特别感谢毛寿龙先生授权本站发表其大作 敬请光临毛先生个人主页“制度分析与公共政策”http://iapp.yeah.net 本文为工作论文，欢迎讨论，如欲发表或转载，请与作者联系maoshl@263.net 集权与分权的制度原则 毛寿龙 人类社会的许多事务不能通过个人自觉自愿的方式得以解决，而需要通过权力 来解决。政府就是人类社会运用权力来解决人类事务的组织手段。但是，由于社会 的规模一般都比较大，其权力不可能由单一的科层化的组织来行使，由此产生的政 府也不可能是单一的科层组织，而是由很多个政府组成的一个政府体系。但是，在 各个政府之间，如何配置权力呢？尤其是在不同层次的政府之间如何配置权力呢？ 这是令所有国家的政府都头痛的问题。几十年来，中国政府的经验是 “一放就乱， 一收就死”，许多国家的经验也表明，以解决问题为导向的政府官员不得不在集权 与分权之间来回折腾。但总的来说，世界各国政府的做法都是过分集权的。因为， 政府在很大程度上是一种政治组织，它往往通过战争才得以建立起来，并且建立以 后还往往接受过各种各样战争的考验。军事斗争，一定是一个高度集权的过程，这 一过程对政府的权力配置无疑有非常重要的影响。 现在，人们已经广泛地认识到，治国不是战争，战争需要高度集权，但是治国 却需要充分发挥各个方面的积极性，对于治国来说，集权有弊无利，分权虽有弊但 更有利。也许是因为这一原因，自70年代末以来，许多发达国家，以及发展中国家， 都开展了下放权力的变革运动。这一变革既意味着政治基本框架的变革，但更意味 着经济框架的变革，而它的核心则在于作为政治框架和经济框架接合部的政府框架 的变革。这一改革，有其充分的经济方面的理由，这就是财政联邦主义的分权理论。 本文首先将从既有的财政联邦主义理论出发，探讨地方政府存在的理由，然后探讨 集权的理由，最后在分权和集权探讨的基础上，给出集权与分权的经济界限。本文 认为，公共决策必须落实在最低成本收益核算单位上，分权必须优先于集权，不能 屈从于当前的问题而轻易诉诸集权，分权可能失灵，但集权更可能失灵，市场经济 的优势，恰恰在于任何决策都落实在最低成本收益核算单位上。当前，人们往往对 集权的信心多于对分权的信息，往往不知不觉地希望通过集权的手段来解决当下的 问题，并且各国政府一般来说都是集权过度，而分权不足，这对于具有悠久集权传 统并且政府治道尚未完成初步变革的中国政府来说尤其如此。在这种情况下，在公 共领域里，必须诉诸更多的分权，而不是更多的集权。 一、分权的道理 许多经济学家都探讨过公共部门应该分权的理由，这些探讨与公共财政学有关， 人们往往把他们的研究结果叫做财政联邦主义。埃莉诺·奥斯特罗姆教授等认为， “这个名称有些误导，因为它暗示研究的问题仅与政府的联邦体制有关。然而，实 际上，凡是多样化管辖单位(权)被承认之处，即使在单一制政府体制内，都需要解 决此处考察的问题。”因此，所谓的财政联邦主义，并不一定是指政治上实行联邦 主义。对此，奥茨是这样界定的，“兼有集权和分权两种决策层次的公共部门，对 有关公共服务的供给的每一层次的抉择，主要地取决于相关管辖单位内需要这些服 务的居民(也许还有其他在那里从事活动的人)”。奥茨认为，根据定义，财政联邦 主义中的联邦实际上可能意味着这两种情形：一是得到上级授权的地方当局进行地 方决策；二是地方当局具有独立的宪法所保障的权力。显然，前者是法律上为集权 体制下的分权，而后者则是地方政府根据宪法拥有独立权力的分权。 财政联邦主义为地方分权提供了强有力的经济效率的理由，即实行分权，有助 于资源配置效率的改善。在这一方面，经济学家斯蒂格勒、奥茨、蒂伯特等都是研 究地方分权合理性的重要经济学者。1957年，乔治·斯蒂格勒发表了《地方政府功 能的适当范围》一文，探讨了地方分权的经济理由。他认为，地方政府存在的理由 首先是它比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的 需求和效用。其次，一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务 进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。 斯蒂格勒的理论，实际上意味着为了实现资源配置的有效性与分配的公平性， 公共决策应该在最低层次的政府进行。当然，这一理由并不否定中央政府的作用， 在他看来，中央政府是必要的，非基层政府也是必要的。当基层政府或者下级政府 之间发生矛盾时，当涉及较大范围的公共事务时，上一级政府或者中央政府也是一 种适当的政府。 1972年，瓦勒斯·奥茨在《财政联邦主义》一书中也论证了地方政府存在的理 由。他概括了这一领域的理论著作，包括比什、巴赛尔的著作，在此基础上提出了 奥茨定理：“对中央或各地方政府来说，一种公益物品由全部人口中各地方的人消 费，该公益物品在每个管辖单位内每种产出水平的供给成本是相等的，由地方政府 对其各自的管辖单位提供帕累托效率水平的公益物品，总是比由中央政府向所有各 辖区提供任一特定的和统一产出水平的供给更加有效(或至少是同等有效)”。 奥茨定理表明，即使中央政府能够有效地提供同样的公益物品，并且享用这种 公益物品对所有人或者所有地方的人来说都是同等的，这时由地方政府来提供这种 公益物品，也比中央政府要有效。比如中央政府对所有的儿童提供标准的教育，提 供标准的基础性医疗保健服务，对所有的汽车规定统一的控污装置，要求所有的驾 驶员系上安全带，这时由中央政府来做这些事，不如让地方政府来做这些事情。 斯蒂格勒的观点强调了中央与地方的差异，奥茨定理则指出即使是同样的事情， 地方也要比中央政府有效。从而进一步论证了地方分权的必要性。 布坎南对地方分权研究的贡献表现在他对俱乐部理论的研究上。俱乐部理论假 定地方是一个由自愿聚合在一起的人们的聚合体或者社群。这时，如果某一个俱乐 部接收新的成员，那么现有的俱乐部原来分担的公益物品的成本就可以由更多的成 员来分担了，这时假定公益物品供给的边际成本为零，那么吸收更多成员，实际上 等于是在固定成本情况下由更多的人来分担，也就是说供给的边际成本为零，但是 平均成本却因此而下降了。俱乐部物品的一个特性是每增加一个新成员，到一定程 度会产生拥挤效应，随着新成员的加入，公益物品的边际收益呈现递减状态。这时， 就会有一个俱乐部的最佳规模的确定问题。布坎南认为，一个俱乐部的最佳规模就 在外部不经济所产生的边际成本(拥挤成本)正好等于由于新成员分担运转成本所带 来的边际节约这个点上。俱乐部理论，实际上论证了地方政府的适当规模的问题。 也就是说，一个地方政府的规模，应该确定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤 成本）正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。 存在多个适当规模的地方政府，就可以通过人们在不同辖区之间进行移居来提 高资源配置的效率。其思路是这样的：利用俱乐部理论，假定地方社群是自发形成 的，而且可以有许多未开发的地方等待人们去开发。那么，就会在一片片地方出现 许许多多自愿形成的社群，这些社群都会形成最佳的地方性规模。即使假定所有的 荒地都已经开垦完毕，这时所有的地方都已经建立了社群，并且建立了地方政府， 由地方政府来组织公益物品的供给，这时一旦地方政府所提供的公益物品存在富余 现象，即新增加一个人的边际成本为零，而每增加一个人后平均成本却得到了节约， 这时地方政府之间就会出现竞争，而当新增加的一个人是比较富裕的人时，地方政 府就更愿意提供比较好的条件来吸引他们。这一进程实际上就是经济学家蒂伯特所 说的地方政府相互竞争提高资源配置效率的格局。 从信息的角度去看，个人优于他人，家庭优于社会组织，而社会组织则优于政 府。在政府内部，则是地方政府优于上级政府和中央政府。从可能性来看，地方政 府可能未必一定能比中央政府掌握更多的有关地方性公益物品的需求信息，但是地 方政府的确比中央政府更了解本地居民的需求。中央政府对地方来说，毕竟山高皇 帝远。地方政府毕竟更加接近人民，更加了解本地的需求。而当实施地方自治时， 地方政府显然会更加关切地方百姓的需要。这显然要求更多的地方自治，而不要求 中央集权。 地方政府比中央政府优越，但地方政府与地方政府相比，人们是否还有比较呢？ 是什么原因使得人们愿意住在这个地方，而不住在那个地方呢？蒂伯特在《地方支 出的纯理论》一文中不仅提供了前面地方公益物品最优供给的条件，而且提出了地 方政府之间的竞争理论。也就是说，人们之所以选择某一个地方作为自己的居住地， 是因为他们想在一个国家内部寻找地方政府所提供的公共服务与所征税收之间的最 佳关系，这种组合关系能够实现自己的效用最大化。一旦人们能够根据自己的效用 最大化原理去寻找适当的地方居住，并倾向于在高成本的地方政府和低成本的地方 政府之间选择低成本的地方政府，充分自由选择的结果，就会实现前面所介绍的地 方公共服务的最佳供给局面。地方政府之间要进行竞争，其最为重要的条件就是要 有地方自主权，显然地方分权是必要的。 以上理论都说明了地方分权的必要性，但是没有说明中央政府存在或者中央集 权的必要性。财政联邦主义理论的一个方面是特别强调分权的必要性，但它也同样 强调集权的必要性。 二、集权的理由 任何政府体制，都需要解决在政府内部如何配置权力的问题，这一问题对于上 级政府来说，也就是如何适当集权的问题。根据传统公共财政理论，政府一般承担 三种责任，配置、分配和稳定(Musgrave,1959)。在这三种职能中，经济稳定和再 分配职能，适合于全国政府承担。其稳定职能包括为了取得经济增长、就业和价格 稳定的宏观经济政策目标的战略规划。追求这些目标是全国政府的天职，因为通常 只有这一级政府控制货币、贸易和债务政策，而它们必须与财政政策相一致以便能 取得稳定的经济增长。 再分配，特别是在个人或家庭的水平上的再分配，通常也是适于全国政府承担 的任务，尽管对于较小政府单位的公共开支和税收决策对收入分配的影响没有什么 疑问。这里首要之处是，只要在辖区之间出现迁移，地方政府在收入和财富的分配 之间引起重要的变更的任何企图，都是注定要失败的。这是因为，试图对富人“敲 竹杠”并将这些钱财再分配给穷人的地方管辖单位，很可能会发现富人逃离此地而 大量的穷人将会迁入此地。 在资源配置方面，分权必要性的理论论证了地方分权的理由，但它实际上也部 分地论证了中央集权的理由。首先，地方公益物品应该由地方来供应，那么显然全 国性的公益物品就应该由国家政府来供应了。其次，地方政府之间要实现竞争，除 了要有地方分权之外，还有许多条件，如假定很多人或者所有的人都没有移居的自 由，或者移居的成本很高，这说明劳动力没有形成统一市场。如果地方政府禁止外 来人口随便进入本地居住，或者对外地人来本地居住征收很高的“入住容纳费”， 这时即使地方政府有自治权，也很难实现地方公益物品因竞争而导致的效率改善。 这时除了地方政府之间的“外交”努力之外，中央政府显然可以起到撤除地方壁垒 的作用。 当然，中央集权的理由还不止这些，比如当地方政府的供给能力有所不同时， 尤其是当地方经济发展因为地方要素禀赋差异而出现很大的差距时，地方政府之间 就会出现公益物品供给的差异。这时，就有必要在地方之间进行收入的再分配，对 此中央集权有一定的道理。另外，通过地方政府来实施收入再分配政策，很可能会 阻碍统一市场：某一地方政府因需要实施针对穷人的转移支付政策，对富人课税， 这就会导致富人有很强的经济动因迁出该地区，以逃避地方税收。而其他地区的穷 人则很可能迁往该地，以享受较好的福利待遇。其他地方政府却为了吸引富人而实 施比较低的资本税和所得税，从而吸引了很多富人，并因为福利较差而赶走了很多 穷人。这时前者很可能因此而实施地方壁垒政策，对人口、资金和技术流动进行行 政性干预。这样就会阻碍统一市场。在这种情况下，为了减少再分配政策导致的效 率损失，并减少阻碍统一市场的经济动因，中央政府有必要统一全国税率，并统一 收入再分配的政策。显然，由中央政府征税比地方政府征税要比较有效，可以减少 对流动人口的漏征、因地方税率不同或者免征、减免而导致的避税等问题，也有利 于减少统一市场的税收阻碍。在产业政策方面由中央统一，也可以减少因地方政府 相互竞争而导致的低效竞争问题。 当然，根据宏观经济分析的原理，宏观经济的稳定角色需要中央政府的干预。 这样有利于减少财政扩张和财政收缩的外部效应。此外，许多法律与秩序，以统一 市场的考虑起见，也需要中央政府、中央司法机关和中央立法机关的统一努力。 三、集与分的均衡 地方分权是必要的，而中央集权看来也是必要的，它们各自的优点就是对方的 缺点。两者之间应该实现某种均衡。这种均衡应该由中央集权的边际成本和边际收 益比、地方分权的边际成本和边际收益比得出。当中央集权的边际收益等于边际成 本时，中央集权就实现了经济上的局部均衡；而当地方分权的边际收益等于边际成 本时，地方分权就实现了经济上的局部均衡。而当两者都达到局部均衡时，而且两 者的边际成本和边际均衡都相等时，就实现了中央集权与地方分权的一般均衡解。 中央集权与地方分权一般均衡解表明，集权应该适度，而分权也应该适度。但 是，在集权与分权问题上，集权处于主动的地位，就像在生产者和消费者之间生产 者处于主动地位一样，因此在生产者和消费者之间需要有消费者主权原则，在集权 与分权之间也需要有“分权主权”原则。分权主权的原则表明，应该优先考虑分权 的需要，优先考虑分权的选择，优先考虑分权的价值，由分权的需要确定集权的需 要，集权应该为分权服务。在分权主权的原则条件下，划分中央与地方的事权和财 权，这些具体的原则包括： 首先，受益范围原则。凡是受益对象是全国性的民众，支出应该由中央政府开 支；凡受益对象是地方民众，则由地方政府开支。 其次，行动范围原则。如果政府的公共服务可以采取统一的行动，可以一刀切， 这些事务就可以由中央政府负责；而当公共事务需要因地制宜，不宜一刀切时，则 应该由地方政府来负责。当然，这一原则还应该以奥茨定理为基础，即如果某一公 共服务对于任何公民来说都是一样的，中央政府与地方政府都可以提供，这时应由 地方政府来提供。 第三，事务繁简原则。如果公共事务非常复杂，规模庞大，资金密度和技术密 度很高，就需要中央政府发挥其优势。如三峡工程就需要由中央政府负责。而公共 事务非常简单，规模小，资金密度和技术密度很低，如修一条小马路，则应该由地 方政府负责。 第四，在征税问题上，需要考虑征税的效率效应。首先，从征税成本角度去考 察，如果中央征税的成本较低，则应该由中央去征税，而地方征税的成本较低，则 应该由地方征税。比如所得税由地方去征，就会出现因流动而避税的问题，因此应 该由中央去征。而土地税则应该由地方去征，因为土地不具有流动性，而地方又比 较容易了解地价行情。其次，需要考虑征税对经济效率的影响。如果某个税种划归 中央能够减少对经济的效率影响，则应该由中央来征收，反之则由地方来征收。如 货物税一旦由地方征收，每到一地，征一次税，相当于在一个国家内有许多海关， 这时就会破坏统一市场，就会影响资源配置的效率，对经济发展极为不利，因此应 该由中央统一征收。 四、能力与权力的均衡 各级政府之间的集权与分权关系，是政治与经济均衡的进程，在这个意义上它 是中央政府政治能力与经济能力不相匹配的产物，中央政府政治能力强于其经济能 力，因此经济需要由市场来处理，而为市场经济服务的许多公共事务则需要地方政 府代劳。从经济角度来看，各级政府的权力配置应该符合集权与分权均衡的原则， 为了实现集权与分权的均衡，必须遵守分权优先的原则。因为中央政府的垄断权力 比地方政府要大，中央政府的规模不经济往往限制政府组织效率的提高，即使存在 外部效应的场合，也只有在地方政府处理外部效应问题方面交易成本明显高于中央 政府管理成本时，才考虑集权的必要性。 从政府的垄断权力来说，中央政府比下级政府具有更大的垄断权。其原因是对 于大多数人来说，从一个省到另一个省，从一个地方政府管辖区域到另一个管辖区 域，即使在有户口制度阻碍的情况下，迁移也是比较容易的。这时，如果地方政府 实施不同水平的公共服务，从而导致了不同的就业机会和经济发展水平，这时人们 就会从就业机会较少、经济发展水平较低的地方流向比较富裕、就业机会较多的地 方。但要移居其他比较富裕的、经济发展水平较高的国家，就非常困难了，虽然也 有很多国人通过种种途径移居海外，使得海外华人的数量已经达到了5 000万之巨， 但对于大多数人来说，这依然是困难的。因此，为了制约中央政府的垄断权，就有 必要实施分权的原则。 政府的组织规模具有规模不经济效应，如果中国这样的大国只有中央政府，那 么政府的官僚机构就会极其庞大并且难以操纵，用各种不同的方法处理公共政策问 题的试验范围也会受到制约。从经济角度来看，任何组织功能如果能够用分散组织 行使，就能够避免畸形庞大的规模不经济问题，许多跨国公司之类的巨型企业组织 实际上也往往通过组织不同的企业分支机构作为独立的利润核算单位才实现效率的。 因此，地方政府的存在是必要的，而且是可欲的。 当然，当存在外部效应时，地方政府的激励就会被扭曲，因为各级地方政府在 解决外部效应问题时，很容易遇到双边垄断、难以对不服从协议的地方政府执行法 律判决、地方政府缺乏成本最小化的激励、难以决定如何在地方区域内居民中分配 赔偿款项等阻碍。当然，这些阻碍的存在并不意味着地方政府的解决一定是无效的， 而且也并不意味着中央政府或者上级政府的处理一定是有效的。这两个“并不”足 以使我们优先考虑地方分权而不是优先考虑中央集权。