特别感谢毛寿龙先生授权本站发表其大作
转载请与作者联系maoshl@263.net
敬请光临毛先生个人主页“制度分析与公共政策”http://iapp.yeah.net
　

                        稳定发展的制度平台
　

                          毛寿龙 李 梅
　

　　自1978年党的十一届三中全会开始，在以邓小平同志为核心的第二代领导集体
的领导下，中国开始了一场大规模的变革运动。对于中国的公共事务管理来说，这
一变革进程表现为治道变革的进程，从大的方面来说，主要包括公共事务治理职能
的市场化、公共决策的民主化、公共权力的分权化和行为的法治化。经过20年的努
力，这一变革的进程已经取得了巨大的成果。它不仅结束了十年动乱，开创了安定
团结的政治局面，而且还促进了政治、经济、社会和文化各个方面的飞速发展，尤
其在经济发展方面的成就，举世瞩目。十几亿中国人不仅解决了温饱问题，而且绝
大多数人已经过上了小康的生活。这一成就的取得，是各个方面艰苦努力的结果，
从公共行政的发展来说，它与中国公共事务管理的治道变革是分不开的。

　　首先，它与公共治理职能的市场化密切相关。自1978年以来，中国农村陆续开
始了家庭联产承包责任制，农村经济日益走向市场化，基层公共事务治理机构即基
层政府的职能随之发生了翻天覆地的变化。在农村改革之后，城市经济体制改革全
面铺开，各级政府职能进一步市场化。这些变化，使得各级公共事务的治道从与计
划经济相适应向与市场化相适应转变。这一转变，使得经济体制开始自计划体制向
市场体制转轨。其结果是农村经济和城市经济迅速发展，创造了连续高速经济增长
的奇迹。

　　其次，它与公共事务决策的民主化密切相关。自1978年以来，中国政府非常重
视民主制度的建设，各级人大及其常委会所发挥的作用越来越大。这为人民在各级
政府参与决策提供了制度条件。公共事务决策的民主化，使公共决策更好地表达人
民的需要，减少了凭经验、拍脑袋的因素，进一步提高了公共事务决策的质量，从
而为中国的发展提供了民主决策的条件。

　　第三，它与公共事务治理权力的分权化改革密切相关。在计划经济时代，中国
公共权力的配置是高度集权的，这导致了许多消极的后果。改革开放以来，通过简
政放权的改革，基层政权在本地区公共事务方面取得了相当的自主决策权。权力下
放，简政放权，极大地发挥了各级政府的积极性，从而为中国的发展提供了权力配
置方面的条件。其中乡镇企业的异军突起，就是简政放权变革的第一项成果。

　　第四，它与公共事务治理行为的法治化密切相关。改革开放以来，中国公共事
务领域的法制建设日益完善，各级政府的行为日益走上了法制的轨道，从过去的政
策治理走向现在的法制治理，这使得政府行为的可预见性越来越强，可信度也越来
越高，这显然也为中国的发展提供了法治政府的条件。政府行为法治化，有利于改
善社会经济发展的制度环境，有利于巩固改革的成果，避免人亡政息，从而为进一
步深化改革、促进发展提供了可靠的制度平台。

　　当前中国稳定与发展的局面，在很大程度上是中国公共事务管理治道变革的结
果。中国公共事务管理的治道变革，到目前为止已经为持续发展创造了一个初步的
制度平台，这一平台由市场政府、民主政府、分权政府和法治政府构成。这一制度
平台为中国近20年的持续发展奠定了制度的基础。在下个世纪里，中国进一步的稳
定与发展，还需要进一步的公共事务管理的治道变革，进一步完善并巩固这一来之
不易的制度平台。

　　首先，进一步推进政府职能的市场化变革，建设市场政府。目前，中国各级政
府都在进行职能转变的改革，以更好地为市场经济建设服务。1998年，国务院机构
改革，是这个方面的重大进展。1999年开始，各级地方政府按照国务院的统一安排，
继续进行以政府职能转变为核心的行政体制改革。这一进程要继续进行，不能松懈。

　　其次，进一步开展公共事务决策的民主化，建设民主政府。搞好村民委员会的
直接选举工作，搞好基层人大的直接选举工作；同时，通过政府上网、实现政务公
开等方式，进一步开通公民参与公共事务决策的路径，加强公民对公共事务管理的
监督制度。政府还应该进一步回应公民的实际需要，切实做到为人民服务。

　　第三，进一步开展简政放权的改革，建设分权政府。本级政府负责本级公共事
务的原则，充分发挥各级政府的积极性。同时，按照三个有利于的标准，正确处理
同级政府之间、上下级政府之间在公共事务管辖方面的关系。

　　最后，进一步推进公共事务治理的法治化进程，建设法治政府。必须维护宪法
的权威，违反宪法是最大的违法行为。要进一步发展宪法监督制度，继续进行依法
治国建设，使各级公共事务的治理在国家和地方性法律、法规的框架内运作，依法
治国、依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡、依法治镇、依法治村，并使乡
（村）规民约符合法律的基本原则。

　　进一步深化改革，建设持续发展所需要的制度平台，是促进发展的重要手段。
制度平台的各个方面，是相互依赖、密切相关的。市场政府需要民主政府、分权政
府、法治政府的保障，只有这样，才能巩固政府职能转变的成果，否则市场政府就
很容易蜕变为无限政府；民主政府也需要市场政府、分权政府、法治政府为基础，
否则民主建设的成果也难以持久，易于蜕变为民主的暴政；分权政府需要以市场政
府、民主政府、法治政府为基础，否则就会一放就乱，统一的国家也可能因此而变
成诸侯割据；法治政府则更需要市场政府、民主政府和分权政府为背景，否则法治
政府很容易蜕变为法制的暴政。现代化需要高质量的公共事务管理，而高质量的公
共事务管理需要现代化的制度平台。而制度平台的建设，则需要深化改革，促进发
展，尤其是需要维护稳定。因为只有在稳定的条件下，才能进一步深化改革，促进
发展，进行稳健的制度平台建设。在目前的形势下，要促进发展，维持稳定，核心
任务依然是继续深化改革，在公共事务治理方面就是需要进一步推进治道变革。

　　总之，稳定是改革和发展的条件，发展是稳定与改革的目标。没有稳定，就没
有改革和发展。没有改革和发展，稳定也就没有意义。在此，发展是硬道理，是目
标，改革是发展的动力，稳定是发展的条件。而这一切，都需要适当制度平台的支
持。只有建设好稳定发展所需要的适当的制度平台，才能避免人在政兴、人亡政息。
中国的持续发展，需要进一步的改革开放，在公共事务领域，则需要进一步推进治
道变革，建设持续发展所需要的制度平台，并针对目前的形势，有针对性地采取一
些维持稳定的措施。只有这样，我们才能维持稳定，深化改革，促进发展，在即将
来临的21世纪里顺利实现中华文明的复兴。

（作者毛寿龙：中国人民大学行政学研究所；李梅：中国社会科学院政治学研究所
　邮编：100872）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责任编辑：向　波

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

http://www.cqdx.gov.cn/cqxz/