公社制度终结后的浙北农村政治与经济
——浙北农村调查引发的思考
张乐天
载《战略与管理》1997年第3期
如果我们把70年代中期的公社看成是当时农村社会的存在方式，那么，改革开
放就是对这种存在方式的一次强有力的冲击，它使农村由公社向村落传统复归，浙
北农村发展就起始于对公社制度的否定。但是，复归是有限的，农村没有退回到传
统的村落中；否定是局部的，公社的很多东西溶入到新的体制中，并给农村的发展
打上了自己的印记。
农村因而超越了传统的循环，现代化有了崭新的起点。
一土地与农民
土地问题是农村社会中最重要、最敏感、最棘手的问题，农民与土地的关系构
成农村社会的一对基本关系，它制约着其他各种关系，甚至影响着农民的情感和村
落文化。
农民眷恋土地，不少人放弃迁居城镇的机会，必甘情愿地把家安在村落中。传
统农民的选择是导致土地的人口压力过重的原因之一。
土地改革均分了土地，但没有改变传统的土地所有制度；农业集体化彻底废弃
了土地私有制，并按理想模式建立了新的人际关系和社会结构。
单纯的土地所有制的变革没有也不可能解决历史上早已存在的人口压力过重的
问题，由于严格限制人口流动和选择单一发展农业的模式，这一问题在公社时期尤
其突出。
公社尽了极大的努力解决人口与土地的矛盾。但是美好生活的许诺在实践中演
化为年复一年的持续的贫困，与充满希望的语言形成强烈反差的是没有希望的田野。
生活的现实影响着农民的土地观念，而观念的变化又会反作用于现实。在这里，
时间是一个重要的维度。
1956年春天，浙北的农民交出珍藏着的土地证。很难厘清每一个农民的真实动
机，但可以肯定的是，农民自己把土地证送到了高级社。那些最保守的农民时时做
着退社的迷梦，甚至采取破坏合作社的行动。至少到60年代初期，我们还能遇到这
样的农民。如果那时终结公社，其结果很可能恢复土地私有制，因为那时农民中存
在着强烈的恢复私有土地的欲望。
一场持久而深入的革命教育了农民，使他们渐渐打消了“还我土地”的念头。
因为不管当时土地公有过程是合理的还是不合理的，土地私有已不再可能。
时间的推移也产生了重要的作用。一批怀恋着土地的老年农民渐渐退出了农村
的社会生活舞台，公社里成长起来的年轻人对土地没有什么感情，其中的有些人甚
至厌恶土地。年轻的农民所思虑、所向往的不是获得土地，而是脱离土地。城镇生
活如此强烈地吸引着耕耘土地的农民，以致于有人说：“只要让我离开土地，即使
到城里扫垃圾，我也愿意。”
1982年，浙北农村开始推行农业的联产承包责任制。农民家庭获得了经营土地
的权利，但制度的倒退也仅此而已。浙北农民没有提出土地私有的要求，集体也没
有把土地的所有权转让给农民。
公社解体了，农村的集体制度没有解体。土地的集体所有制保存了下来，是公
社的极其重要的制度“遗产”，更是后公社时期农村经济和社会发展的制度基础。
与传统的土地私有制相关的各种问题、矛盾与冲突不再会重新出现，建立在土地私
有制基础上的旧制度不再可能复归。就此而言，传统村落的循环被超越了，农业和
农村经济将会在土地集体所有的基础上走一条富有中国特色的发展道路。
二、党政权力
传统农村以“一盘散沙”而著称，人民公社以高度集权而闻名。改革意味着部
分地还权于农民。
生产队曾经是人民公社制度的基础，改革使生产队部分地或全部地放弃了农业
生产的经营权，并因此引发出公社内部和外部的一系列制度变革。改革成为浙北农
村发展的转折点。但是，改革没有使党政权力结构及其运作方式发生实质性的变化，
强有力的地方党政权力成为公社留下的又一份制度遗产。
1、行政区划解放以后，浙北农村的行政区划多次变动，到1962年才基本稳
定下来。人民公社以某一个较大的自然镇作为行政和政治中心；她承认传统的居住
模式，以自然村为基础区划生产小队。
公社的行政区划带着那个时代固有的缺陷。其一，行政区划“划地为牢”，限
制了农民流动的自由。每一个先天或者后天落在生产队这片土地上的人都不得不受
到区划范围的强有力的约束。他必须在这里生活、劳作，必须陪伴着这片土地消耗
自己的年华。
其二，区划在某种意义上成为农民经济活动的外部界限。公社的行政区划不仅
规定了公社各级组织活动的范围，而且规定了农民农业经营的范围。生产队里的农
民只能在生产队区划所规定的土地中从事生产，生产队无权出租生产队里的土地，
也无权租入其他生产队中的土地。
其三，区划在城镇与乡村之间划出了一条难以逾越的鸿沟，塑造了僵化的二元
结构的社会。那时候，村里的农民都知道自己是“乡下人”，“乡下人”是低人一
等的人。
农村的改革从公社的基础——生产队开始。生产队放弃了农业生产的经营权，
初次获得了生产经营权的农民有一种强烈的自由感。自由了的农民像他们的先辈一
样“闯世界”。于是有了改革开放以来乡村社会的演变，于是有了许许多多生动的、
曲折的、惊险的、悲怆的或者令人啼笑皆非的“故事”。
然而，农民的自由是有限的，乡镇政府继续承袭着公社的传统，在城镇和乡村
之间划出了一条鲜明的界线，不让农民迁入城镇。以区划为界限制农民改变身份的
做法不利于城镇和乡村的经济、社会发展。就城镇而言，城镇的经济运作实际上已
经离不开来自乡村的劳动力的支持，但是，由于来自乡村的农民没有城镇户口，他
们无法被纳入城镇正常生活的轨道，难以成为城镇发展的有生力量。在城镇工作的
农民工仍把农村作为自己的“家”，农村生活的许多东西仍强有力地影响着他们的
思想和行为，表现形式之一是“超生”。
另一方面，自从农村实行改革开放政策以来，乡镇政府以区划为界对农民的经
营活动进行强制性行政干预的事了偶有发生。最明显的例子莫过于“蚕茧大战”。
在蚕茧收购季节，乡镇干部全体出动，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民
把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑，“像过去打游击那样”，
企图躲开乡镇干部，到价格较高的地方去出售蚕茧。如此“蚕茧大战”在盐官地区
持续了五、六年之久。
上述与行政划区相关的两个问题正在发生一些变化。最近几年，乡镇政府以区
划为界的行政干预已不再发生，海宁市业已出台了一些允许农民迁入城镇的政策，
例如，允许农民花8000—10000元“购买“城镇户口，允许购买了城镇房屋的农民
迁入城镇，允许农民“带资入城”，在城镇开商店或者办实业，等等。从总体上说，
乡镇政府应当淡化行政区划的概念，坚决改变以区划为沟壑的缺点，大力鼓励劳动
力、物资、资金等各种生产要素在各区域之间的有序的流动，推动以公平竞争为前
提的社会主义市场的形成，促进地方经济、社会的发展。
政府应当制订出一系列公平合理、自由方便、切实可行的农村户口迁入城镇的
政策，更多地开放城市的生活空间，让那些有条件在城市长期生活的农民迁入城市。
政府要让那些条件较好的地级市、县级市经过若干年的努力后发展成为中等城市，
成为在某一区域中具有很强的辐射力的经济、政治和文化的中心。城市化是现代化
的必由之路。
2党政关系
解放以后，浙北地区乡镇的党政关系有两种模式，一种是党委领导下的政府分工负
责制，一种是党的一元化领导。前者的制度特征是乡镇长（或公社社长）担任党的
副书记，后者的制度特征是党委书记直接担任社长，副书记担任副社长。村（或大
队）一级的党政关系模式和制度特征与乡镇（或公社）相类似。
改革开放时期的乡镇党政关系属于第二种模式。在乡镇的权力结构中，党的权
力占支配地位，党委书记是乡镇中的“第一把手”。乡镇通过党政联席会议来确保
党委的领导。党政联席会议是乡镇最高级别的会议，会议决定人事任免、乡镇经济
发展战略、社区的发展以及一切重要的事情。
另一方面，在强调“党政分离”的背景下，乡镇政府的权力有所加强。首先，
自从实行财政包干以后，乡镇政府的经济往来都必须经过乡镇长的批准，乡镇长掌
握着“一支笔”。其次，乡镇政府与乡镇企业的联系远比党委密切，掌握着实权的
厂长也更多地找政府负责人商量工作，解决实际问题，乡镇长对企业的发展有更大
的发言权。其三，乡镇政府有些部门（如土地办公室、建房办公室等等）的工作带
有很强的政策性和专业性，这些部门在业务上接受“条”的指导，有些部门还有了
自己的经济实体，乡镇党委很难直接插手这些部门。其四，自从80年代乡镇政府换
届实行差额选举以后，部分乡镇出现了党委组织部门看中的人最终落选的情况，党
委的人事权受到了挑战。
政府权力的强化势必会妨碍党委的权力。从1958年农村地方始建党委以来，地
方党委的权力第一次遇到了一些麻烦。一位资深的乡党委委员说，虽然乡镇党委书
记现在仍是“老大”，但实际上，党委书记的权力是很容易被架空的。相反，乡镇
长却不易被架空，因为乡镇政府的经济往来都要经他签字，他还负责着一大摊乡镇
的具体事务。为了确保党的领导，确保党委书记的权威，避免“二虎相争”造成的
危害，目前的做法是，上级在配备干部的时候故意选择“强书记，弱乡长”模式。
3政府权力的合法性
人民政府的最初的权力与革命相关，当革命为大多数贫苦农民提供了他们迫切
需要、世代梦寐以求的土地的时候，人民政权因得到贫苦农民的真心拥护而得以巩
固。公社又为农民提供了一些新的东西——社会稳定、经济平等和美好生活的许愿。
公社的成立没有改变革命初期形成的权威格局，软弱的小农在崇拜伟大革命领袖时
放弃了自己的权利，他们也就自然地服从“执行毛主席无产阶级革命路线”的公社。
在毛泽东时代，选举所提供的合法性只是形式上的，政府权力的合法性来源于领袖，
即使不进行选举，农民也承认公社的权力。［1］
领袖逝世以后，原来的权威格局因失去了支撑点而难以维系，全国人民代表大
会及时地颁布了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织
法》。［2］该法第四条规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。”
第九条规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权。［3］该法还规定了差额选
举的原则。《地方组织法》对农村地方政权的建设产生了重要的影响。
根据《地方组织法》和其他中央及地方性法规的规定，从80年代初期以来，浙
北农村正常开展了选举人民代表、召开人民代表大会和乡镇地方政府的换届选举等
工作。为了监督政府，纠正执行机关工作中的失误和偏差，根据第二次修改了的《
地方组织法》的规定，浙北各乡镇1986年以后普遍设立了主席团常务主席，其行政
级别与乡镇长和党委书记相同。
仔细考察历次乡镇政府换届选举的情况，有些情况特别值得注意。
其一、代表的意愿与党委、上级组织部门的意见之间的差异。三年一度的乡镇
政府换届选举是乡镇社会政治生活中的重大事件，自从80年代实行差额选举制度以
后，换届选举开始富有刺激性和挑战性。上级政府和乡镇党委都十分重视政府换届，
并设法把换届工作纳入自己预设的轨道。他们通常在半年前就未雨绸缪，做准备工
作。如进行干部职务调整，把内定的乡镇长人选提拨为“代镇长”；派干部下来征
求意见，确定乡镇主要干部的候选人；等等。在召开乡镇代表大会时，他们会提出
一份“供参考的”候选人名单，其中“列在名单最后面的人是准备被‘差掉的’”。
但代表们未必愿意按图索骥，有的甚至有逆反心理，偏偏不选上级确定的候选人。
部分代表在开会前和开会期间都积极活动，到处串联，以便提出自己中意的候选人，
并为他拉选票。80年代中期以来，海宁市不少乡镇都出现了上级看中的人最终落选
的尴尬局面。
其二，代表的成份，或者说乡镇人代会代表在多大程度上代表普通农民的利益。
乡镇人民代表主要由三部分人组成。一是乡村集体企业的经营者，他们是改革开放
以来农村经济、社会、政治生活舞台上的场面人物，有些人被认为是地方上的有功
之臣。二是现职的乡村干部，他们掌握着乡村地方的实际权力，自然是举足轻重的
人物。三是少量的普通农民。在这三部分人中，乡村企业的厂长、经理们是参与选
举的最积极、最活跃分子，因为在政府实际上掌握着集体产权的制度框架内，谁当
乡镇长直接关涉到企业经营者的切身利益。他们在选举过程中可能会说许多冠冕堂
皇的话，提一些顾全大局的议案，但他们归根结底是为了他们自己或者他们那一个
阶层的利益。乡村干部们也十分关注换届选举，他们谁都想让与自己关系较好的人
当选。不仅如此，其中一些人本身被列入候选名单，成为引人注目的当事人。个别
远谋深虑者早在选举开始以前就左右串联，到处活动，以确保自己能拿到足够的选
票。代表中的普通农民是最少发言、最消极被动的人物，他们同样握有选票，因而
成为各方拉拢的对象，从这个意义上说，他们也是重要的。
其三，普通农民在选举中的冷漠态度。与少数热情的乡镇代表形成鲜明对照的
是成千上万冷淡的农民；与乡镇代表大会中的热烈紧张形成强烈反差的是自然村落
里的沉静淡泊。一位原乡党委书记说：“如果我们通知一万个农民到指定的投票点
投票，实际到达的最多只有一千人，多数农民对选举抱无所谓的、事不关己的态度。
”几位村党支部书记谈到，为了确保大多数选民能够参加选举大会，他们不得不给
每一个参加会议的农民发一天工资。有时候，村里的几个主要干部还得拿着投票箱
分片跑到农民家中，“请”他们在选票上划几个圈。
农村选举中出现的种种情况发人深省。自从80年代实行差额选举制度以来，上
级意志与代表意志间的张力日趋明显，如何在二者间确定一个平衡点日益引起党组
织和上级政府部门的重视。
传统小农的生存方式决定了他们不可能成为地方政治的自觉参与者，这一判断
当然并不意味着他们在任何时候都对政治持淡漠态度。农民参与政治的程度与政治
对他们的物质利益和社会地位的影响紧密相关，与一定时期的政治在多大程度上、
以何种方式契入传统村落文化紧密相关。解放初期的土地改革运动唤起了极大的政
治热情，因为大多数农民在运动的展开过程中看到了现实的利益；大跃进时代的政
治狂热伴随着美好生活的憧憬，农民怀着朦胧的希望跨入了人民公社的大门；文化
大革命时期的领袖崇拜强化了政治的文化压力，农民自愿地或者被迫地、有意识地
或者无意识地融入了政治的洪流……。毫无疑问，诸如此类的政治参与都是外部政
治干预的结果，它们仅仅反映了农民易受外界影响的特点。随着政治干预的弱化，
农民重又回复到传统生活的轨道上，他们关心三亩土地四亩桑，关心挣工资、造房
子、讨娘子，政治通常在他们的视野之外。普通农民对地方政治的消极态度是现代
民主制度在乡村难以推行的主要障碍。
三农村集体企业
如果说公社的主要问题在于“过密化”。即因人口压力过重而导致的劳动边际
效益下降、经济停滞不前，那么，浙北农村“反过密”［4］的条件和模式恰恰也
是公社提供的。
如果说改革开放以来浙北农村的经济繁荣主要得益于乡村工业的勃兴，那么，
正是公社为后公社时期乡村工业的发展奠定了基础：干部、技术人员、供销人员、
关系网络、厂房、设备以及经验和教训。
浙北的乡村工业最初由人民公社创办。公社成立伊始，浙北许多公社党政领导
或者凭着一种热情，一种对想象中的社会主义新农村的追求，或者仅仅为了执行上
级的指示，在一缺资金，二缺技术，三缺人才的情况下，很快办起了农具厂、肥料
厂、砖瓦厂乃至钢铁厂等等。但这些所谓的工厂实际上只是利用几间破庙、集合一
批农民在里面敲敲打打而已，生产出来的产品多半是次品。例如，钱塘江公社钢铁
厂把民间收来的废钢铁放到小高炉里冶炼，耗费了大量木柴、煤炭和人力，但炼出
来的铁比废铁更差。
农村工业的第一阶段随着大公社的解体而终结，企业的所有财产均分给各个小
公社。60年代中期，盐官地区的社办、队办企业重新萌芽，在此后的十年中，Y公
社农机厂的发展引人注目。但由于上级指导方针的错误，集体企业的发展长期被限
制在“为农业生产和农民生活服务”的框架内。1977年，国内机械行业生产过剩，
农用电机等产品滞销，Y农机厂的领导不得不开发新产品，开拓新的业务渠道，从
火油炉、簸箕一直到给上海修理汽车、为青海生产门锁。但是，厂领导却因此受到
了批评，还一度被免职。农机厂生产滑坡，出现亏损，厂里的干部工人说：“上海
汽车，青海门锁，又气又错。”
党的十一届三中全会以后，中央鼓励农村工业的发展，公社对社办企业的指导
方针开始发生变化。原农机厂的两位领导复职了，濒临倒闭的农机厂复苏了。1979
年，Y公社在原农机厂的基础上创办了救护车厂和搪瓷厂，农机厂改为电机厂。到
1983年，即公社改为乡镇的前一年，Y公社已有电机厂、塑料厂、丝棉厂、制镜厂、
竹器厂、服装厂、救护车厂、搪瓷厂等14家社办企业。Y公社下属的各个大队也都
办了一些企业。截止1983年，Y公社社办企业年产值561万元，年利润77万元，固定
资产186万元，企业职工1089人。队办企业年产值434万元，年利润4113万元，固
定资产7721万元，企业职工914人。当时全社共3900余户，1600余人，按正半劳
动力占人口总数的64％计算，全乡有劳力10240人，其中占总劳力20％。的农民已
经在集体企业就业。［5］公社为后公社时期的乡村工业发展奠定了基础。
四、乡村政府与集体企业
在人民公社时期，政企合一的模式不仅适合于理解政府与农业经营的关系，也
适合于理解政府与农村企业的关系。浙北地区最初的农村工业是地方政府办的工业。
公社为办工业筹措资金、选择厂房、任命厂长、选送工人、确定产品、规定分配方
式等等。社办企业完全处在公社的控制之下，政府不仅拥有企业的产权，而且执掌
着企业的人事权、经营权和分配权。
改革开放没有改变政府与企业的关系，而是为乡村政府更多参与企业发展提供
了机遇和激励。乡村政府以前所未有的热情去推进乡村企业的发展。党政第一把手
不仅组织制订发展战略和政策，还直接参与项目引进、资金筹措、产品销售等具体
事务。乡村大大小小的干部们各种不同的方式介入了乡村企业的发展；乡村的所有
资源，包括权力和关系网络都被调动起来，只为了预期的赢利。
另一方面，从土地上抽出身来的农民以前所未有的规模参与了与外部世界的交
往，以寻找机会。人们说“八亿农民八亿商”，话虽言过其实，却也反映了部分真
情。那时，农民脱离土地的欲望之强烈，进入企业的要求之迫切，都达到了空前的
地步，以致于有些农民愿举债集资，只求得到一个进入企业的名额。乡村企业的部
分投资就是来源于公社时期的农民家庭的积累。
政府与农民，两种积极性相互结合，酿成了80年代中期浙北农村乡村企业发展
的高潮。
但是，在农业经营中首先暴露的体制问题在企业经营中也出现了。政企合一的
体制、缺乏激励机制的经营和分配方式极大地妨碍着职工、技术人员特别是企业经
营者的积极性。企业效益低下，不负责任现象严重，少数人为寻求更高的收益而离
开了企业。针对这种情况，乡镇政府推进了一场以承包制为核心的改革。 企业
经营的承包制跨出了浙北农村政企分开的重要一步，乡镇政府因承包制的实行而了
失去部分极力，企业却从新制度中汲取了活力。承包制的广泛推行有力地促进了浙
北乡村企业的发展，截止1992年，盐官乡乡办企业的总收入已达264亿元，利润0
12亿元；海宁县乡办企业的总收入近31亿元，利润近1亿元。［6］
仿效农业改革而推行的承包制存在着一系列问题。首先是承包者的“无风险经
营”。有的农民说，现在的承包厂长比以前的资本家还舒服，承包厂长经营集体的
企业，花国家的贷款，厂办好了他可以拿钱，厂办砸了他可以不负责任。其二是承
包者的短期行为。承包期通常为三年，素质较差的承包者打着集体企业的旗号为自
己赚钱，叫做“有权不用，过期作废”；好的承包者也很难考虑工厂的长期发展，
“你想得再美妙，到头来也可能只剩个零圈圈，因为那时你厂长都不当了，还有什
么话好说？”其三是政府干预。乡镇的主要干部均与企业挂钩，频繁地参与企业的
具体事务；企业要进行技改、扩建，想增添设备，都要得到政府的批准，1992年，
盐官乡政府下达的这一类批文就有25件。政府的过多干预妨碍了企业的正常经营，
而企业的承包者也就顺势把过多的责任推给乡镇政府，使得政府不胜负担。其四是
产权模糊。从理论上说，乡镇企业的财产属于集体所有，但集体的外延是什么？谁
代表集体？诸如此类的问题都没有明确的界定。产权模糊是产生上述三个问题的一
个重要原因，也引出了其他一系列的弊端，从大吃大喝一直到难以杜绝的浪费、偷
窃等等。
企业承包制所具有的推进作用是有限的，随着改革的深化，承包制的缺陷越来
越明显，乡镇政府也直接感受到承包制对政府的压力。逾期贷款的偿还，［7］不
景气企业的生产经营，亏损企业的职工生活，这一切都成了政府的责任。企业经营
情况好的时候，谁也不找政府；企业出现了问题，谁都推着让政府去解决。某乡镇
干部说，我们的乡政府就象门诊所，工办主任是门诊医生，乡镇长是主治医生，有
时来的人太多，只能排队“就诊”。
1992年，浙北各县市开始进行企业改制的试点，改制的核心是明晰乡镇企业的
产权。具体做法是拍卖或租赁“小微亏”企业，改大中型集体企业为股份合作制企
业。拍卖或租赁容易实施，股份制改制比较复杂，其中两个问题特别引人关注，一
是集体要不要控制股份？二是职工股如何设置？对第一个问题的看法各执己见，但
在实际操作中，集体通常都占着较多的股份。职工股的设置起初存在着吃“大锅饭”
倾向，有的地方提出“扩大参股面”的口号。经过一段时间的试验，干部们对“缩
小参股面”有了共识。目前，多数乡镇在设置企业职工股时首先考虑企业的管理人
员、技术人员和供销人员的利益，让几个支撑着企业的骨干占较多的股份。一位农
村干部说：“小户只顾眼前利益，大户追求长远利益。股份向大户集中有利于企业
的长期发展。”
明晰产权的改革同时是一场改变政企关系的变革，改革的深化已经并继续会使
农村地方政府失去某些传统的支配企业的权力，政企关系将出现新的格局。乡镇政
府应该以新的方式处理好与企业的关系，这包括：其一，乡镇政府必需对乡镇企业
的发展进行宏观调控，如产业结构的调整、土地的征用等等。由于乡镇的区划范围
较小，乡镇政府在进行内部调控时还必须落实上级政府的各项宏观调控政策。其二，
乡镇政府有权监督企业经营者的经营活动，要求他们按政府的政策、法规办事，阻
止他们的不良行为（如使用童工、污染环境等等），保护广大乡镇人民的利益。其
三，乡镇政府应为乡镇企业的发展创造一个良好的经济、社会、文化环境，这里面
有许多工作可做，如市镇规划、教育与培训、医疗制度改革、农村社会保障制度的
建立与完善等等。
五乡村政府与农业经营
浙北农村的改革从改变农业经营制度开始，改革伊始，农业经营主体一下子扩
大了几十倍。面对着分散经营的农民家庭，乡村政府显得束手无策，而利益的诱导
又使得政府的干部自然地把自己的注意力转向乡村企业。改革初期的农业经营处于
很少有人过问的状态，但这并没有妨碍农业生产的发展。制度改革所释放的能量成
为农业生产的强大推动力，创造了农业大发展的奇迹。
但是，改革初期的成功形成了一种假象，似乎“分田到户”以后，政府即使不
管农业，农民家庭也会自觉地、主动地搞好农业生产。这种假象很快被严峻的现实
打破了。农业生产中接踵而来的问题迫使乡镇政府采取各种措施，迫使人们重新思
考如何在公社所留下的制度框架内改善农业经营，重新思考“看得见的手”对于农
业生产的影响力。
在国民经济体系中，农业处在十分特殊的位置上；在人口众多、可耕土地面积
狭小的中国，13亿人的吃饭问题是各级政府应该重视的首要问题。农业生产与国计
民生悠切相关，与社会的稳定、国家的繁荣紧密相联，毫无疑问，各级政府，特别
是农村地方政府应当把抓好农业生产放在首位。
农民是需要管制的。分散的农民家庭各按自己家庭的利益选择农业经营策略，
其中的部分选择必定会与农业发展的全局相左，在这种情况下，农村地方政府有责
任干农家民的行为。政府的管制范围应有严格的限制，主要应局限在控制土地的使
用与确保粮食作物的种植。近几年来，浙北地方政府已经在这两方面做了一些工作，
例如，乡镇政府中设立了专门的土地办公室，负责管理全乡镇的土地，政府开征了
农林特产税，防止粮食耕地的减少，等等。政府应当进一步加强这两方面的管制，
应采取措施防止土地的“撂荒”，同时，政府对村民委员会占用土地也应有明确的
规定。
农民是需要帮助的。像传统的小农一样，面对着变幻莫测的自然和动荡不定的
市场，单家独户的农业经营者显得软弱无力，束手无策。缺乏帮助的农业只能长期
在低水平上徘徊，唯有来自农业以外的帮助才可能把传统农业改造成为现代农业。
政府对农民的帮助可能是直接的，如提供政府贷款，组织大型农业水利工程；更多
的是间接的，政府通过制订政策法规、市场控制等手段要求或者迫使供销社、粮食
局、食品公司、农资部门、村民委员会、农科站、水电站、农机站、信用社等部门
为农业生产提供服务。这里应当指出的是，目前农村为农业服务的部门很多，政府
的协调工作十分困难。在今后深化改革的过程中，可以考虑成立统一的农业服务公
司，所有的农业服务工作归口于公司，类似于日本和南韩的农协。
农民是需要引导的。在浙北地区，现在从事农业生产的主要是妇女、老人和小
孩，农民戏称他们为“三八六O部队。”［8］这种情况如不改变，农业的前景是令
人担忧的。政府应当采取有力的措施改变目前轻视农业、农业兼业化的倾向，其中
特别重要的是，政府应当引导那些有知识的、年轻的农村青年成为新一代的、真正
的农业经营者。只有当一大批新型农民诞生的时候，我们才会看到农业发展的希望
之光。
农村地方政府对农业经营的好坏负有责任，在农业生产中应当发挥其重要的职
能。公社的全控式的行政干预是不足取的，政府应当采取更适合于新时代特征的职
能实现方式。其一，各级政府应根据各地的实际情况制定相应的有关农业生产的政
策、法规，克服过去农业管理中经常出现的主观随意性和按“长官意志办事”的不
良倾向，逐渐做到以法治农，按规则处理问题。其二，政府可以利用经济杠杆进行
宏观调控，如制定价格政策，重要农副产品的统一收购和农用物资的统一供应，建
立农业风险基金，对违反政策行为进行罚款，等等。其三，政府应制定有效的农业
投入政策，除了政府应当大大增加农业的投入以外，应鼓励乡镇企业和农户增加对
农业生产的投入。最后，目前的农业经营存在着经营规模过小，经营主体过分分散，
经营效率过低的问题，农业经营制度的创新势在必行，地方政府在制度创新中应发
挥主导的作用。
六村民自治问题
在农村地区向现代化发展的过程中，国家与社会的关系问题是一个重要而又敏
感的问题。公社的贡献在于建立了强有力的农村地方党政权力，弊端在于党政权力
对农村经济和社会生活的过度干预——这种干预不仅是全面的、强制的，而且是僵
硬的、不顾实情的。新的尝试随着改革开放而开始，村民自治是一个重要方面。
为了适应革命任务的需要，浙北地区农村曾在建国初期建立了村级权力机构—
—村人民政府。1954年颁布的《宪法》规定，全国的政府机构由五级改为中央、省、
县、乡（或者镇）四级，村不再是一级政权机构。1956年建立高级农业生产合作社，
高级社成了乡下属的一级机构。1958年成立政社合一的人民公社，生产大队、生产
队取代了原先的村和村民小组。党的十一届三中全会以后，随着农村家庭联产承包
责任制的普遍推行，“三级所有，队为基础”，人民公社解体了，中央决定政社分
开，组建乡（或者镇）人民政府。1982年，全国人大肯定了广西等地农民自发组织
和设立的各种形式的基层群众自治组织的经验，并首先以村民委员会的统称写入当
年颁布的新宪法。此后，全国人大制定和通过了《中华人民共和国村民委员会组织
法（试行）》，对村民委员会的性质、地位、作用和组织机构等作了明确的规定，
这是完善农村基层组织制度的重大改革。
中央的规定为农村基层社区描绘出一幅完整的制度图景，其中最引人注目的是
村民自治。村民自治在实践中的提出一些问题是发人深省的。
村民自治的本意是农村地区的居民自己组织起来，共同管理本村的事务。村民
自治在多大程度上可能实施一方面取决于村民委员会与上级政府的关系、与党支部
和上级党委的关系，另一方面取决于农村居民自觉参与社区事务的意识和能力。
自从农村实行家庭联产承包责任制以后，乡镇领导们把关注的目光转向乡镇集
体企业，他们无暇顾及农业，无暇顾及各村的事务。一位农民说，过去公社领导三
天两头下乡村，现在连乡镇领导的影子也见不到。一位原大队领导说，公社时期我
们整天开会，传达贯彻上级的指示，现在开会少了，上级的指示也少了。上级的“
无暇顾及”迫使村民委员会和村民小组去“自治”。在盐官地区的各个村，村长们
最关心的是村级经济的发展，订规划、跑项目、换头寸、促销售，等等，忙得不亦
乐乎。这既是顺应了“以经济建设为中心”的时代潮流，更因为“有钱好办事”。
L村村长在谈到村民委员会的工作时说：“村里如果没有一点经济收入，村干部的
津贴都没有地方拿，村一级组织就可能完全处于瘫痪状态。村委会首先必须抓经济，
只有村级经济发展了，村委会才能去‘自治’，才能为村民办些实事。L村这几年
修了数公里水泥排灌渠道，补贴农户装了自来水，每年给退下来的农村老干部和困
难农户发点补助，这些都得到了村民的好评。当然，村干部的工作并不全都与经济
相关，他们还要处理很多其他的事情，如调解、治保、建房等等，上级管得少了，
组长平时不管事，农民有事只能找到村里。”
仅仅与公社时期的大队相比，我们才能说村民委员会有了一定的自治权。从另
一个角度看，村民委员会的自治权是十分有限的。首先，在村的组织系统中，村民
委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行
支部的决定而已。因此，谈到村内自治，自治权主要握在村党支部的手里。其次，
村民委员会接受乡镇政府的领导，乡镇政府对于农村社会生活的许多方面都有明确
的规定，如土地分配、计划生育、建房面积、丧葬等等，村委会有执行上级政府各
项规定的责任，无改变这些规定的权利。第三，上级政府习惯于用行政的方式领导
村民委员会。上级下达指示、指令，要求村委会执行；上级下达各种经济的、社会
控制的指标，要求村委会完成。村民委员会在很多方面都没有自治权，而成为一个
准政府机构。不仅如此，当村委会或者农民的意愿与上级相左的时候，上级政府会
驾轻就熟地用强制的行政干预手段迫使村委会执行上级政府的意志，迫使农民服从
上级政府的意志，“蚕茧大战”中的政府行为是为一例。第四，为了确保村民委员
会能够服从领导，党支部、乡镇党委和乡镇政府总是设法按自己的意愿物色村长。
他们在村民委员会选举前确定并推荐村长候选人，在通常情况下，他们举荐的人当
选的可能性很大，因为大多数参与投票选举的农民都对谁当村长持无所谓的态度。
农村居民的消极态度成为村民自治的主要障碍。所谓村民自治，就是全村居民
共同参与，大家协同努力去管好全村的公共事务。由于农民普遍缺乏参与意识，或
者有参与的热情，但缺少做好公共事务的能力，村民自治在操作中出现了一些值得
注意的问题。少数地方的村级组织处于瘫痪状态，村民委员会仅空屋一间，村干部
懒于管村内事务，或者，他们觉得没有条件开展工作，浙北某地一位村干部说：“
我们村没有一点儿集体收入，村干部连外出开会的钱也没处开支，叫我们如何去工
作？再说，我们都需要养家糊口，国家不给一分钱工资，我们总不能饿着肚子去为
大家做事。”大部分地区的村级组织是比较健全的，但在农民较少参与、上级较少
干预的情况下，村里的事常常由少数几个人说了算，少数人极大地影响了整个村的
面貌。如果村里的主要干部作风正派、为人正直、有公心、有能力、乐于为全体村
民谋利益，村里的工作就会搞得井然有序，村内人际关系也比较和谐。如果村干部
私心很重，一有机会就自己捞好处，村级经济也可能发展起来，但村内的干群关系
必定紧张。一位农民说：“现在村干部好找，走进村里，你只要看看谁家的房子造
得最漂亮，谁就是村干部。”另一位农民盼望再来一次阶级斗争，说：“再来一次
阶级斗争，现在的村干部必定都打倒。”他们的话讲得太绝对了一点，但反映了农
民中的一种情绪。如果村干部与社会上的各种不良行为同流合污，甚至推波助澜，
农村的社会风气就会越来越糟。
村民自治刚刚开始，问题在所难免。需要研究的是我们如何对待各种新出现的
问题，按什么样的方向去构想解决方案：是恢复传统的做法呢还是下决心推进村民
自治？恢复传统的思潮是存在的。90年代初，浙江省的一位主要负责干部在一次讲
话中说：“五六十年代，尽管农村建设和社会管理体制存在着这样那样的问题，但
是农村党组织是有号召力的，工作中可以说是‘一声令下，八方呼应’。这是我们
党在农村的强大政治优势。坦率地说，农村基层党组织这种‘一呼百应’的号召力，
目前在一些地方几乎已经不存在了。这是摆在我们面前的一个不容忽视的问题。我
们必须研究和探索出一条在新形势下重新恢复和发展这种传统和政治优势的新路子，
使党对农村工作的领导真正落到实处。”他的话只强调了传统社会管理体制的一个
方面，他没有注意到，恰恰是这种高度有序的、刚性的、集权的、具有极强动员能
力的体制约束了农村经济的发展。农村的改革开放打破了传统的社会管理体制。经
济发展加快了，社会分化产生了，人口流动加速了，城镇化水平提高了。恢复传统
社会管理体制是不可取的。农村经济因为充分调动了农民的积极性而充满活力，农
村的社会生活也只有在广大农民积极参与的时候才生机盎然。过去的历史已经证明，
农民有能力发展地方经济，将来的历史一定会证明，农民有能力建立一种和谐的社
会秩序。
重要的是教育农民，而不是一味地指责，莫名地埋怨，重要的是引导农民，在
适当的时候给他们提供帮助，而不是动不动就捆住他们的手脚。在中国农村这片古
老的土地上，农民有着数千年的历史传统，改造农民是十分不容易的。浙北农村改
革开放以来的经济社会文化变迁使我们看到了未来的曙光。新一代农民已经开始产
生，一旦他们成长起来，中国的现代化就指日可待了。
（作者单位：华东理工大学）
注释：
［1］Y公社1963年5月召开第五届人民代表大会，第六届人民代表大会一直到
1981年1月才召开，其间整整有十八年没有开人代会。
［2］《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（
简称《地方组织法》，于一九七九年七月一日第五届全国人民代表大会第二次会议
通过，于一九八二年十二月十日第五届全国人民代表大会第五次会议作第一次修正，
于一九八六年十二月二日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议作第二
次修正。
［3］《地方组织法》第九条规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会行使下列职
权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规定和上级人民代表大会及其
常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计
划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；
（六）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（七）听取和审查乡、民族乡、镇人民政府的工作报告；
（八）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；
（九）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私
人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利、民主权利和其
他权利；
（十）保障农村集体经济组织应有的自主权；
（十一）保障少数民族的权利；
（十二）保障宪 法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权
利。”
［4］参见黄宗智先生的《长江三角洲小农家庭与乡村发展》。
［5］有关Y公社集体企业发展的情况，可参见曹锦清、张乐天等著：《当代浙北
乡村的社会文化变迁》第五章第二节。
［6］《海宁市统计年鉴（1993年）》第119页。
［7］在实行企业承包制的情况下，企业的贷款大多由政府担保。企业经营失败，
还不出贷款，承包者甩手不管，还贷的责任就由政府承担着。据统计，到1993年10
月，海宁全市乡镇担保欠帐多达五千余万元。
［8］每年的三月八日是妇女节，“三八”指妇女；六十岁左右的人是老人，“
六O”指老年人。
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