈感受到老百姓階級拜金 主義的潮流。儘管黨和中央高聲強調政治、意識形態教育的重要性，但地方和人民 層級實際上對其關心極淡薄，從對政治的不關心和貪污腐敗的蔓延等事實的擴大， 即顯示此一現狀。 法治（制度化）的強調和人治（狀況化）的擴大 重視法治、制度化一事，乃是鄧小平眼見黨的權力過度集中、代行主義等弊害， 而自其掌握權力以來一貫持續的主張。若將目前與毛澤東時代相比，則黨、全人代、 國務院等會議的定例化，以集團討論和表決來決定物事等，明顯地制度化已相當進 展。然而，正如八七年胡耀邦和八九年趙紫陽的下台，天安門事件中實施戒嚴和以 軍隊鎮壓學生等所見，重大事件仍是由鄧小平本人無視法律程序獨斷做成決定，可 見其依存「人治方式」的傾向極強。於是，關於選擇趙紫陽下台後的繼承人，與其 說是以中央指導層的民主式討論，倒不如說是由鄧小平獨斷決定而選出江澤民。 江澤民在中央的黨歷很短，其擔任最高指導者的威信相當薄弱。因此，自他坐 上全國領導的寶座後，除一面依賴鄧的威信之外，更以強調法制化來謀求指導體制 的安定。江澤民在九二年第十四屆黨大會的「政治報告」中，提出十大任務的提案， 其中重新揭示「大幅發展社會主義民主和法制整備」的目標。更典型的人治事例表 現在中央、地方各地的黨領導人任用掌握權限的幹部上。雖然在一九八七年第十三 屆黨代表大會上，趙紫陽於「政治報告」中極力要導入公務員制度，且在經過幾次 試行過程後，於九三年八月公布「國家公務員暫行條例」。此條例規定公務員的種 類、職務和任用考試制度等，成為任用和配置近代化幹部的基本架構。 在「非制度性統治」方面，另一個重要的事例為中央與地方的關係。雖然有「 地方服從中央」的籠統規定，但在政治、經濟等具體問題上，因應個別和特殊狀況 乃是基本特徵。在改革開放的過程中，使增大地方性經濟性發展成為有可能的最大 要因，在於實施上述「放權讓利」和相應的財政分攤制度。然而，此制度「並非使 分攤基數規範化，反而是為配合各地的狀況加以個別確定，而以地方政府討價還價 能力的大小或過去的成績來考量，導致同一省份亦有不同待遇的不公平產生」。同 時，此舉亦出現「各級地方政府只追求自身利益的結果，而形成地方保護主義、各 地重覆建設」等現象。 於是，為求同時增加中央財政收入和解消上述狀況，使中央、地方的財政關係 能制度化，乃於九三年提出分稅制，而於九四年正式實施。分稅制是將稅分為中央 稅（中央直屬企業的所得稅、關稅等）、地方稅（地方企業、個人所得稅、營業稅 等）和中央、地方共通稅（附加價值稅、資源稅等），同時並將事務管轄權予以明 確化，希望大幅改善以往中央與地方的關係。國家公務員法和分稅制的施行，是社 會法治和制度化極重要的第一步。 然則，此種法治、制度化的嘗試，在實際上產生何種狀況呢？在國家公務員法 施行時，黨中央與國務院雖聲稱「以約三年的時間，在全國各地基本上確立國家公 務員制度」，但在三年後的『工人日報』記載「總的來說，經過三年實施國家公務 員制度，已初步形成公開、平等、競爭、拔擢的任用環境」，但指摘其「實施在各 地、各部門的情況形形色色，甚至出現更換招牌的現象．．其推進主要不過是使制 度的完成能上軌道而已」。 在處理該問題的同一時期的論文中，對此點的批評則更為嚴苛。例如指稱其考 試任用制度雖能達成矯正偏差風氣或任用優秀人材的重要作用，但「考試任用範圍 過窄，不能與其他的人事制度改革相配合，考試任用法規體系整個並不健全，考試 內容亦不科學，其過程極不公正。．．過度依賴考試，成績優秀者未必是最佳人選。 」。 但若換個角度來看，以實施公務員法來制度化的嘗試，是否能持續融入現實社 會中？此點更是容有疑問。例如『求是』所登載討論「地方保護主義」的論文中， 明記「近年雖努力解消地方保護主義，但反而日漸嚴重」，其中提出三點值得注意 的要因，而其中一點即是「我國幹部考試的任用基準並不合理。．．由於往往以數 量指標、短期指標為主，結果產生“數字產生幹部，幹部生產數字”的惡弊，這是 問題的簡略概括。」。 此外，在其他資料中，市場經濟的發展雖然促進自主活動，但因此亦使利用親 戚關係、友人關係、同學、同僚關係等來從事經濟活動一事，成為重要的運作方式。 同時，該資料亦警告說：「幹部任用問題助長派系主義的擴大。」。若慮及有中國 社會特徵之稱的強大人際關係，則此種說法有相當的可信度。 至於另一個重要的嘗試－分稅制的實施狀況究竟為何？九七年三月，在杭州進 行的經濟學者訪談中，筆者得到如下的見解。首先，中央當然強調分稅制的成果， 的確中央財政是有所增加，也有權力一定的集中成績出現。然而，地方的積極性卻 受到打擊，使得收入銳減，從而對分稅制提出異議。於是，地方雖可以倒稅來敷衍， 但其中各機關亦以各種藉口，明顯地恣意增收各種費用－例如道路修築費、道路． 橋樑使用費、檢查費、教育費等。換言之，地方除籌集原先預計的收入之外，更藉 此歛收相當的預算外收入。此次耐人尋味的是，即使是在預算外收入中，亦於公開 的預算外收入之外，尚有其他非公開的預算外收入（此點被稱為「預算外之外的預 算」）。自分稅制實施以來，特別是此部分增加趨勢最為顯目。 自分稅制實施以來，以往視為重要的所謂「三亂現象」（亂收費、亂攤派、亂 罰錢），因被新規定的各種稅則徵收取代而消失，而且中央、地方關係課題所在的 財政面上，亦嘗試推動整體的完備與規範化。然而，地方是將「稅」和「費」加以 區分，以收取費用與徵稅無關來抵抗中央。老百姓則在賦稅之上，再被收取各種費 用，使其負擔更形嚴重。結果，原本以負擔的公正化、中央．地方關係的法制化、 制度化為目的分稅制，其實施卻因老百姓負擔增加和胡亂收取費用的常態化，導致 各種反效果現象的產生。 然則，是否今日中國社會的變容是逆說性，反作用現象較為醒目？首先，在整 體的潮流上，改革開放路線解放人們的物質欲望，其放出的能源生出經濟的活力， 且其趨勢在今日已成為一般極大的潮流。人們日思夜夢的是追求富裕，但其極端的 表現是「拜金主義」的橫行。於是，這些人們的行動強化其自身的意志或判斷力， 產生做為社會全體的價值與行動樣式的多元化。 此點若由體制面觀之，則造成中央、國家權威的低落，其支持組織核心所在的 共產黨，則日益減弱其吸引力。鄧後之領導階層無其領袖氣質一事，更加速此種現 象的形成。同時，體制意識形態所在的共產主義，由於前項結果而在人民中減少其 政治空間的意義，伴隨著蘇聯．東歐社會主義國家的瓦解，亦引發共產主義神話（ 信念）的崩潰。 儘管此點為七十年代末期展開改革開放路線所產生的主要潮流，但中國當局仍 致力於共產主義統治的再構築，一面修補愛國主義或精神主義上的破洞，一面嘗試 再強化共產主義統治的意識形態。此外，中央亦加強人事權或財政權，企圖提昇地 方對中央的服從以集權化。換言之，對於整個情況的本質性變化，雖然會充分理解 其變化，有時亦採用新的手法來對應，但在依然用舊的目的、舊的手法去處理之處， 則是逆說式發現的最大原因。獨裁促進民主化，集權化促進分權化，重視政治、思 想反而促進偏離政治、意識形態、制度化促進個案化的現象，則可理解如上。因此， 舊式想法、手法和新想法、手法，以及混沌的狀況第三線進行的現象仍在繼續，涵 蓋中國整體的新政治體制、經濟體制的鮮明輪廓，目前依稀不明。 現階段中國對外政策的基本姿態和國際動向 其次，在此種國內變容的狀況下，究竟對中國的對外政策具有何種意義？而且 江澤民時代的對外政策能整理出何種特徵？筆者在此將對此加以檢討。若是民主化、 分權化、脫政治、意識形態化、個案化等，能維持與相對概念間漸進地調整幅度， 將不致造成社會安定的大崩盤。現在的政治社會動向若能限定為此範圍內的狀況， 亦即將不安定性內包於結構之內，亦能看出相對性地安定狀況。 全盤來看，上述國內的變容狀況在對外政策上提供更協調、穩健的環境。另一 方面，中國當局若企圖堅持獨裁體制、集權化和重視政治、意識形態，以對抗逆說 現象擴大的作法更為強化的話，對外政策將被用為國內收緊的手段，轉為強硬路線 的可能性亦高。然而，在目前的一般情勢下，吾人能制斷國內變容狀況直接強大影 響對外政策的比例並不高。 但是，無論如何在鄧小平去世後的今天，對政局尚未十分掌握的江澤民政權， 為追求國內安定和轉移幾個懸而未決的課題，他極有可能採取以國內情勢取最優先 的對外政策。特別在第十五屆黨大會和明年（九八年）春的全人代大會上的大事問 題極為重要。若是在人權或台灣問題上與美國等關係緊張的話，將對人事問題有微 妙的影響。因此，總的來說，可以預想其將在對外關係上採取避免摩擦的政策。換 言之，江澤民將推進「對外協調路線」，增進和平的環境。 當然，江澤民政權仍會堅持以往國益優先和重視內政不干涉主義的對外政策。 然而，如同在海洋資源權益摩擦上使明白表示「擱置主權，共同開發」的方針，在 人權問題上，正如高爾副總統、池田外相訪問中國所見一般，中國亦顯示因應對話 的態勢。更為敏感且必須重視的問題是「台灣情勢」。在中南美洲、南非的兩岸激 烈外交攻勢、台灣的接近北韓、達賴喇嘛訪台、李登輝訪美等，台灣與中國繼續在 國際社會的攻防關係。 於是，中國真正的想法是不希望這些問題引起兩方國家（特別是美國）的介入。 同時，日本在台灣問題上直接．間接的關連亦不容忽視。在今年（九七年）四月江 澤民訪問俄羅斯，高喊「戰略夥伴」關係的強化，但此點並非意味著對美、日的對 抗，其背後是要增加牽制日、美（特別是美國）的籌碼。此外，在七月的東協論壇 （ ARF ）上，中國的動作亦具有協調性。在以上的認識中，若要簡略地說明中國 外交目前的基本態勢，則應能指其將展開「對美協調為主，重視中日友好、善鄰友 好的協調」的外交。 感谢您光临“思想的境界”网站，欢迎再来http://lyg1999.126.com/