重建廉能政府之道

江明修

李登輝總統日前指出 , 在跨向二十一世紀過程中 , 應以「效能取向的廉潔政府」取代萬能政府的觀念 , 才是長保國家繼續生存與發展的憑藉。確實 , 在民智已開的現代台灣社會 , 與其追求容易形成貪瀆、黑金及大而無當的「萬能政府」 , 倒不如集中心力 , 將政府角色調整 , 使之成為如「非營利組織管理」大師杜拉克（ Peter Drucker ）所力倡的「做應做且能做的事」的「小而廉能」政府。

l  健全文官制度 l 

總統直選後的台灣社會 , 各種政治爭議不斷 , 政局不安 , 連帶也使得各種釋憲案紛紛湧進司法院大法官會議中；事實上 , 民眾殷切的「新人新政」 , 緣於受到不少事務官「昇任」政務官 , 及其他遷就既得利益和卡位的影響 , 除對文官制度之健全發展有礙外 , 實不知何新之有；而最讓民眾矚目 , 也最為憂心者 , 首推各種弊案接二連三地爆發 , 從中正機場二期航站整修工程圍標、綁標案、周人蔘及其他各地的電玩弊案、四汴頭抽水站綁標案 , 到台中市第十期市地重劃弊案等 , 令人目不暇給 , 也一再地顯示貪墨之盛行與黑金之氾濫 , 實已成為共犯結構 , 且有其社會文化失調的背景；然而 , 更不可諱言地是 , 此亦代表著「國家統治能力」（ governacy ）逐漸式微之中。基本上 , 以往一些國際研究機構所發佈的各國政府廉潔程度的比較調查報告 , 我國排名總在亞洲四小龍之後 , 政府或可責以不夠客觀 , 甚至文過飾非 , 然而 , 在當前黑金政治、貪瀆文化籠罩下的我國政府 , 「公信力」之動搖 , 與隨之而來的「公權力」、「公能力」之不彰 , 亦是不改之事實 , 究其主因仍在不「廉」而致不「能」也。

其實 , 重建廉能政府的治標與治本處方甚多 , 除持續地改善社會文化風氣外 , 最為具體也最易見效者 , 仍在健全文官制度及強化公務人員的使命感。即使是當前政府最重視的政策主張提昇我國全球競爭力 , 絕非靠經建會所召開的相關跨部會會議 , 或是行政院「競爭力提昇小組」的設立 , 所能夠立即實現者 , 長遠之計仍應尋求制度性的重新設計 , 至於社會文化面的「轉化」工作 , 則是一日不可稍懈的持續性工作 , 有關「社區總體營造」及「社會改造運動」的種種努力 , 均在為此社會體質之改善而行動。綜言之 , 其關鍵仍在如何落實「新政府運動」。是以 , 本文擬從制度角度釐清「新政府運動」之意涵 , 以及析論廉能政府重建之道。

l  形式主義 l 

擅於「製造口號」及從事「作文比賽」的我國政府 , 在「新人新政」的自許之下 , 最近又拼湊了不少舊酒新瓶式的各式各樣的「規劃」、「計畫」、「建設」、「革新」、「改造工程」等 , 和以往不同的是 , 過去習於冠上「十項」、「十二項」、「全方位」等帽子 , 近來則喜用更時髦的「跨世紀」與最流行的「全球競爭力」為包裝。

此現象可從經建會的作為略窺一二 , 該會過去三年來 , 實已規劃和推動各項重大施政計劃 , 較為社會所知者 , 即有：振興經濟方案、十二項建設計畫、亞太營運中心計畫、國家財政改革規劃方案 , 以及繼無疾而終的國建六年計畫之後的「跨世紀」國家建設計畫。由於這些計畫大多流於紙上作業 , 「大餅」是畫了不少 , 但緣於欠缺實際的政策執行和行政管理能力 , 終究是無法「充飢」的 , 也無怪乎李登輝總統說出：「只有書面 , 沒有行動」的重話 , 甚至指責有些官員：「不肯做事 , 每天只等著吃飯、跳舞。」因此 , 經建會在改採嚴格作風 , 以加強其對各項重大經建計畫監督考核之時 , 實應先進行自我檢討 , 而不是一味的以「誰做不到 , 誰該負責」為由考核其他部會。

其實 , 習於「只聞樓梯響」的單位 , 又何止經建會而已？有些部門往往連「紙上作業」的題旨都常常「文不對題」 , 其中研考會所主導的「行政革新方案」就是顯例 , 雖然已經歷兩任有心又能幹的主委 , 而且 , 「行政革新方案」也年年推陳出新 , 但是 , 一言以蔽之 , 仍囿於官僚組織內部的盲點 , 致所提方案表面看似具體 , 實際上卻未能掌握到政府行政問題的關鍵所在；再加上該方案甚乏廣泛地向民間及學界取經 , 終不免有「閉門造車」與「離題」之譏 , 也使得此方案推動之實效不彰 , 只能停留在枝節及瑣碎之處打轉 , 如此又如何做到李總統所期待的「以行政革新來帶動社會革新、政治革新 , 進而實現國家的全面革新」呢？

l  盲動主義 l 

目前 , 政府為了「攀登全球競爭力的顛峰」 , 希望在二十一世紀前使國家競爭力邁進全球前五名 , 因此亟思短期之內做出成績出來 , 使政府從「超載」、「非經濟因素」等惡名中解脫出來 , 且脫胎換骨地成為具有公信力、公權力與公能力的「廉能」政府。當局對改革之殷切可從其所言得知一二：「以行動解決問題 , 有行動方有結果 , 有行動才能改革。」此種「行動重於一切」的主張 , 如能徹底落實 , 確也能治癒所言「紙上作業」的通病；但是 , 「行動第一」的作法 , 仍受制於因為「焦點不對」、「不切實際」和「架空」等抽象規劃所可能引起的流弊。

在公共政策學上 , 此種只問行動是否有力 , 而不檢討政策問題是否已正確掌握的「盲動主義」 , 謂之為「第三類型錯誤」。固然 , 為矯治當前「說多做少」的官僚作風 , 我們應期許政府各單位能夠做到「少談口號 , 專就實踐」工夫 , 並以具體的行動來取代美麗的空話；但是 , 也不可矯枉過正地成為無方向感的盲動 , 反而應在國家競爭力整體改革的目標及價值層面上 , 進行宏觀的釐清和定位工作。

l  組織重組 l 

就制度革新而言 , 當以恢復國家自主性為主要目標 , 具體作法宜以重建文官制度為核心 , 並進行政府職能轉型的調整 , 使其改造為小而廉能 , 且能捍衛社會公義的政府。以下擬分從組織重組及制度建立角度 , 試提出政府重建之道於後。

從縱的層面來看 , 似應將四級政府簡化成兩級 , 可積極考慮先將鄉鎮層級改為官派 , 由於鄉鎮並非地方自治團體 , 因此 , 並不會發生牴觸憲法或法律之嫌 , 而且 , 除了可以避免鄉鎮政府成為黑金政治的溫床之外 , 並可以使其從地方派系惡鬥的困局中解脫出來 , 成為以常任文官為主導的公共服務機構 , 台北市的區政組織雖為官派 , 卻甚獲民眾的肯定 , 即相當值得觀摩。至於省級政府確與中央政府功能重疊 , 如果能透過憲政架構的重新設計 , 確宜加以合併；如礙於政治現實的考量 , 則或可使其轉換功能為一具綜合協調 , 監察及人力資源發展的機制。關於全國設置六省三市的提議 , 為節省政府人力、財力和提昇效能的考量 , 以及避免「頭重腳輕」和「有將無兵」的現象 , 實非治本之道 , 倒不如委婉地進行「省府虛級化」的工作 , 似較為合理可行。

從橫的層面而言 , 各級政府所屬機構和功能仍有不少疊床架屋的情況 , 例如經建會和研考會的角色難於釐清 , 亦令人不解功能近似為何分設 , 應可考慮合組為「國家永續發展委員會」；又比如行政院人事行政局與考試院爭權 , 多有扞格及重疊之處 , 或可考量將人事行政局併入考試院 , 而行政院則另外設置「政務人才處」以成為統籌政務官的求才和用才單位及人才庫 , 使政務官與事務官之分野更為清楚 , 亦有助於鞏固文官制度 , 也可避免事務官「昇任」政務官的笑話一再地發生。

l  制度重建 l 

在文官制度方面 , 目前考試院正進行各種自我強化體質的措施 , 除一方面可顯示主事者之改革決心之外 , 另方面 , 可以預見勢將對我國文官制度重建、行政革新、憲政運作與國家發展等面向 , 產生重大的影響。除了具體的改革成就 , 如成立公務人員保障暨培訓委員會、修正公務人員考試法及確定分試制度等外 , 仍有許多亟待建制 , 且尚在立法程序中的法案 , 如公務人員行政中立法、政務人員法 , 公務人員基準法及公務人員訓練進修法等 , 均需要國人的繼續關切與期許。此外 , 為了化解「行政政治化」及「政治行政化」的病象 , 政府實不宜一再地將簡任文官「高昇」為政務官 , 破壞文官體制之建立莫此為甚。

l  新政府運動 l 

至於目前甚囂塵上的所謂「企業化政府」的主張和口號 , 令人徒生唐突滑稽甚或無稽之感 , 其實 , 所謂「新政府運動」並不是指將政府變為企業 , 因為政府有其存在之邏輯（即為維護社會公義） , 而企業亦有其創立之動機（基本上 , 以謀求利潤為著眼） , 兩者往往如油之於水 , 是可以並存 , 卻不能強加以混合。政府絕非企業體 , 但是政府的某些職能確實可以讓渡於市場（如民間可以做得很好的公營企業即可民營化） , 而且 , 其某些功能與運作也可師法企業之創業精神與服務品質。然而 , 須加以注意的是 , 政府有其特有之「公共性」（ publicness ）與「公共責任」 , 不可膚淺地妄加「私有化」（ privatization ）及拋棄其固有責任與使命 , 尤其在高唱「外包」（ contract out ）等私有化作法時 , 切忌使政府墮落成「轉包中心」及「發包中心」 , 如此長久下來 , 或將有傷政府之公信力 , 甚至形成官商勾結的罪惡淵藪。

當然 , 「新政府運動」並非「政府變企業運動」 , 反而是強調政府與民間鼎力合作 , 以合產（ coprodcution ）的方式向民間取經及建立協力關係（ partnership ） , 並形成策略聯盟（ strategicalliance ） , 為達成此目的 , 政府合作之對象當以居「社會自主性」及「民間社會力」的「非營利組織」（ nonprofit organization ） , 主要有公益財團法人及公益社團法人和「社區」為主 , 同時 , 也要在「公共利益」的共識之下 , 結合現代社會的重要支柱，即工商企業的力量 , 共同從事國家建設與公共服務的工作。簡言之 , 「企業化政府」實為頭腦不清的口號 , 「民間化政府」才是符合民主、效率、廉能和公義的現代化政府。

概言之 , 對於當前掀起熱潮的「新政府運動」 , 基本上對於其創新作法應予肯定 , 但在其整體內涵與觀念上 , 也有幾點是應加以釐清的：

其一：新政府運動的政府不可變成企業。而是要在堅守政府本務維護社會公平正義的基礎上 , 使政府如同企業般地有效率經營，亦即 , 不可讓經濟效率取代社會公平 , 更不可因考量降低成本 , 提高生產力 , 而以犧牲對弱勢團體的照顧為代價。

其二：新政府運動的政府不可成為所謂「私有化」（即民營化）的政府。意圖透過市場機制來影響政策 , 或許適合於營利事業部門 , 卻無法完全適合於公共服務部門 , 否則不僅模糊了公共利益的焦點 , 也造成公共責任的不明確。

其三：新政府運動的政府不是專家決策的政府。因為 , 在威權行政轉型成民主行政之際 , 專家決策的作法有可能樹立另一種新威權 , 而影響常民政治與公民文化的發展。

其四：新政府運動的政府不是公權力擴張的政府。即不在於創造一個萬能政府 , 亦絕非形成一個凌駕立法權的強勢政府。

其五：新政府運動的政府不是「由上而下動員」 , 甚或預設立場的假性「由下而上參與」的政府。而是向民間開放 , 向民間學習 , 調整並轉變政府、市場與社會的職能 , 共創「合產」的公民社會。

l  重建三「公」 l 

至於要如何重建政府公信力、公能力與公權力呢？首先在人才晉用方面 , 應考慮如第一流電影院 , 每場次均加以「清場」 , 使民間人才如源頭活水似地不斷注入政府之中 , 如此不僅可一新政府氣象 , 也可防止「統治集團」 , 及不知民間疾苦的「新階級」的形成。復次 , 在「行政革新方案」落實方面 , 政府實應仿效美國成效卓著的「胡佛委員會」及我國四十年代的「黃季陸委員會」的作法 , 一方面 , 在革新內涵方面 , 提升層級到憲政、政治改革與法律修訂等層面 , 另方面 , 則宜廣開大門邀集社會菁英與政府合組直屬行政院或總統府的「行政革新委員會」 , 而且民間人士應占委員人數一半以上 , 方能引領政府跳開利益糾葛及「集體盲思」的陷阱 , 並因而啟動政府轉型的機能。

最後 , 就公民社會的自主性而言 , 民眾與其期待政府改革 , 倒不如起而力行 , 以公民參與方式 , 動員社區及非利益組織 , 由下而上地與政府共同協力進行政府改造大業。在美國 , 為了推動及監督「胡佛委員會」的改革建議 , 民眾即自動自發地成立了三百多個「公民委員會」。就我國而言 , 政府除應積極主動地設立結合民間力量的「行政革新委員會」 , 民間社會也應步「民間教改會」、「民間司改會」之後塵 , 自發地成立「民間行政改革委員會」。

l  結　　語 l 

為了開發國家的新境界 , 我們在此歷史的新起點 , 除了應吸收歷次行政革新的經驗、國外改革作法的啟示 , 及要針對未來多培養歷史的想像、理念和使命感 , 更要在實際運作層面上 , 落實行政革新以及實踐社會公益。在世界各國紛紛為提升其下一世紀國家競爭力而準備之際 , 「主權在民」的新政府 , 應建構新的世界觀和價值觀 , 並以具體行動使「台灣經驗」內涵增添「社會奇蹟」、「文化奇蹟」、「倫理奇蹟」與「環保奇蹟」等美麗的章節。如此 , 富而好禮的和諧社會及其公義政府 , 將得以實現 , 亦將可開創歷史之新局。

解除空調口號的魔咒 , 走出政治權鬥的牢寵 , 揚棄黑金貪腐的包袱 , 以建立「公義廉能」的新政府 , 使人民在國家和社會皆贏的局面下 , 成為最大的贏家 , 此當為「跨世紀」國家發展的共同願景（ vision ）。我們似宜以此宏觀視野 , 發動「公共學習」機制 , 形成全民共識 , 並以此「全民規劃」取代政府由上而下的「菁英規劃」 , 使得政府及全民產生熱情、創造力 , 行動力 , 以攜手共進，共創國家和社會更美好的未來。 ( 本文作者為台湾政治大學公共行政研究所教授 )