世界政府再造之啟示

黃朝盟  

一九七○年代以來，世界各國政府共同面臨之大環境為必須處理的公共事務日益增多，但可用之經濟資源卻日益緊縮。民眾期許政府提供更多、更好的服務，但相反地公共管理者卻往往因為無法獲得充足的資源而疲於應付；此外，公共事務的日趨多樣化與複雜化也往往使得傳統的政府架構、運作流程以及行政人員顯得捉襟見肘，無法招架。

政府對於解決公共問題能力的不足，不但導致世界性政府形象的普遍低落，更引發了世界各先進國家自八○年代以來一連串的行政改革風潮，其中最著名的大規模改革包括英國的續階（ Next Step ）、加拿大的公共服務兩千（ Public Service 2000 ）、歐洲共同體會員國倡導的公共服務革新（ OECD, 1987 ）、紐西蘭的財政與人事改革、美國的再造政府（ Reinventing Government ）乃至亞洲馬來西亞的「二○二○宏願」以及我國行政院正積極推行的政府再造行動。

當代各國政府再造之趨勢

這一連串近代各國的政府改造運動，表面上或有名稱、細部規劃的差異，但仔細分析其內容卻不難發現各國的政府改革採用的策略實大同小異，且皆以效率（ Efficiency ）、責任（ Accountability ）、回應（ Responsiveness ）為其基礎價值，這些策略包括：

一、「顧客導向」的文化：「顧客導向」已成為近代行政改革最流行的語彙。舉例而言，美國副總統高爾在一九九三年國家績效評鑑的報告中宣稱：「政府要服務的是我們的顧客。」加拿大要求所有的政府機構書面報告各機關的目標，這些目標必須是「支援諮詢式的管理方法，並結合服務導向的組織目標。」此外，歐洲共同體於一九八七年發行的一分相關的報告中，開宗明義即指出：「每一個共同體的會員國都有一套公共服務，所有的人也都知道那些服務是公共的，然而，被服務的公眾卻經常懷疑，它們服務的到底是誰。」而英國的文官改革更號稱要「與顧客在一起」來改變官僚系統的文化。

二、精簡組織與人事：精簡組織與人事是近代公、私部門改革策略的主軸之一。從八○年代到九○年代早期，美國四千五百大公司中，百分之八十六指出其曾執行組織精簡計畫。在公部門方面，英國政府精簡了約百分之二十的人事，紐西蘭政府更減少了將近一半的工作人員。此外，美國的再造政府運動中，柯林頓政府上任後隨即提出精簡百分之十二聯邦政府人事的目標，稍後國會更產生了許多削減聯邦方案與機構的聲浪。我國近來推行的政府再造亦以人力精簡、組織重整為兩大改革的方向，顯然持續的組織與人力精簡已成為公共管理者必須面對的環境。

三、分權：另一個近代政府再造的共同點是政策權力的分散與下放，傳統中央政府統籌一切全國性事務的原則，已逐漸由地方政府以及各利害關係團體直接參與並執行公共政策的模式所取代。舉例而言，美國再造政府運動的原則之一「社區政府」，所指的即是授權社區居民直接參與社區相關如教育、衛生等公共事務的決策，以期公共政策能直接反應民眾的偏好。此外，加拿大的公私夥伴關係（ partnership ）以及我國各級政府提倡之「社區意識」的意涵即為政策權力的分散與下放的體現。

四、民營化：民營化的推行，可說是此波政府再造浪潮中最被推崇但也最受爭議的改革策略。為了提高政府資源使用的效率，各國的政府改革都把民營化列為重要的改革方針，不但英、美、加等西方政府早已大力提倡公共工程外包，就連東方國家如我國與新加坡、馬來西亞等也都不斷地應用 BOT 、公營事業民營化等途徑以進行大型的公共服務。雖然民營化往往具有提高資源效率的效果，但也常因控制不易、人謀不臧而發生問題，因此經常成為改革爭議的焦點。

五、績效管理：為了確保有限的資源用在政策所規劃的方向，並發揮預期的功效，各國政府改革的重點之一便集中於所謂的績效管理。舉例而言，美國國會於一九九三年通過「政府績效與成果法案」，要求所有聯邦政府直屬的機構於一九九九年之前向國會呈交其部門之策略規劃，其中必須包含組織的長程目標、達成目標的策略、評估績效的指標以及評估的結果，作為國會審核預算的依據。類似的政策改變也同時發生於英國與加拿大，我國的經建會與立法院目前亦已著手研擬預算制度的改變，而其具體內容即以美國的政府績效與成果法案為變革的方向。

六、常任文官領導管理能力的重要性日增：近代政府再造另一個值得注意的趨勢是，常任文官的領導管理角色逐漸受到重視。受到日本全面品質管理的成功以及許多企業管理暢銷書如「第五項修煉」、「追求卓越」的影響，各國政府的改革運動開始正視政府文官團隊的功能，並致力於發掘公務人員的潛力。例如柯林頓在發表國家績效評鑑的結果之時即不斷強調，政府過去表現不佳不是因為文官團隊的無能，而是因為舊有的系統未能賦予管理者適當的權力與彈性。因此各國的人力再造除了強調中下階層人員參與決策的過程外，往往更注重於人力資源規劃與培訓方面的投資。

我國下階段之政府再造

以上對於各國政府再造趨勢的觀察至少有兩點值得我們特別注意。其一，公共組織所須面對的環境雖然日趨複雜，但其所握有的人員、經費以及硬體建設卻有不增反減的傾向。其二，政府再造的各項策略對於公務人員的管理能力將產生極大的挑戰。換句話說，公共組織的運作環境將逐漸變成事多、錢少、要求高的挑戰性環境，政府下階段的再造行動因此必須基於於此種可預見的環境變遷，儘早規劃因應的系統以迎接挑戰：

一、中央策略管理系統的建立：要達成政府再造的多項變革，行政院亟需建立其策略管理系統。在此所謂的策略管理系統內含四項元素 - 清晰的政府目標、將目標轉化為行動的策略、衡量達成目標之程度的評估系統、管理者執行策略的權限與資源以及績效獎勵制度。我國行政機關早已有中長程規劃制度的設計，其要點實與策略管理的精神不謀而合，未來行政部門應致力於加以落實。

二、人事主管機關之改造：公務人員管理能力的發展乃為政府再造成敗的關鍵，中央人事主管機關因此必須從傳統的定規、執法者的角色轉型為政府管理系統的設計與支持者。行政院人事行政局為我國公務人力與服務再造的籌劃與推動單位，近年來已逐漸朝此方向轉型中；但由於中央組織的重組以及地方政府架構的改變已迫在眉睫，人事行政局變革必須提前完成，以擔負起我國公務人力策略指導的角色。

三、公務人員考選方式之改進：政府選拔人員的標準應基於政府再造工程中所需的人力資源特質。我國的公務人員考選一直以來皆採用統一命題的筆試，而考試的內容又經常與所應試的工作不直接相關，此種結果往往肇因於考試設計者未能將政府用人的目的納入考量。未來的考選途徑應基於結果導向的理念，審慎思考考試的目的、內容以及方法，使得公職考試能真正達到為國舉才的目的。

四、跨功能系統之整合：各國的政府再造目前為止另一個經常被提出的問題是當改革進行時，各部門往往停留於自掃門前雪的心態，使得真正的變革無法產生。政府的各種功能具有相互依存的關係，各自進行的再造因此難有成效，舉例而言，人事系統若不能與主計系統合作，如何可能發展人員之績效獎勵制度？業務單位若不能與法務、會計單位合作，外包契約的管理如何進行？

五、公共服務文化之培養：除了以上各種結構面、技術面的規劃之外，文官團隊之公共服務文化的培養亦具有決定性的影響。在政府再造的理念下，公共組織將成為鼓勵創新、更具彈性、靈活分配資源的新環境。此種新環境將賦予公務人員更大的揮灑空間，但同時也需要有意願、能力以及以公共利益至上的文官團隊才能運用得當。因此，政府必須設計吸引優秀人才加入的條件，並制度化地鼓勵正確的行為（例如創新、參與、為民服務等），以培養適當的公共服務文化，達成再造的使命。

結語

很顯然地，新世紀的政府必須是更有效率、更具彈性、更為人民看緊荷包並且更能回應民眾需求的政府。要達到這些目標，政府進行再造時，不但應在組織制度面等「硬體」的變革努力，更不可忽視公務人力資源管理之「軟體」的配合。我國的政府三大再造工程業已逐步推展，未來應汲取先進國家政府再造的經驗，妥適規劃下一階段的再造工程發展，如此一來，我國的政府再造必將更為成功，國家競爭力也必將大為提升。（作者為世新大學行政管理學系助理教授）■  

從企業管理的角度談中央政府再造

葉堂宇  

一個組織企業的成長過程，實際上與生命的週期是相當類似的，從出生、成長，一直到巔峰，只不過有的組織生命短暫，有的組織可以長生不老、永續經營。而一個想永續經營的組織，對於延續之道，就必須格外用心，否則憑什麼別人的組織要垮，你的組織就能永遠經營下去！

成為一個資訊化的學習型政府

資訊化的腳步越來越快，是一個全球性的趨勢，一個想要永續經營的政府勢必也要跟著資訊化，以對抗眾多的競爭者而存續下來，而政府怎樣資訊化呢？首先，一定要認清這個事實，資訊爆炸的確已經帶來巨變，我們絕不能對這個巨變視若無睹，要勇於面對並調適它。

第二，這個巨變已經越來越難以預測了，它是一個持續性的變化、全方位的變化，這所有的變數都是一個政府經營者所要面臨的。今天政府經營規劃的第一個步驟即是「預測」所有的變數。以一家超過百年歷史的「殼牌石油」為例，經營者不斷致力於「自我擊垮」的研究，研究在怎樣的情況下公司會倒閉，以逆向思考的方式找出自己可能的「致命點」，然後根據這些「致命點」加以防衛，讓本身組織不要出現意外的變化而被淘汰。

第三，內部必須不斷變革，因為當政府開始資訊化及提高效率之時，就會使政府內部緊密相合，牽一髮而動全身，某一部分的變革可以造成整個組織的大變動。組織是一個團隊，所有的成員都必往前跑，整個組織才可能前進，不然，有的人跑在前面，有的人原地踏步，結果就成了一盤大而不實的散沙了。

第四，政府內每個成員必須作「五項修練」，第一項是「自我超越」，意思是每一個人要不斷從根本提升自己。第二項是「改善心智模式」，就是因應改變，將過去根深蒂固的想法予以改變。每一個人行為的背後會有一些想法，那些想法都是自己認為理所當然的。以企業經營為例，當初 IBM 經營階層的心智模式是什麼？一、電腦理所當然一定要大；二、電腦理所當然一定要快。但是後來慢慢的他們的心智模式改變了，出現了越來越小的電腦，當初所謂的「理所當然」不一定是永遠正確的，永續的經營理念是必須持續挑戰所有的理所當然，當我們發現某些是需要改變的，就改變它吧！第三項「共有的願景」，是一群人去追求一種內心真正渴望實現的結果。第四項叫做「團隊學習」，就是一群人彼此能反思探詢，消除誤解及衝突，而使集體的智商提高。

最後一項就是「系統思考」。它是用來處理一種動態性複雜的困境，什麼是「動態性複雜」？它就好像是一種滾雪球的「增強環」所造成的效應，起初的引發是微不足道的，也許是一顆小石頭，但是它卻會在極短的時間內變成一個巨大的雪球，所以我們說：「要綜觀全局並掌握重點」，這個「重點」可能是一個小變數，這個小變數它所包含的動態環是什麼？任何處在於動態環上的變數，都是最可怕而必須立刻解決的事。很多管理階層的人員，如果沒有認清這點，一心希望改革組織，結果忽略一些「非重點」的小細節，如果一旦這些小細節掉入「增強環」內，到了恍然大悟的時刻卻也已經回天乏術了。

最後，政府必須要有足夠的「支持資源」，這些資源包括：一定的人、預算、時間、制度、政策等等的資源，這些資源是用來支持持續性的長期修練，而且是整個政府組織的團體修練，如果許多組織的學習活動進行起來，就等於政府組織的腳步開始動起來了。

與民眾「共伍」

民眾是政府生存的根源，尤其現今這種民選時代下，沒有民眾的支持就會失敗，因此政府如果能抓住廣大民眾的肯定，生存的機會就大大提高。

如果我們把政府與民眾之間的互動關係，用人性化方式來討論，基本上就如朋友間的往來一樣，談互動就應有來有往，有取有得，互動關係進行良好，雙方志趣相投，自然會成為好朋友。

而政府與民眾的溝通，往往是政府採取主動的立場與民眾溝通，也就是我們提供許多的資訊，因這樣的結果往往造成單向的溝通，或資訊氾濫。民眾則往往採取比較被動的方式與政府溝通，也就是不平則鳴，民眾對政府的服務不滿時，政府才會聽到抱怨聲；相反的，民眾對政府服務滿意時，比較不會打電話告訴你，有多喜歡政府的所作所為，往往是與好朋友分享，這次政府作了些什麼。

敬業再造

在邁向廿一世紀之際，所有的組織都面臨新時代的挑戰，亦即組織之成功，愈來愈依賴所有組織人才能發揮最大的作戰力，因此，現今也可說是一個充滿「人盡其才」機會的時代，如果政府能對成員施予敬業再造，甚至能產生多位的「中堅分子」，將會使政府內部產生之動力更加富足，而且成員們也可逐漸發掘其自主存在之價值與意義。

敬業再造是自我再造的起點，所謂敬業者，不僅指的是個人對工作專業的投入與承諾，更重要的是展現出個人自我生命的負責與價值肯定。我們所期待的成員敬業精神，並不在於形式上的一致，而是來自成員內心自動自發追求卓越的動力，以及對工作的內涵產生意義或使命感。換言之，這是個人對工作的自主承諾；因此，如果經由外界的壓力來要求成員，發揮敬業精神與態度，將不能有效達到既定目的，唯有透過敬業再造的新方式，引發個人自主動力，才能為政府的整體發展創造新局面。

成員在態度面的學習，通常來自於工作上及生活上的實際體驗，以及更多的自我對話與反思，換言之，良好態度的培養是個人自我教育積極主動改善的結果，因此，從政府整體立場，最重要的是創造良性互動的環境，與提供更多自我學習的機會，對成員個人而言，敬業再造有賴連續不斷的努力與自我改造。以下有幾點作法可提供大家參考：

一、創造自我超越的學習氣氛：保持努力學習成功典範的習慣，賦予個人啟發式教育機會，在各種訓練場合，培養獨立思考機會。

二、建立新的思維模式與心智模式：建立積極的自我對話與反思習慣，重新認識積極思考的力量。

三、不斷給予個人適切回饋與價值肯定：主管多付出一分關心並教導部屬、協助成長。對員工工作績效適時給予適當回饋，培養工作團隊中相互肯定對方價值的習慣。

四、重視員工生活發展：給予工作上的挑戰目標，提供更多歷練與增廣視野的學習機會。由垂直式生活發展走向水平式生活發展，增進生活與工作的品質。

總之，政府是為了人民而成立的，政府再造以民之所好為依歸，成為一個有成效的政府，大力推動行政革新，建立廉潔、效率而便民的新政府，以提昇國家整體之競爭力，面對跨世紀的新挑戰。（作者為中興大學公共政策研究所副教授）■