企业型政府的理念与行政革新

　
　
企業型政府的理念與行政革新
江岷欽
行政革新（ administrative reform ），又稱「文官改革」（ civil services reform ）或「政府改造」（ government re — engineering ）。一九九六年六月份出刊的《公共行政評論》（ Public Administrative Review ， Vol ． 56 ， No ． 3 ）以「再造公共行政」（ Reinventing Public Administration ）為主題，將行政革新定義為：行政體系透過具體有效的改變策略，從行政組織的文化層面、任務層面、結構層面、以及程序層面加以改造，重建治理政體的能力。
l 企業化管理
二次戰後，各國政府不斷地擴張規模與職權，但面對快速變遷的環境和日趨增加的公民需求，政府的施政不但難以滿足人民的期望，財政負擔也越來越重。以我國為例，依財政部統計，中央政府的債務餘額在民國八十一年，只有新台幣五千七百億元，佔當年度政府支出的百分之五十二；民國八十五年，中央政府的債務餘額卻增加到新台幣一兆二千七百零八億元，首度突破當年政府支出的百分之百。因此，各國政府莫不殫思竭慮地設法推動行政革新，藉以提高施政滿意度，鞏固政權的正當性與合法性。晚近，著名的行政革新措施包括：英國的「續階計畫」（ Next — step Program ）、美國的「全國績效評鑑委員會」（ National Performance Review ， NPR ）、加拿大的「行政改革白皮書」、澳洲、紐西蘭的「行政文化重塑運動」，以及我國的行政革新等。
綜觀各國政府的行政革新方案，其重點幾乎都集中在：「減少施政成本」以及「提高服務效能」。然而，大部分倡議推動革新的領導者，經常面臨內外的「雙環困境」（ catch — 22 situation ）：改革者若欲降低施政成本，最直接的方式就是對內刪除部份施政計畫，裁撤機關並精簡員額，但此舉勢必遭致龐大官僚體系的頑強抵抗；改革者若欲提高服務效能以滿足人民的需求，則需對外增稅以擴增財政預算，然而此舉亦難逃在野黨與一般民眾的激烈反彈。
行政論者和政府主管為了解決上述的困境，遂倡言「企業型政府」（ entrepreneurial government ）的治理型態，主張政府部門應該由一群富有企業精神的公職人員組成，塑造具有革新及適應能力的政府組織，以因應變遷迅速的環境。晚近，奧斯本（ D ． Osborne ）和蓋伯勒（ T ． Gaebler ）在《新政府運動》（ Reinventing Government ， 1991 ）書中稱此為「第三種選擇」（ a third choice ）；渠等認為，將企業精神引進政府部門，能超越「增加稅收」或「減少支出」這種困境，可以有效提振政府的統治能力。羅蘭詩（ Nancy C ． Roberts ）在其新著《公共政策的轉型：企業型官僚與革新之動態》（ Transforming Public Policy:Dyanmics of Public Entrepreneurship and Innovation ， 1996 ）中亦指出，政府是創造社會福利的工具，一旦過時即須重建，將僵化的官僚體系轉換成具有革新精神的企業政府。杜魯克（ P ． Drucker ）在新著《後資本主義社會》（ Post — Capitalist Society ）中雖然沒有使用“企業精神”（ entrepreneurship ）一詞，卻另以“克服橫逆”（ turn around ）來強調政府改革所應具備的精神。在此之前，杜魯克在《革新與企業精神》（ Innovation and Entrepreneurship:Practice and Principles ， 1985 ）一書中亦曾指出，政府機關應像商業機構，實施企業化經營，促進公共部門的企業化管理，是當前政府最主要的政治任務。
l 企業型政府的特徵
奧斯本和蓋伯勒在《新政府運動》書中指出，企業型政府具有下列十項特徵：
一、政府多做決策、管理工作，少做服務工作：政府多做政策管理、制定規章、確保平等、防止歧視，確保服務的持續與穩定，及促進社會和諧等工作，有關有利可圖的公共服務工作，執行複雜或技術性的計畫，則儘量交給民間去做，惟應設法維持在競爭狀態 ( 政府部門與其競爭或民間相互競爭），以確保服務品質。至於需要付出極大愛心、耐心及奉獻精神之社會福利或服務工作，則交給非營利之人民團體，政府則負責資源提供及輔導工作。
二、鼓勵、協助社區民眾參與並評估其成效：社區民眾對自己社區的問題比較了解，為自己社區服務比較投入、有人情味、工作方法比較有創意、彈性，社區民眾互相監督，服務比較有效率，社區服務比專業服務便宜。至於政府則站在協助的角色，提供管理經營理念、專業知識及訓練供其參採，除使社區民眾能獨立管理及提供服務外，並應負責評估其成效，成效好則提供資源之優惠，成效差時則必需及時接手。
三、鼓勵良性競爭：良性競爭具有效率高、鼓勵創新，提高榮譽感、產品（服務）最符合需要等優點，故政府應制定明確的政策（想要什麼）和競爭規則後，引進競爭，評估績效，並獎勵優良及懲罰不良，如此自然產生良性競爭。
四、建立以目標為導向的新責任制度：官僚體制下的政府，其最大之缺點是為了監控百分之五不誠實的人，制定了種種官僚的條款，使百分之九十五誠實的人的能力不能充分發揮，所以必須廢除為了防弊所訂定人事、預算、採購及會計制度，改採概括規定的人事、預算、採購及會計制度，並建立以「目標」為導向的新責任制度，也就是以實際的標準（服務量、成本、品質及顧客滿意度）作為目標，評估達成目標的績效來監督執行者。
五、訂定確實、有效且可評估之績效指標：目標是一個整體的成效，是由個別績效指標累積成的，所以應依據目標，鉅細靡遺的列出一套績效指標，再加以詳細評估，以了解所有的做為，那些是成功的，那些是失敗的，做為將來獎勵及改進之參考。同時，要時時檢討調整不合或不值得之指標，以使績效評估得以落實。
六、發揮顧客導向原則：民主政府存在的目的，就是服務人民，所以政府的顧客就是人民，而今日的社會，已由同質性相當高，變化緩慢的單元化社會，轉變成異質性相當高，變化快速的多元化社會，所以人民要求的服務亦趨於多元化且變化快速，因此政府必須時時接觸人民，並詢問人民到底需要什麼，再改變服務和生產過程來配合，才能減少浪費，且能滿足人民需求。
七、開始重視投資報酬率，注入利潤動機：由於人民對增稅的抵制是不會變，經濟成長緩慢，政府的稅收增加有限，提供服務的支出不斷增加，城市和地方政府只有開始重視投資報酬率，其主要目的不是為了賺錢，而是為了省錢，也就是在衡量什麼時候、什麼地方投資才會最省錢，而且可獲得相同或較高之服務品質，甚至獲得利潤（如稅收等）。
八、開始重視預防工作及歸劃未來：前瞻性的政府，作事不外兩項基本原則：第一、一分預防，勝過十分補救；第二、盡可能在決策過程中，以前瞻性的長遠眼光來考量。但在現在政治環境中，因利益團體施壓，迫使政治領導者只看短期。因此「企業性政府機構」建立了一套預算制度 , 使決策者在決定支出時 , 必須考慮十年後的影響 ; 建立了一套會計制度，使決策者必須維護任內完成的建設；抨擊現行選舉過程，因為它讓利益團體、競選獻金、攻擊口號，製造出短視近利的從政者。而使得預防工作及規劃未來漸受重視。
九、在適當監督下，採行分工授權：今日之資訊傳遞無遠弗屆，情勢瞬息萬變，在公職人員之智能亦充足情形下，採行分工授權具下列之優點：分工的機構比集權機構更有彈性，它可迅速因應環境的改變和顧客的需要；分工比集權更有效能，因第一線的工作人員最能了解實際發生的問題及其機率，亦常常能設計出很好的解決方法；分工的機構比集權機構更有創意，因創新的構想往往是由實際執行者提出；分工的機構通常有更高的士氣，更強的責任感。更高的生產力。
十、主導市場，使其發揮市場機能來完成目標：我們都知道市場的特性是分工的、有競爭性的，它授權顧客自己決定，把資源和績效直接聯結在一起，且能迅速應變。故政府機關可透過制訂市場規則；提供資訊給消費者；創造或增加需求；作買賣雙方之媒介。輔導民間部門生產及嚴格執法，以建立公平，且能有效運作之市場，使其充分發揮市場機能，來達成公共目標。
當然，政府和商業機構在本質上存有差異，政府並無法完全像企業一樣經營。政府的最終目標是謀求公共利益，而企業是創造產品和追求利潤，基於截然不同的組織目標，公私部門成員的誘因和面對風險及報酬的看法，自然有所不同。何況，民眾並不希望政府像企業一樣關起門來迅速作決定，牟取私利。果真如此，「民主」將首當其衝，受到傷害。事實上，企業型政府並不是要公共部門完全像商業機構一樣；人民所期望的是政府不要太官僚化，而在官僚體制與企業化之間，存有著開闊的空間，政府可以在其間找到適當的利基。所謂企業型政府，係指行政官僚體系經由「政府的企業精神」（ public entrepreneurship ）的落實，重建政府創造社會福祉的能力。
l 企業型官僚的行為特徵
就實踐的觀點而言，企業型官僚若欲推動行政革新，落實「政府的企業精神」，絕非僅憑概念架構而已。企業型官僚須要具備某些行為特徵，方能克奏膚功。行政論者李懷適（ E ． Lewis ）在《政府的企業精神：官僚的政治權力論》（ Public Entrepreneurship:Toward a Theory of Bureaucratic Political Power ， 1984 ）書中，曾以胡佛（ J ． Hoover ）、李克河（ H ． Rickover ）、以及牟雪書（ R ． Moses ）三人為典範，歸納出五項企業型官僚的共同行為特徵，可作為行政革新的指涉架構。茲就五項特徵，分述如下：
一、企業型官僚善用組織內部的資源及力量，實現個人目標。企業型官僚的目標，並非僅限於加冠晉爵而已，而是要透過組織，實踐公共利益的目標。以上述三人為例，胡佛創建聯邦調查局（ Federal Burdau of Investigation ， FBI ），以史無前例的強勢警網，打擊犯罪，維護治安；李克河將美國海軍帶入核子潛艇紀元，維持國防優勢；牟雪書則以獨特的「遠景」（ vision ），重整紐約都會區的公園景觀以及運輸系統。
二、企業型官僚專精某些社會關注的領域。企業型官僚善於應用傳播媒體、國會聽證會、以及其他各種會議，倡導其專精的領域，在「理」與「勢」方面，成為某些公共政策的代言人。例如，胡佛壇長犯罪統計資料之應用與解讀，李克河掌握海軍核武戰備之脈動，牟雪書則對紐約的公園建築與都會橋樑，瞭若指掌，無人能出其右。
三、企業型官僚會積極運用組織中影響力，爭取成功，而非消極地坐視文官體系成為腐敗無能的淵藪。李懷適指出，企業型官僚在其生涯之中，終將體會：龐大複雜的公共組織，是進行社會改革、政治改革、以及經濟改革，最有力的工具。因為公共組織所提供的龐大資源與政治權力，不但能保護企業型官僚不受內部反對勢力的掣肘，亦能對其他外部勢力施壓，爭取奧援。以胡佛與牟雪書為例，在其影響力全成時期，幾無反對勢力可以為難渠等作為。
四、企業型官僚善用民意市場（ Public opinion market ），塑造「舍我其誰」的形象。企業型官僚不但擅長凸顯問題的重要性，亦善用自己的知識及能力，塑造專業形象，以及民眾對其解決問題的信心。例如，李克河讓大眾相信，唯有將核子科技引進海軍，讓潛艇能長期在海底作業，方能建立「真正的潛艇戰力」（ true submarine ）；胡佛亦讓民意深信，唯有建立全國警網，方能防治犯罪及叛亂；牟雪書則讓多數人肯定其能力，唯有借重他，方能動員大量資源，完成像三星大橋（ Tribolo Bridge ）的艱鉅工程。
五、企業型官僚會設法擴展專屬的公共政策範圍。例如胡佛、李克河以及牟雪書，均曾設法延伸所屬組織的影響力範圍，以獲取更多資源以及支持。這種擴張組織的作法，雖然會悖離代議政府的民主程序，但卻能有效降低不確定性、增加自主性。美國聯邦調查局在胡佛任內不斷擴增職權，其社會角色原為「協助全國地方政府的警力，防治犯罪」，爾後增為「杜絕共產黨員及其同路人的顛覆陰謀」。就理論層次而言，胡佛應受總統、司法部長，以及國會三方面的節制與約束，但實際上他卻不受任何機關管轄，權傾一時。李懷適指出，胡佛在一九七二年死於任內，不論敵友莫不額首稱慶。
結　　論
如前所述，企業型官僚的目標，係在推動行政革新，追求公共利益，鞏固政權的合法性與適當性。唯企業型官僚在特有專業理念的長期浸濡下，可能與其他專業的行政官僚一樣，在無意中養成「窄化的公共利益觀念」（ narrowly defined public interests ）；在行政作為上過度高估自己的重要性，低估他人的工作內容，容易養成「官僚意識形態」（ bureau ideologies ），進而排斥其他的思維方式及並存價值（ competing values ）。唐楚（ A ． Downs ）指出，在專業分工的行政體系中，經由「官僚社會化」（ bureaucratic socialization ）過程所養成的官僚意識形態，具有下列五項特徵：
第一、強調所屬單位業務活動產生的正面利得，刻意忽略所需成本。
第二、強調所屬單位服務範圍擴張的必要性，彰顯精簡裁併的嚴重後果。
第三、強調所屬單位為整體社會所做的貢獻，迴避其服務範疇可能裨益某些特殊利益團體。
第四、強調所屬單位現有的效率水準。
第五、強調現有成就及未來能力，淡化處理其失敗所在以及力有未逮之處。
企業型官僚，既以革新理念為經，以管理手段為緯，進行公共利益的追求，在工具理性（ instrumental rationality ）的主導下，容易養成上述的官僚意識形態，偏重「效率」、「效能」、以及「經濟」（ economy ）的管理價值，相對地忽略了「多元主義」（ pluralism ）、「行政倫理」（ administrative ethics ）及「代表性官僚」（ representative bureaucracy ）政治價值，或者「正當法律程序」（ procedural due process ）及「實質公平」的法律價值。因此，企業型官僚尤須重視整體價值觀的平衡，以免落入另類的本位主義。
其次，政府部門應設法提供足夠的誘因，以激發公職人員成為富有革新精神的企業型官僚，避免侵害民主政治的根基。例如，現行的預算制度規定，行政部門繳回結餘預算，不但相關人員要受懲罰，下一個會計年度的預算，亦根據繳回的數額作為刪減的基礎。難怪每年會計年度將屆，行政機關莫不大量消耗預算，造成公帑浪費。晚近，美國的國稅局（ Internal Revenue Service ， IRS ）與預算總署（ General Accounting Office ， GAO ）試行新的預算方法，所屬部門繳回的預算，不但不作為刪減下一個年度預算的基礎，同時在繳回的預算數額中，提撥相當比例作為部門的績效獎金。
最後，我們必須強調的是，「政府的企業精神」不應該僅止於中央機關，或是成為中央機關推動行政革新時的政令宣導；「企業型官僚」的觀念和行動，應該是不分中央與地方的。以美國為例，企業型政府存在於各地方政府，許多集體的成果，已成為重建政府能力的指涉架構。因此，政府應儘可能提供，企業精神生存的有利機制和富於彈性的法規。正如杜魯克所言：「只要組織中存有鼓勵企業精神的機制，任何人都可以成為企業家；反之，組織中盡是誘發官僚行為的制度，任何企業家也會變成僵化的官僚」。準此，促使行政部門成為富有革新精神的企業型政府，是行政革新刻不容緩的前提。 ( 作者為中興大學公共行政學系副教授 )