根据一般经验和传统理论，以大众参与为主要内容的民主化进程是在公众压力下执政者让步的结果，政府在民主化进程中大多扮演着消极被动角色。在中国，自80年代后期开始的村民自治，将历史上长期为专制政治压制的广大农民卷入平静而汹涌的民主化浪潮之中。中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。笔者1996年在四川省达川市对该市的村民自治示范活动的调查，证明了以上结论。 

　　 达川市位于四川省东部的大巴山区，农业经济在国民经济构成中占较大比重。全市34.4万人中，农村人口占绝大多数。达川市的村民自治的起步与四川省的整体发展相一致。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。1991年5月28日，四川省第七届人大常委会第23次会议通过《四川省<中华人民共和国村民委员会组织法（试行）>实施办法》。四川省的村民自治进程由此在全省范围内启动。根据中共中央文件精神，村民自治的起步阶段主要是进行试点，树立典型，开展示范活动。四川省的村民自治示范县（市）最初定在省城附近的彭山县。该县的村民自治进程较快，并出现了永远村等示范典型村。达川市位于川东，距位于川西的省城成都较远。1993年，该市成为四川省第二个村民自治示范县（市）。其村民自治进程迅速加快，取得了明显的成效，不仅居于四川省前列，而且许多方面在全国也处于领先地位。 

　　 1.按照民主自治原则进行村民委员会换届选举，村民依法充分行使民主权利，村级组织得以健全，群众基础增强。 

　　 与大多数地方一样，在相当长时间，达川市的村民委员会选举并没有严格按照民主和群众自治原则进行，村干部的产生及村级组织的运作受人民公社时期的行政命令方式影响较深。由此出现了两种情况。一是在不少经济落后地方，村民对担任村级干部兴趣不大，村组基层组织不健全。二是村干部的产生受乡镇行政影响较大，缺乏足够的群众基础和为村民服务的主动性，其威信亦不高。在开展村民自治示范活动中，民主选举，健全组织被作为关键环节。达川市利用三年一度的村民委员会换届选举，重点加强基层组织和村级领导班子建设。首先，充分动员群众参与，依法进行换届选举。1993年，全市农村都严格按照《村民委员会组织法》及相关法律法规文件进行了正常的换届选举。选举的民主、公开程度大为提高。候选人的提名和确定，采取组织考察、民意测验、海选（由选民广泛提名）、预选等方式进行。正式投票及投票结果完全尊重群众的选择。全市参加投票的选民达到总数的95.1％。其中，复兴镇、东岳乡共有13个选区，参选率达到100％，并且无一人代票。后又对少数换届选举不成功的6个村和未选足额的35个村、76名村委会成员，依法进行了重选、另选和补选。村委会换届选举还促进了村级党组织建设。其中有7个后进村的21名党支部委员被调整。其次，在换届选举后，重点健全村委会组织体系。对经济发展快，班子合力强的几个村，经村民讨论通过，撤消了村民小组建制，使村委会的工作效率得以提高，有利于发展规模经济。为强化村委会的组织作用，各村的村委会都统一设置了科技生产、人民调解、治安保卫、计划生育、文化卫生和社会福利等工作委员会，选举配齐了村民小组长。

　　 经过村民委员会换届选举和健全基层组织，一批年富力强的村民成为村组干部。他们经过群众的严格挑选，威信高，责任感强，愿意带领群众共同致富。该市罗江镇三村四组组长伍锡弟原在蒲家镇预制厂当厂长，村民民主选举激发了他为村民服务的政治热情，主动放弃年薪万元的高收入，辞去厂长回村当组长。为改变本组落后面貌，他主动拿出自己的存款，卖掉肥猪，垫支修建村组公路。在他的感召下，公路占地所毁树木、蔬菜、禾苗，群众不要任何补偿，公路得以顺利修建。村委会换届选举和基层组织的健全还大大强化了基层干部和群众自我服务的主动积极意识。特别是一些偏远落后的村庄，一改过去“等、靠、要”的习惯，主动想办法，在争取各方支持的同时，自力更生，艰苦奋斗，创造条件，改变贫困落后的面貌。新村、盘石两个乡有13个村原是无任何集体经济的“空壳村”。后在自治示范活动中自筹资金，开发荒山、水域，发展种养殖业，一举改变了无集体经济的面貌。 

　　 2. 扩大村民群众参与公共事务的决策、管理和监督渠道，加强干群沟通，形成发展合力。 根据村民自治的原则精神，村民应该是自治的主体。但是，由于村民参与公共事务的渠道较少，村民自治事实上成为少数村干部的自治，村民群众除了一年难得召开一次的村民大会外，对村庄的公共事务知之甚少，干部与群众之间无形中存在着互不信任的隔膜。在村民自治活动中，达川着重建立健全村民代表会议组织。在大多数村，实行每10－15户选1名村民代表，组成村民代表议事会，经常性地参与村公共事务的决策、管理和监督。村民代表会议一般每季度召开一次会议，讨论决定本村经济社会发展规划、兴办集体企业、调整产业结构和生产经营方式、新修维修公路、集资改善办学条件，以及计划生育、社会治安、农民负担、财务收支等重大事项。由于村民化表的参与，使村民自治真正成为村民群众的自治，改善了干部与群众的关系。如村民代表主动协助村干部调整土地、收缴税费、调解纠纷等，解决农村工作中的一些热点、难点问题，使乡村干部的工作由被动变主动。

　　 3.建章立制，实现农村基层管理工作规范化。 

　　 由于农村正处于经济社会的重大转变之中，无论是贫困村，还是富裕村，都普遍存在制度不健全，管理不规范的问题，从而引发或激化了一些矛盾。在开展村民自治示范活动中，达川市抓住这个薄弱环节，推动依照法律法规建章立制，以制度治理乡村。该市普遍动员群众讨论制定《村民自治章程》。首先是以村民小组为单位，对章程草案反复讨论、修改，后交村民代表会议审议、修改，再交全体村民会议表决通过，形成正式制度条文，最后交村委会执行。据统计，在全市的136个村，参加讨论、修改章程的村民达54万人次。章程因此具有较强的群众性、权威性、合法性和实用性。通过制定章程，广大基层干部和群众受到了一次深刻的民主和法制教育。为配合《村民自治章程》的贯彻实施，该市还制定了《村党支部工作职责》、《村民委员会工作职责》、《村委会报告工作制度》、《财务管理制度》、《村务公开制度》和《村民代表议事规则》等规章制度。根据要求，村干部应该依照制度行使权力，村民也可以根据制度监督干部，从而有利于基层管理工作走向规范化。

　　 村级财务一直是农村基层社会的热点和难点问题，并关系到农村集体经济的巩固和发展。长期以来，达川市农村采取村财务由乡镇统管，这样虽然可以在一定程度上避免村极干部乱收乱支的现象，但村的省略受到限制，群众也有意见。在村民自治活动中，达川市将村级财务村建村管作为重要内容，建立健全财务公开和财务管理制度。村级财务采取会计管账、出纳管钱、村主任审批和村民监督的办法。开支150元以上要经过村委会集体研究决定。开支1000元以上要由村民代表会议讨论决定。重大开支要经村民大会讨论决定。正常收支季度公开，预算决算年度公开，重大建设项目及时公开。通过建立健全村级财务管理制度，既增加了村级经济活力，也可以防止少数村干部以权谋私，结束了村财务由乡镇统管的被动局面。 

　　 在建章立制中，建立村级档案是达川市的一个富有特色的举措。新中国建立以来，农村的经济体制不断变动，特别是改革开放以来，农村的经济社会发生了很大变化，人口、财产、土地等关系日趋复杂。如果不理顺这些关系，势必影响农村经济社会的进一步发展。针对这一问题，达川市在开展村民自治示范活动中，利用制定各种规章制度之机，对长期遗留下来的人口、财产、土地等问题进行了清理，并建立起规范的档案。1993－1996年，全市建立档案11480卷。其中，财务档案5570卷，文书档案3920卷，土地档案1010卷，户籍档案980卷。有54个村建立了专门的档案室。通过建立档案制度，解决了不少长期悬而未决的问题，为农村改革发展提供了可靠的制度保证。该市西外塔坨村在整理档案资料中，找到了30多年前的一份土地租用合同，使长达数十年的一笔土地官司得以结案，挽回经济损失18万元。东城北岩村的一桩拖延15年之久的土地纠纷在清理和建立村级档案中按照协议妥善解决。

　　 自1993年，达川市以村民自治示范活动为切入点，村民自治进程大大加快，基层直接民主和依法治理都达到一个新的水平。至1995年，全市有11个乡镇、办事处，127村（居）民委员会达到省政府规定的村（居）民自治示范活动十条标准。村民自治示范乡镇、办事处，示范村（居）民委员会分别占100％和93.3％。特别是这一广泛深入的政治变动是在经济发展和社会稳定的状态下发生的。民主化进程不仅没有影响经济发展和社会稳定，而且促进了经济发展、社会进步和政治稳定。1992年全市农村人均纯收入为855元，1995年达1352元，初步达到小康水平。特别是通过村级组织建设，大大增强了集体经济的实力。1992年，全市农村村集体纯收入5000元以上的村仅有57个，占总数的41.8%，5000元以下占58.2％，其中“空壳村”36个。1995年，5000元以上的村上升到99.27％，其中收入在1万元以上的村78个，出现了数个百万元的村，消灭了“空壳村”。通过村民自治中的自我教育，促进了精神文明建设。文明村、卫生村、“三户一家”的评选成为经常性的活动。通过村民自治中的自我管理促进了社会秩序的好转。由于建立健全村级治安组织体系，强化了基层的自我防范、自我监督和自我调节能力，维护了社会的安定团结。

　　 如果从长期缺乏民主传统的角度看，对该市的民主化进程无论作什么估价都不过分。在这一平静的民主化“革命”进程中，政府（这里是广义的政府，包括执政党、人大、政府等政治和政权系统）发挥了重要的历史主动性和积极性。其功能和作用主要表现为：

　　 1.启动功能。

　　 在相当长时间，达川市的村民自治进程与四川全省的情形大体相同。只是通过开展村民自治示范活动，才大大加快了村民自治的进程。1990年，中共中央将定决村民自治的重点放在试点示范上。国家民政部要求每个省都要选择1－2个县（市），每个县都要选择若干乡镇，每个乡镇都要选择若干村开展村民自治示范，以摸索经验，树立典型。同时对村民自治示范点的标准作出了规定。显然，作为村民自治示范点，其村民自治进程应居于其他地方的前列，要求也较高。如在一般的县，只需要在若干年限内在若干乡镇和村庄建立起示范典型。对村民自治示范县来说，则要求绝大多数乡镇和村庄达到示范点的标准。而示范点的选择和确定，既取决于上级主管部门，又与被选择点的主动争取有关。村民自治示范点与其他示范典型不同，不仅其工作十分复杂，难以控制，而且主管部门并没有相应的经济支持。一般地方对此缺乏热情和积极性。达川市民政局得知四川省民政厅选择1－2个县（市）作为县级村民自治示范点的情况后，主动争取将示范点放在本市，并得到省有关部门的同意。 

　　 当村民自治示范点确定后，达川市的决策者并没有将其只是作为一个政府部门（民政局）的分管工作，而是作为推动农村工作和全面进步的切入点，从而给予了高度重视。这是因为，中共十一届三中全会以来，该市农村的改革发展取得了很大成就，但也面临着新的挑战和问题，发展亦不平衡。在一些经济较为落后的地方，集体经济基础十分薄弱，村级组织缺乏为村民服务的能力，威信不高。而在一些经济较为发达的地方，由于管理制度不健全，干部和群众关系不协调，社会矛盾有所增多。1992年以后，在党和国家高度重视农业、农村和农民问题的宏观背景下，该市采取了不少措施推动农村工作，取得了一些成效。但是，由于没有一个共同的切入点，各部门各抓所分管的工作，造成工作重复，缺乏整体规划，亦难以分类指导，工作成效不显著。随着村民自治示范点的确定，达川市委和市政府通过学习有关文件精神，对村民自治有了进一步的认识。认为农村工作千头万绪，都要通过基层组织去做；农村工作千难万难，把基层组织建设好，将广大农民的积极性调动起来，再大的困难也能克服。为此，该市决定以开展村民自治活动作为契机和切入点，加强村级组织和民主政治建设，以此推动农村经济社会的全面进步。

　　 由于达川的决策者将村民自治作为推动农村全面进步的切入点，因而给予了高度的重视。市级成立了专门的领导机构－－市村民自治领导小组，由市长任组长，分管法制工作的人大副主任、政府副市长、政协副主席、组织部长、宣传部长、武装部长、民政局长等7个任副组长，并从市人大、组织部、民政局、人武部、公安局、农委、团委、妇联、文明办、财政局等部门和单位抽调工作人员组成工作机构。市民政局长任办公室主任。发达完备的政府组织系统一旦被启动，村民自治进程必然会大大加快。

　　 2.动员功能。 

　　 村民自治的核心是动员广大农民群众共同参与基层政治和社会事务的管理，是一项政策性强、涉及面广的工作。特别是不少基层干部对村民自治尚不熟悉，认为农村工作本已难做，如果让农民有更多的民主权利，农民可能“不听话”，工作更难做。同时，村民自治作为人民群众自治，只有充分动员群众才能付诸实际。而群众中也存在“自治就是自由，要怎么想就怎么想，爱怎么干就怎么干，不受任何约束”的心理。为此，达川市围绕村民自治是基层群众自治而不是少数干部自治，是依法自治而不是随心所欲的问题，以村民自治的“四民主”（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）和“三自”（自我管理、自我服务和自我教育）为重点进行广泛的宣传动员，让广大干部群众了解和掌握有关的法律、政策精神。该市利用广播、电视、会议、专栏、培训骨干、知识竞赛等多种形式，广泛、深入、持久地开展宣传和教育。使广大干部群众受到了深入生动的民主和法治教育，为村民自治的推进奠定了良好的基础。该市民政局局长王昭林介绍，广大农民有民主的要求，但由于长期传统影响，对自己所应有的民主权利不清楚。通过宣传，使广大农民对自己的民主权利有了较为清晰的认识。 

　　 3.引导功能。 

　　 中华人民共和国建立以后，执政党十分重视在革命战争期间与人民群众建立的紧密联系，提出发动群众进行民主管理。但由于这种动员式的政治参与未能与经济利益联系起来，从而处于虚拟状态，基层干部和群众的积极性逐渐减弱。达川市在开展村民自治示范工作时认识到，不能单纯从民主参与的角度认识村民自治，而应该将村民自治与党在现阶段的工作重点和农民的迫切需要结合起来，将村民自治导向农民脱贫致富奔小康的总体目标上来。村民自治也因此才能为广大基层干部群众所接受，持久深入地发展。为此，该市将促进经济发展作为引导村民自治深入开展的重要内容和考核目标之一。首先，该市将巩固和发展集体经济作为村民自治工作达标的标准。规定村级的集体资产要达到5000元以上，消灭没有集体经济的“空壳村”。其次，市财政增加对农业和农村的投入，特别是将有限的资金投入到通过村民自治促进集体经济发展成效显著的地方。第三，将那些以村民自治促进经济社会发展的地方作为典型，广泛宣传，形成示范效应。

　　 4.推进功能。

　　 村民自治是一项扎扎实实的工作，需要从多方面给予支持和促进。一是财政支持。1993－1995年3年间，市级财政专项投入达50万元。二是组织推动。在市村民自治领导小组领导下，全市各部门动员，包片包村，层层负责。平均每个乡镇有1－2名部局级领导，每个村至少有1－2名各部门抽调的工作人员。全市共抽调部局领导和工作人员480名，包片包村蹲点，定人员，定时间，定地点，定标准，实行岗位目标责任考核，将村民自治示范标准层层落实到基层。为推动村民自治发展，各部门下派乡村的工作人员要各显神通，带资金、带技术、带物资、带知识、带政策下乡，帮助基层解决一些实际问题。如张金村便是市委书记的联系点，市科委、银行等部门从技术和资金方面给予一定支持。

　　 在组织推动过程中，市民政局充分发挥了积极主动作用。民政部门所主管的工作属非经济方面，在以经济建设为中心的时代，其重要性未能受到充分认识。民政部门在政府系统里的地位亦不显赫，其影响力也有限。这正是许多地方的村民自治工作未能引起足够重视从而进展不快的重要原因。达川市民政局在村民自治进程中一直扮演着重要角色。民政局以村民自治示范点为契机，积极争取市领导和其他部门的支持，使村民自治为各部门所重视，并将其纳入本部门工作范围，有力地促使了村民自治工作的开展。其中，民政局局长王昭林的个人魅力与影响力起到了重要作用。王的资历深。现任市级和部局级领导大多是60年代后参加工作的中年干部，而王是50年代参加工作的老资格；王的影响大。王长期在达川本地工作，并在组织部等重要部门任过职，与许多部门的领导人交往甚深，说话有人听；王的事业心强。王长期从事基层工作，对村民自治的重要性有较深刻的认识。他本人已接近离职年龄，希望将村民自治作为一项事业，在离职前作出一番成就。因此，王在推动达川市的村民自治进程中发挥出超凡的能量。笔者在调查时听有关人员谈到，如果没有王局长，要争取到其他部门对村民自治的大力支持是非常困难的。

　　 5．规范功能

　　 村民自治作为大众参与的民主化进程，必须在严格的法律法规规范下进行，这亦是其持续稳定发展的基本保证。达川市的村民自治在较短的时间内取得明显成 效，且未出现混乱，重要原因是市政府将村民自治进程一 直置于严格的制度规范之下。1993年 l1月，村民自治示 范活动开始启动时，中共达川市委、市政府就下达文件， 将建章立制，强化管理作为村民自治示范活动的重要内 容，认为建立章程和制度是整个村民自治示范活动员重 要、最关键的环节。随着村民自治示范活动的开展，该市 又根据有关法律法规，制定了一系列规范性文件。如 1994年12月28日市六届人大常委会第十二次会议通过 的《达川市村民代表会议议事规则(试行)》；1995年6月l3日中共达川市委、市政府向全市印发《达川市村(居) 级规范化管理暂行规定》，共122条。

　　 考虑各地情况不同，达川市在建立规范制度时，特别 注意统一性与灵活性的有机结合， 即基本的原则精神要 求统一，以避免各行其是，具体的规定有所不同，使制度 规范有针对性和实用性。如《村民自治章程》的前三条全 市都一致，因为这三条反映了村民自治的基本原则精神， 章程的其他内容则在驻村干部的指导下由村民自己讨论 制定。而《村民委员会工作制度》、《财务管理制度》、《村 务公开制度》等制度则在条款形式上统一规定，具体内容 上由各村自行制定。 在达川市，村民自治示范活动使基层民主带有相当 程度的动员性，但这一活动没有像过去的动员式政治参 与一样流于形式和走过场，重要原因是该市制定了严格 的村民自治示范检查验收标准。验收标准规定得非常详 尽，将村民自治的内容加以量化。如村委会干部由民主 选举产生为2分，如由乡镇选派则不给分。民主管理，实 行“两公开”(村务、财务公开)监督的为13分。规章制度 健全落实，内容切实、合法，执行好的为10分。凡是达到 示范标准的村都要对照标准严格检查验收。对已达标的 村采取跟踪检查的方式，巩固其成效。1995年5月15日， 中共达川市委、市人民政府印发《关于进一步做好基层政 权及自治组织建设工作的意见》。该文件指出，基层政权 及村民自治建设工作是一项长期的任务，需要进一步巩固、完善、提高。要把竞争机制引入村民自治达标活动中，对典型示范单位实行动态管理，不搞终身制。

　　 达川市以政府组织系统推动村民自治，取得了明显 的成效。它为认识中国民主化进程提供了不少启示。 从西方民主化进程看， 民主具有相当程度的自然成 长性。近现代西方国家的民主早在12— l3世纪就在一些 商业城市萌生，直到18—19世纪才上升为国家形态的民 主，并成为社会普遍的价值观念和生活方式。而中国直到 19世纪中叶仍是专制力量十分强大的国家，长期缺乏民 主传统，民主发育程度很低。直到近代，伴随资本主义经 济发展和外来文明的传播， 民主萌芽才得以在中国社会 自然生长，但仍十分脆弱，强大的国家政权系统一旦加以 强力压制， 民主化进程即告中断。这是中国民主化进程 的特定背景， 同时也意味着中国的民主不可能像西方那 样缓慢地自然生长。但是民主化进程一旦得到国家力量 的主动推动，就可能会大大加快。达川市的村民自治进 程便可说明这一点。如果没有国家有关村民自治示范的 政策导向，没有达川市政府组织系统的强力推动，村民自 治所要求的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是 不可能迅速落实到社会基层的。

　　 也许人们会说，这种民主带有强烈的人为性，它能否持久巩固，值得怀疑。如果领导不再重视，王昭林不再担 任民政局长，达川市的村民自治是否会终结?我在达川 市也听到这样的议论和质疑。是的，任何政府行为都带有人为性，领导人的意志和注意力的变化，领导人的更 替，都会影响民主化进程。但是，只要政府行为不是脱离 实际或强行移植的， 它所造成的后果就不会发生重大变 化。村民自治并不是政府领导人的主观偏好，它所体现 的民主精神事实上深深地蕴育在民众之中。随着农村经 济改革和社会发展，农民要求更多地参与公共事务。政 府行为只是将这种民间诉求提升到政府工作层面，并加 以制度化、规范化。 由于村民自治所体现的民主精神并 不会随着政府行为的改变而停息，那么，村民自治的进程

亦会延续下去。特别是民主进程一旦转换为民众的生活方式和习惯，便很难被改变。如在达川，村民民主选举已 被村民视为天经地义之事，如果村组领导人不经群众选举或认可，其合法性基础就会大大削弱。

　　 所以，在民主化进程中，不能简单地将国家力量和政府行为视为消极物，在一定条件下，它会起到不可替代的积极作用。特别是对于发达的国家组织系统在历史上长 期延续下来的中国来说， 民主化进程应该充分利用国家力量和政府行为。这或许会使中国的民主化进程大大加快，并走出与西方不同的道路。

　　 当然，政府行为在民主化进程中发挥的积极作用，是有一定条件的。最主要的是政府行为必须与民众的诉求相契合。在现阶段农村，农民的基本诉求是改善生活条件，即通常所说的脱贫致富。民主参与既是民众追求的目标之一，同时更是满足经济社会需要的重要手段。达川市政府对村民自治的推动之所以能取得明显的成效， 重要原因是将发展经济、为基层和农民解决一些紧迫的 实际问题与推动村民自治结合起来，使基层和农民切实 看到村民自治的好处， 更积极地接受和转换为个人行为。因此， 中国的民主化进程必须充分考虑民众的迫切需要，离开这一点， 民主便缺乏强大的生命力。近代以来，自由主义的知识精英虽然孜孜不倦追求民主，但屡屡 失败，原因即在于此。

　　 同时，对于正在从事大规模现代化建设的当代中国来说，政治稳定与政治民主同样重要，从某种意义上说， 政治稳定往往被置于优先地位。政治民主必须在政治稳定的环境下进行。而政府行为则是有力的保证。因为对于任何一个政府来说， 政治稳定都被视为头等重要的选择。民众的行为具有突出的个人性，头等重要的是个人诉求能否满足。所以，只有通过政府行为，才能保证民主化有步骤有秩序地进行， 民主化的成果也才能巩固。达川市的村民自治不仅没有引起社会混乱，而且促进了社 会稳定，重要原因是政府积极发挥了规范调控作用，为村 民自治创造了良好的制度环境。 民主的精髓之一是政府和民众的政治行为规范化程序化。政府在规范民众的民 主行为时， 自觉不自觉地会将民主规范和程序渗透到自 己的行为之中。显而易见， 达川市规定村极干部必须由 村民选举而不能由乡镇任命。这一规定本身便属于政府行为。

　　 达川市的村民自治进程毕竟只是开始，对其成效不 宜作过高估价，其群众基础也有待进一步巩固。但是，这一进程中所反映出的政府主动性是值得重视和肯定的。

　　 (本次调查得到四川省民政厅基层政权处、达川市政府、市民政局的支持)