科举制与现代文官制度
——科举制的现代政治学诠释
房宁
载《战略与管理》1996年第6期
中国古代的选官制度——科举制是封建社会中政治录用的典范，科举制作为一
种社会权力精英的遴选机制对近、现代各国政体中的文官制度的形成与发展，具有
直接的、深刻的影响。从这个意义上讲，古老的科举制仍然具有其现代意义。作为
一种精巧的政治录用方式，科举制具有恒久的价值。因此，在今日的政治实践与政
治发展之中，人们仍然需要对科举制不断地作出新的现代政治学的诠释，以从中获
得启迪与收益。
一政治录用中的二难选择
解读科举制，理解科举制的现代性，首先涉及到政治录用中二难选择问题——
政治体系在遴选权力精英时所要解决的双重标准的统一问题，即政治标准与业务标
准双重对象化的统一。这始终是各种政治体系在进行政治录用时都必定要遇到的一
个基本问题。科举制的现代意义就在于：它曾近乎完美地解决了在政治录用中运用
政治标准与业务标准衡量对象时所产生的矛盾，原则上使每一个录用的对象——权
力精英的个体能够同时符合双重标准，从而成功地解决了政治录用中的二难选择问
题。
政治录用是国家政权体系与社会联结的重要渠道，它表现为吸纳社会精英进入政
治权力机构的过程。对于国家政权来说，政治录用具有保持政治秩序的稳定性、政
治权威的合法性以及权力繁衍的连续性的“系统维持”功能。［1］在不同的历史
阶段、不同的政治体系所进行的政治录用的具体内容有所变化，但录用标准在形式
上都分为政治标准与业务标准两个基本类型。在我国古代这两类标准被称为“德”
与“才”，而在当代则被叫做“红”与“专”。
政治标准要求录用的对象忠实于既定的政治体系，政治忠诚之所以成为政治录用
的首要标准，是由政治活动的性质决定的。政治，是人类追逐利益的社会活动，其
结果形成了社会利益的权威性分配。权力精英是社会各阶级与集团竞取利益的载体，
这就规定了权力精英的阶级与集团属性。从一定意义上讲，采用政治标准遴选权力
精英是在寻找“可靠的人”。与政治标准相对的是业务标准，即衡量录用对象是否
具备完成政治职责所需的知识和能力，业务标准是为了选拔“聪明的人”。
在政治实践中，政治录用的双重标准的执行存在着客观矛盾性。政治标准所要求
的政治忠诚性的客观依据，是录用对象与所代表的阶级、集团的利益的一致性，绝
对的利益共同体导致绝对的忠诚。在现实社会各种社会关系中，血缘关系构成了最
坚实、最稳定的利益共同体，因而世袭制中的权力交接被认为是最可靠的政治继承
关系。显然“自己人”才是最“可靠的人”。但是，单一的对政治忠诚性的选择与
制度安排，必然排斥和降低有关业务标准的考虑，缩小依业务标准选择对象的范围。
如世袭制只在血缘范围内选择政治继承人。
另一方面，假若单纯考虑业务标准，则可从全社会范围内遴选政治精英，从而使
业务标准得到充分满足，能够最大限度地网罗“聪明的人”。但是，开放式的、纯
技术性考查会使全社会各阶级、阶层的政治代表进入政治权力体系，从而致使权力
精英对统治集团的政治忠诚性无从保证。而这正是使所有的“专家治国论”者深感
困厄的问题。
由此可见，政治录用中的政治标准与业务标准存在着操作上的两难选择。这是任何
政治体系在政治录用中都无法回避而又必须解决的难题。在何种程度上解决双重标
准的统一问题，则是衡量一种政治录用机制的水平的标志。
二科举制的“瓶颈效应”
中国历史上的科举制始于隋、唐，是中国封建制度的政治录用实践长期演进的
结果。在科举制下，通过一套选官机制的筛除作用使录用对象同时符合政治与业务
两方面的标准，既可靠又有效地选拔政治精英进入权力体系，从而扩大和巩固了统
治集团的社会基础。根据现代政治学的经验与方法进行分析，科举制对政治录用中
两难条件的满足，主要在于科举制中的三项重要因素，即：录用范围、考试方式和
考试内容。这三项要素的综合形成了“一套机制”满足“双重条件”的特殊效应。
由于科举制的实施，中国的选官制度第一次具有了公开性和广泛性。兴科举之前，
从春秋战国直至隋初，历代实行过“养士求贤”、“军功赏爵”、“察举征辟”、
“九品中正制”等多种选官方式。但这些方式基本上是从统治阶级，尤其是贵族子
弟中选拔才俊。由于选择范围狭小，一方面造成裙带之风盛行，人才素质低劣；另
一方面又缩小和削弱了统治集团的社会政治基础。如东汉末年，竟有“举秀才，不
知书”；“察孝廉，父别居”的奇怪现象。［2］而此后实行的“九品中正制”更
造成了“上品无寒门，下品无势族”的积弊。“门阀政治”阻绝了天下英才进入权
力中枢的道路。
科举制打破了世族贵胄对权力的垄断，甚至突破了历来从封建统治阶级——地主
阶级中产生权力精英的界限。清代只要是非倡优皂隶子弟，皆可取童生资格，经科
举入仕途。科举制有极大的开放性，几乎把政治录用的范围扩展到了整个社会。
历代科举考试的方式有许多区别，但其基本原则大致相同。历代开科取士皆为竞争
性考试，采用多层次、多科目考试，逐级淘汰的竞争机制。从宋代始，形成了三级
考试制度，即由各州组织的“取解试”，礼部举行的“省试”和由皇帝亲自主持的
“殿试”。以后历代也基本采取三级考试模式，但演绎得更为复杂。明代乡、会、
殿三级考试中，乡试、会试又各分为三场。清代科举考试层次更多。科举考试的科
目也极其繁杂，如北宋的常科就有：进士、九经、五经、开元礼、三史、三礼、学
究、明经、明法等等。多层次、多科目的考试方式形成了严苛的竞争和淘汰机制。
科举考试的基本内容历代也大致相同，主要采用封建政权的官方意识形态的经典
——儒家学说，作为考试的基本内容。从宋代开始考“经义”，摘《五经》句出题，
考生作文解说。元代开始考“四书义”，并以朱熹的《集注》为作文解说标准。明
代严格规范了“时文”文体，就是后来通称的“八股文”。
录用范围、考试方式和考试内容三项要素的综合，形成了科举制的撷选德才兼备
的权力精英的特殊机制。
公开而广泛地开科取士，使仕途向社会开放，在原则上包括农民阶级在内的下层
社会的才俊也获得了入仕的机会。这样大大增强了中央政权对全社会的整合能力，
削弱了世族势力和地方豪强的实力，加强了中央政权的合法性。同时由于广泛的招
揽人才，封建时代几乎所有的知识分子都被纳入了科举的轨道，致使官吏队伍的业
务素质有了相对保障。唐太宗曾望着鱼贯而行的新科进士喜曰：“天下英雄入吾彀
中矣”。［3 ］
复杂的考试方式赋予科举制严苛的竞争、淘汰机制。几乎所有读书人都被卷入科
举的激流中，而真正经科举入仕途的却是极少数。唐代每年参加进士科考试的“多
则二千人，少犹不减千人”，［4］而进士录取人数少的仅几人，多则也只有三、
四十人。明代进士得第者只占应试者的百分之一、二。而经科得第者也只占应试者
的十分之一、二所以当时流传着这样的说法：“三十老明经，五十少进士”。［5］
可见，封建时代的知识分子要闯过如此激烈的竞争是极其困难的。科举考试，尤其
到后期非常注重技巧性（如考八股文），这就需要考生有广博的知识和高度熟练的
运用能力。所以封建时代的文人，从幼年起就接受严格的启蒙教育，再经过长期的
练习和考试的磨砺，少数幸运儿才能涉险过关。唐宋八大家之一的韩愈在考中进士
后，连续三次选试使再也没得进取，最后不得已去担任节度使的幕僚，才算踏入官
场。科场实为畏途。
如果将严苛的科举考试放在当时的社会历史背景中去分析，便可发现这种方式中
所蕴藏的筛除机制：科举考试向全社会开放，但漫长的求学、应试的历程要耗费大
量钱财，需要稳固可靠的经济支持。因此，实际上封建社会中入仕的学子中绝大多
数是富家子弟。这样，公平开放竞争的实际结果却多使富家弟子中的佼佼者脱颖而
出，从而保证了这种录用制度在政治上的可靠性。
中国封建统治阶级的经典——儒家学说被指定为科举考试的基本内容，进一步保
证了录用对象在政治上符合标准。封建时代的政治精英在漫长的求学入仕的生涯中，
全盘接受儒家思想，循规蹈矩，以圣人的是非为是非。经过长期的，浸润式的思想
灌输，使得儒生无论其出身及社会背景如何，最终他的个人价值取向（入仕）与统
治集团的政治目标会完全熔于一炉。从而造就了现代西方政治学家所期待的那种“
非职业性的转变政治家”，即由个人利益驱动而转变为服务于公共目标的政治人才。
［6］科举制中三要素的综合形成了一种“瓶颈效应”：最广泛地动员社会各阶级、
阶层的知识分子进入政治录用的竞争，而最终进入权力体系的精英将是主要来自统
治阶级中的优秀人才，极少数来自非统治阶级的才俊之士在政治上也将是可靠的。
这样既可使仕宦门第的优势地位永久保持，维护统治的连续性、稳定性；又可使权
力体系不断从社会各阶层吸纳人才，增加社会流动，使政治统治的整合力和合法性
得到不断的加强。
三科举制对现代西方文官制度的影响
现代西方文官制度的建立和发展受到了中国科举制的直接而深刻的影响。这充
分反映出科举制中蕴涵着的现代性。
中国科举制对西方产生影响可追溯到16世纪。1569年，葡萄牙传教士克鲁兹所
撰《中国游记》将中国的科举制介绍到西方。1583年，葡萄牙修道士胡安·冈萨雷
斯·德万多萨所著《伟大的中国》系统地介绍了中国科举制的内容和方法，此书被
译成多种文字，广为流传，激起了欧美人士对中国科举制的关注。英国是最早建立
资本主义制度的国家，英国在资本主义政治制度形成的过程中对中国的科举制也最
为关心，从1570年至1870年，英国出版的介绍中国科举制的书籍就达70多种。英国
于1793年、1816年及以后，多次派外交使节到北京实地考察中国的科举制度。目前，
西方学术界公认：现代西方文官制度源于中国的科举制。曾任美国联邦人事总署署
长的艾伦·坎贝尔教授来华讲学时曾说：“当我接收联合国的邀请来中国讲授文官
制度的时候，我深感惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制
度时，都把它的创始者归于中国。”［7］
西方国家于19世纪中期开始相继实行文官制度。在此之前，英、美等国政坛均
实行“政党分赃制”。这是一种以“政治上可接受性”为标准的政治录用体制，一
般由执政党根据录用对象的政治立场、政治忠诚和经济支持来决定取舍。按单一政
治标准的选官制存在着明显而严重的弊端，它不仅大大降低了官员的业务素质和政
府的行政效率，还导致严重的腐败，当时欧美政坛以钱谋官、卖官鬻爵之风盛行。
针对“政党分赃制”的积弊，英、美率先进行改革，效仿中国科举制，建立了独立
于政党政治之外的政府官员的“考选制”。［8］“考选制”的建立，意味着西方
政治体制中官僚政治的产生。从此，西方政治精英中出现了一批不同于传统政客的，
经考试进入权力体系的职业技术官僚。现代西方政体中的所谓“文官”或“公务员”
主要是指这批职业技术官僚。“考选制”的实质是将“业务标准”引入政治录用，
以利于统治效率的提高。
西方文官制度中公务员的考核录用，在形式上也与当年中国的科举制有相似之处。
现在西方国家对公务员的考选中的公开竞考，多级考试、逐步淘汰等原则和方式都
直接继承了中国的科举制。所不同的是：现代西方国家的政治录用，基本上是将录
用对象分为两类：政客与官僚，分别依据不同标准进行衡量——政客以政治标准为
主，官僚以业务标准为主。也就是说：西方政体对政治录用双重标准统一问题的解
决，体现在权力精英的整体上，而不同于科举制下双重标准的统一体现于个体。因
此，现代西方政体尚不能有效地培养出集政治与业务素质于一身的、德才兼备的权
力精英，而只能依靠政客与官僚的相互补充与制衡。
--------------（作者单位：首都师范大学 ）
注释：
[1] Almond, gabriel A." A Functional approach to comparative politics",
The Politics of the Developing Area. Princeton University Press.
[2] 葛洪：《抱朴子》卷十五，《审举》。
[3] 王定保：《唐摭言》卷一，《散序进士》。
[4] 杜佑：《通典》卷十五，第84页。
[5] 同上［3］。
[6] Lasswell, Harold D." The selective effect of personality." Studies
in the Scope and Method of the Authoritarian Personality. Glencoe III
Free Press.
[7] 艾伦·坎贝尔在1983年在北京“比较文官制度研究班”上的讲话。
[8] 英国于1855年、1870年两次颁布“关于录用王国政府文官的枢密院令”，美国
于1883年颁布“文官制度法”确立了两国的公务员考选制度。