匍匐前行的中國民主化
("Creeping Democratization" in China?)
■裴敏欣（ Minxin Pei ） 美國普林斯敦大學政治系教授
中國大陸儘管沒有公然或直接的政治民主化， 但某種內發的、漸進式的變化，
正衍伸出一套制衡機制， 來約束執政者對政權的壟斷。
三波全球民主化並未能影響到東亞幾個正快速成長的專制國家（中國大陸、越
南，以及印尼）。這些國家在市場的自由化與對外開放上都經歷了重大進展，而她
們的人民拜經濟改革之賜，也獲得了相當的公民權與經濟自由。然而，不幸的是，
這些令人振奮的發展並未伴隨著任何在政治體制上具有實益的民主化到來。人民在
政治權利與政治參與上的進展仍然極其有限，統治菁英仍牢握獨佔著大權。
經濟成長伴隨政治制度的改變
這些東亞專制國家在民主化進程上之乏善可陳，使得兩個被廣泛提出的，關於
經濟發展與政治間關係之論點，受到挑戰：
一、西方國家的歷史經驗與二次戰後新民主政體的興起，顯示經濟發展對政治
體系具有巨大的影響力，並驅策著那些主要（而非決然的）是為了更能確保私有財
產權之制度性變遷。一般均認為，社會新興擁產群體為了保障他們的權利，將致力
於促使政治體系的民主化。
二、法治是維繫長期成長的基礎。大略的查對一下關於這三個東亞威權國家在
民主化與法治進展上的報告，將足以使那些鼓吹民主與法治的人感到窘困而震驚：
究竟這些專制的經濟奇蹟創造者，如何在由高速成長所解放出來的社會變遷，其紛
亂腳步中，還能夠保有其權力的？究竟我們要怎麼來解釋，這些國家在沒有或只有
脆弱的法治體系下，卻能夠達成令人歎為觀止的經濟成長記錄的？如果在這些國家
中，法治基礎仍然維持在沒有效率的狀況下，那麼，這樣的成長是否能夠持續下去？
從表面上來看，這些東亞的「異例」似乎告訴著我們，相關的理論是錯誤的；
沒有政治體系的改變，快速經濟成長仍能達成；而在缺乏法治的情況下，長期成長
猶能確保。
然而，仔細檢查現有的資料，將可得出全然不同的結論，而有助於支持相關理
論：也就是說，快速的經濟成長是伴隨著政治制度的改變的，儘管後者的變化是以
極慢的步伐，與某種微妙的形式進行的。法治正緩慢的浮現，且逐步具有約束性的
力量，儘管這並非是沒有極大困難的。以中國大陸來說，正如本文所示，儘管那兒
幾乎沒有公然或直接的政治體系民主化，但在現有政權的專制政治體制中，某種內
發的、漸進式的變化，正在慢慢的設定一套微妙的制衡機制，來約束執政黨對於權
力的壟斷，慢慢地強化法治，並培植草根階層的自治。在這三個方面的進展，到目
前為止，仍然是非常和緩的，而以下所要提出的觀點是，這樣的趨勢正在加速中，
且若能持續的話，終將慢慢地建立起中國大陸政治體系最終民主化之制度性根基。
在專制體制中內發的制度性變遷
在現有關於民主化的論述中，焦點集中在兩種民主化的起源。 Guillermo O'
Donnell 及 Philippe Schmitter 強調專制政權的政治算計（ political
calculation ）是威權轉型的最關鍵根源。其它論者則強調外在於政權本身的另外
因素，諸如外國的影響、反對運動的動員，以及結構性的社經條件。在專制體制中
內生性的制度變遷，則並未以其「匐匍走向民主」而受到重視。
在大多數例子中，由於受到政治控制所需代價升高的壓力，專制政權將施展作
為，以使其日趨減少的可用資源（群眾的政治支持，及財政盈餘）能被更經濟地使
用。大部份這樣的作為，將導致對制度的更大依賴，以增進穩定性、效率，及可靠
性（ credibility ）。這足以解釋為什麼許多專制政權在開始民主化措施的更早
之先，就大舉提升政治制度化程度。在威權統治下典型的政治制度化措施，包括稍
微的強化法治、設立在政權控制下的象徵性的代議機關、擴大地方自主權，或甚至
半自由化（ semi-free ）的地方選舉等。
像這樣在威權統治下內生性的─通常也是漸進式的─制度性改變，或許將不經
意地奠下某些真正民主的制度性基礎，這主要來自於在制度變革過程中，所產生的
「過程依賴」（ path dependency ）效果：走回頭路所得付出的高代價，使得這
些變革變得近乎具有自我續存的動力。這些制度性的變遷使得新來的政治參與者，
得而藉以追求其目標，並發展出更有效的政治策略。像這樣的新政治參與者與制度
間動態互動過程，便造成這些制度的微妙內部轉型，並強化在決定政治結果時，制
度性安排所具有的角色。
從過去在東亞民主化過程中較為成功的經驗來看（特別是台灣的例子），在舊
政權下所引進的內發漸進式制度變革（在台灣是地方自治與半自由化的地方選舉），
奠下趨向民主化轉型的堅實基礎。在此通則下，擁有相對而言，較高程度政治制度
化的專制政權，在民主化的過程中將遭遇到的不穩定程度較低。從而引進漸進式的
制度變革顯見是優於進行民主轉型的一項選擇。而在此，最大的謎題卻在於新的制
度性規則如何得而實行的。換言之，專制統治者怎麼會在缺乏在野勢力（ third
party ）的壓力下，還讓這些制度性安排實行的？在討論此一謎題時，政治經濟學
家提出的解釋是，在此一制度性安排中已建構了「自我實現」機制（ self-
enforcing ）。大致來說，此一內建的自我實現機制包括了：
一、它將各個不同政治團體的各種利益，結合在一個制度性架構之下，從而當
局任何針對此一制度性安排所作的侵害，將構成對所有團體的打擊，而導致對當局
的集體性反彈。
二、它依靠著政府不同部門間的組織化自利，來監督與執行這些制度性安排。
（這也就是所謂的制衡）
隨著時間過去，初始具實驗性質的安排將廣為接受，同時擁有某種如同是具約
束力之制度化常規的「神聖性」（ sanctity ），深植於大眾的政治意識之中，並
成為自我實現的重要力量。
類似這樣的漸進式制度化變遷，是否在過去的十五年中，在中國大陸發生了呢？
有什麼證據顯示，像這樣的改變已經開始對政治體系之行為產生衝擊了呢？這樣的
改變又是否能夠持久？這不僅僅是上述關於，內發性制度變遷所具有角色之假設，
是否有效成立的理論性問題。對這些問題的答案，將直接地影響到我人對於中國大
陸整體政治變革方向的理解，也是藉以規劃適當政策，促進這個國家民主化之根基。
匍匐前行的中國民主化
在鄧小平時期社會上的民主運動已廣為注目與討論。三次小規模的自發性民主
運動（ 1978-79 的民主牆、 1986-87 的學運，及 1989 的六四天安門運動），構
成了在中國大陸主要的，儘管不是成功的，在社會上為民主化所作的努力。中國大
陸的學者也提到了從七○年代後期以來，由中共當局所提出在行政、立法、司法上
的改革措施。鮮有例外的，大部份的研究將這些民主化的步伐，歸結為鄧小平為了
營造一個對其經濟現代化有利的新政治秩序，所採取的計劃之一，而非為著政治體
制本身的民主化。無論如何，過去十五年來在中國大陸發展過程中所累積的證據表
明，即使是最溫和的，在政治制度化上所作的努力，都蘊含著對於民主化潛能之難
以預期的影響。這樣的制度化變遷在下列三個地方是最值得注意的：（一）法律機
構；（二）代議組織；及（三）在自治的草根經驗上。
在過去十五年中，中國大陸在威權統治下的制度化過程，已為趨向一個更開放
的政治體系，造就了有限的內發動力。儘管已經達成的民主化成就猶低，但真實民
主所賴以為根基的制度化基礎已逐漸而緩慢地浮現。法治、全國人民代表大會，乃
至鄉村自治的逐漸成熟，是演變過程的重要部分。用最近的話說，對中國大陸政治
體制最大的挑戰，來自於如以上所分析的兩種廣泛的政治趨勢間，不均衡的步伐。
一方面，先前進行改革的共黨威權政治體制正以驚人的速度崩潰中，另方面，有能
力增進治理、組織政治參與，並調和紛爭的新政治體制，卻以極大的困難和緩慢的
速度浮現中。此一狀況正在向我們警示著一個正在加速中的“無法治理性”（
ungovernability ）危機：在新的體制能有效作用前，舊有的體制可能已告結束。
如此，後鄧的領導者是在與時間競賽著。
展望與挑戰
新的領導者是否能贏得這場競賽，將端視新領導者是否能夠運用下列兩種力量
與政治技巧，以強化法治及代議機構從而對中國共產黨施以一些政治壓力。
（一）、隨著第一代的老革命的死去，統治菁英將包括新生代具有相似的專業
性與政治社會化經驗的政治人物。強人的消逝將促使主要的政治參與者更快地依靠
制度性規則與常模，以尋求相互彼此間更大的安全度。此一過程將加速政治制度化，
並更強調約束性的制度面限制。
（二）、由於快速的經濟與政治“去中央化”（ decentralization ）的結果，
一種初期的聯邦主義結構正逐漸在中國大陸浮現。儘管聯邦制並不同於民主，但聯
邦制在西方國家及發展中國家的歷史經驗顯示，這樣的制度性安排有一種內建的強
制機制，能夠抑制在中央的獨裁者。而中央集權化的官僚帝國對於離心力量十分脆
弱，在中央的政治權威劇烈滑落的時候，它將傾向於瓦解崩潰。具有妥善政治分權
的聯邦體制能夠創造出許多政治安全瓣，從而將減少對中央的壓力並限制其政治責
任。在中國大陸一個根基於浮現中之經濟聯邦結構上的真正政治“去中央化”，對
於未來地區性的民主突破，將是一個好兆頭。說真的，在中國大陸浮現中的政治聯
邦主義將對於本研究所分析過的三種正面的發展趨勢，注入新的動力。就全國的層
面來說，在法治之制度化、設立真正的代議制度、及舉行競爭性選舉這三件事上，
進展將可能是相當緩慢的。但這些制度性變遷，在那些區域社經條件及菁英的政治
取向，是對民主較為寬容的地方，其進程可能可以快些。當然，像這樣的發展將無
可避免地，對試圖控制這些省分之民主化步伐的中央政府來說，投下新的挑戰。如
果後鄧時期的中國大陸領導者，可以成功地構設出一套設定中央與省級政府間，在
政治權責上具清楚界限之新憲政架構，此一艱難的工作將可以比較容易辦到。這樣
的一套新憲政架構將是符合後鄧政權之利益的，因為如果沒有這套架構，新政權將
發現它將不可能以現有的形式維護政治體系的存續。（吳若予摘譯）◎
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