第一章国家能力


                             王绍光

            《分权的底限》中国计划出版社出版1999

    〞综合国力〞这个概念国人已耳熟能详了，本章要讨论的是另一个重要的概念
──〞国家能力〞。综合国力是指一个国家在一定历史时期全部可以动用的物质力
量的总和；而国家能力是指国家实现自己意志的能力。应当指出的是，在这两个定
义中，同一个名词〞国家〞实际上是两个不同的概念。前一个〞国家〞相当于英文
中的〞Nation〞，指的是居住于一特定强界内的民族群体；后一个〞国家〞相当于
英文中的〞State “，是各级公共权力机构的通称。综合国力强的国家不一定国家
能力也强，这在国际冲突中表现得十分明显。就综合国力而言，美国堪称首屈一指，
但第二次世界大战以后，美国曾在朝鲜和越南碰壁。有研究表明，国家能力强弱是
决定战争胜负决定性因素之一。    在经济发展中，国家能力也具有十分重要的意
义。美国学者艾斯门（John Zysman ）在其《政府、市场与增长》一书中比较了英、
美、法、德、日、美诸国的经济表现。他指出，国家能力越强的国家，应付经济震
荡（如两次石油危机）的能力越强，宏观调控的能力亦越强，因而经济表现亦越佳。

    另一位美国学者米道尔（Joel S.Migdal ）从反例中论证了国家能力的重要性。
他发现第三世界国家之所以发展乏力，一个关键的原因是它们的国家能力太弱。

    更有学者认为，亚洲四小龙之能创造经济奇迹是因为它们的国家能力都很强。

    简言之，综合国力是已经实现的状态，而国家能力是潜能。国家能力强，可以
使不强的综合国力变强；而国家能力弱，综合国力上已取得的优势也会逐步丧失。

    国家能力不但是国家强盛的必要条件，也是关系到一个政权存亡的先决条件。

    任何政治制度必须具备四种基本国家能力才能运作和生存：一是政府为实现中
央决策者所谓〞国家利益〞从社会经济中动员财力的能力，我们可以把它称之为〞
汲取能力〞。二是国家指导社会经济发展的能力，我们可以称之为〞调控能力〞。

    三是国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力，我们
可以称之为〞合法化能力〞。四是国家运用暴力或威胁盛胜维持其统治地位的能力，
我们可以称之为〞强制能力〞。

    在这四种国家能力中，汲取能力最为根本。国家只有掌握了必要的财力才能实
现它的其它功能。调控能力表现为国家能否按照中央决策者的意愿进行资源配置和
资源分配。一个具备很强调控能力的政府应能生产并为其属民提供它所许诺的产品
和服务。有了合法化能力，国家就能有效地规范个人和社会集团的行为，而不必诉
诸于赤裸裸的暴力。但归根结底，国家权力最终还是依存于它的强制能力。在这一
点上，马克思与韦伯的立场是一致的。只要国家能维持起码的公共秩序，它就能继
续生存下去。

    这四种国家能力在概念上各不相同，但在实际中紧密相关。按照哈巴玛斯的说
法，在现代世界中，一个政权的合法性在相当大程度上依赖于它的经济表现。如果
国家不能掌握足够的财力，它就难以运用宏观调控的经济手段；而宏观失控，经济
表现欠佳就可能导致合法性危机。如出现合法性危机，国家的汲取能力就会大打折
扣，更重要的是，失去了合法性根基，国家维持法律与秩序的成本就会急剧上升；
超负荷的社会控制问题就可能削弱国家的强制力。一旦国家的强制能力受损，心怀
不满的人们就会发现加入政治反对派的风险大大下降，而政府当局就不得不面临日
益膨胀的反对势力，弄得不好还可能丢掉手中的政权。当然，这四种国家能力的衰
落很少同时发生，也不会总是以同样的先后次序出现。但它们的变化的确有互相影
响的效果（见下图）。一旦总的国家能力下降到一定程度，这个政权就岌岌可危。

                            汲取能力
                               
          调控能力                       合法化能力

                           强制能力


    用文字描述国家能力并不难，但要度量它却不容易。事实上，我们没有办法找
到一个口径来度量总的国家能力（四种国家能力的总合）。因此，本章选择汲取能
力作为衡量总的国家能力的指针。这个选择并不是毫无根据的。第一，从历史的角
度看，一部现代国家演化史就是一部国家财力增长史。早在十六世纪，当现代民族
国家开始形成时，布丁就认识到〞财力资源是国家的神经〞。考察国家财政收入占
国民生产总值比重在过去几个世纪的变化，  我们会发现，这个比重是一直呈上升
态式的。如果我们承认总的说来现在世界各国的国家能力比过去几个世纪有所增强
的话，就会接受将汲取能力作为衡量总的国家能力的指针的作法。第二，我们有理
由作这样一种假说：一个高度有效的政治体制应能从社会中动员出必要的财力资源，
将这些资源融入一个全国性的总江，并运用这些资源实现中央决策者所理解的国家
利益；而一个无力为实现它的政策目标动员足够财力资源的政府不可能是高度有效
的。第三，正如熊彼得所说，〞财政上的变化是一切变化的重要原因之一，〞反过
来，〞所有的变化都会在财政上有所反映〞因此，研究国家如何汲取、分配和使用
财力资源可以作为研究整体国家活动和国家能力变化轨迹的一条快捷方式。第四，
汲取能力比调控能力、合法化能力和强制能力更容易量化，更容易测量其变化，更
容易排除主观判断的干扰。一批学者在他们的实证研究中表明，用汲取能力作为总
的国家能力的指针不失为一种有用的分析工具。至少他们已用这个方法成功地解释
了国际冲突的结果，  各国人口变迁的异同，  发展中国家无力支付外债的可能性， 
及国内暴力冲突的频率等现象。

    为了将国家的汲取能力量化，并进行历史的比较，我们需要两个参照点，一是
由国家汲取的财力资源的总量，一是全社会财力资源总量。在一般情况下，前者表
现为预算收入，后者表现为国内生产总值或国民收入。由此我们得出下面的等式：

    
                     预算收入
　　国家汲取能力＝ ──────　（I）
                     国民收入


    那么，什么是影向国家汲取能力的决定性因素呢﹖总的说来，两个因素最为关
键，一是国家与社会的关系。国家有多大的自主性（State autonomy）﹖它的决策
在多大程度上受社会集团，尤其是占统治地位的社会集团的影向﹖二是国家机器内
部的整合程度。官僚个人是否把以国家名义征收上来的财政收入中饱私囊﹖各级官
僚组织是否从中截留﹖如果国家的自主程度很低，则它的汲取能力就会因社会中某
些集团的抵制而削弱。如在革命前的法国，王权过分依赖贵族阶级，结果它扩大财
政收入、弥补财政赤字的措施总是受到贵族阶级的掣肘。如果国家机器内部的整合
程度很低，则它的汲取能力就会因资源分割和流失而削弱。从清末到民国，国家财
政为地方分割，中央调度不灵。既使在国民政府所谓〞黄金十年〞间（1928－1937），
中央收入的百分之四十六仍来自直接受南京控制的苏、浙、皖三周边省份。政府财
政收入先要落入包税人腰包一部份，然后要被贪官污吏私吞一部分，继而各级地方
政府还要层层截留一部分。如果中央政府有幸从各省征得一些收入，也已所剩无几
了。中央政府无奈只有靠关税、盐税和借债度日。近百年间，从中央到地方各级政
府到底有多少收入，完是是笔胡涂账。政府的汲取能力如此低下，财政收入养政府
官员养军队还不够，哪有余钱发展经济。如此，又岂有不失尽民心，丢掉政权的道
理﹖

    反之，如果国家的自主程度越高，国家机器内部的整合程度越高，则国家的汲
取能力也会越强。

    在社会主义度下，由于消灭了独立的社会势力，国家的自主程度无疑比西方和
第三世界高得多。因此，危及国家汲取能力的主要威胁来自于国家机器内部。既然
国家要主导经济、社会、文化等各方面的发展，就需要建立一个庞大的国家机器。

    随着时间的推移，各政府机构都有可能逐渐意识到自己的特殊利益，  并形成
自己的特殊政策偏好。这种有别于中央政策者意志的特殊政策偏好为离心倾向的产
生埋下了伏笔。为了实现它们的特殊政策偏好，这些政府机构有可能变成与中央决
策者争夺资源和符号的〞权力中心〞，并危及国家机器内部的统一性和稳定性。

    由于空间上的距离，地方政府比中央各部委办更难监控，因而更容易产生离心
倾向。因此，本书研究的重点是中央一地方关系。地方政府究竟能在多大程度上与
中央争夺资源取决于两个变量：一是它们的政策偏好，一是它们已掌握的资源。前
者决定地方政府与中央争夺资源的愿望有多强，后者决定地方政府与中央争夺资源
的能力有多大。当地方政府没有自己独立的政策偏好或它们的政策偏好恰与中央的
政策偏好重合时，它们不会产生与中央争夺资源的愿望。只有当地方政府意识到自
己独特的利益时，它们才会希望获取更多的资源以实现这些偏好，那怕与中央争利
也再所不惜。但有愿望并不一定有能力。与中央争资源的能力取决于地方政府手中
已掌握了多少权力资源。

    与中央争资源的愿望和能力相互作用的结果是离心倾向。基于对由国家机器内
部产生离心倾向可能性的认识，我们有必要修正上述有关国家汲取能力的等式I.第
一，在中国，国家汲取的财力资源不仅包括预算内收入，而且包括预算外收入。由
此我们得出等式II：

                   预算内收入＋预算外收入
　　国家汲取能力＝─────────── （II）
　　　　　　　　　　　　国民收入


    第二，如上所述，以政府名义从国民收入中汲取，由各级政府出面征收的财力
资源并不一定受中央决策者支配。当地方政府产生追求自己特殊利益的愿望时，它
们完全可能运用自己掌握的资源来实现这种愿望。因此中央政府能任意支配的只是
直接由它掌握的资源，即预算内收入中属于中央的那一份。这并不是说，地方预算
收入和预算外收入总是被用来追求与中央政策相悖的目标。但不可否认，地方掌握
的资源越多，它们越有实力与中央竞争。为此我们得出下面三个等式，以便更全面
地反映国家（尤其是中央政府）的汲取能力：

    
                 中央预算收入
　　国家汲取能力＝──────　（III）
                 全部预算收入

                 　　　中央预算收入
　　国家汲取能力＝───────────　（IV）
                 预算内收入＋预算外收入

                 中央预算收入
　　国家汲取能力＝  ──────　（V）
                   国民收入　


    等式III 、IV、V 是对等式I 、II的必要补充。当中央与地方政府的政策偏好
重合时，等式I 和II可以用来度量国家的汲取能力，而当中央与地方政策偏好不一
致时，等式III 、IV、V 便是更可靠的指针。后三个等式表明，如果地方政府运用
它们掌握的地方预算收入和预算外收入来追求自己的利益，则国家的汲取能力会遭
到严重损害。而且在这种情况下，地方政府掌握的资源越多，国家总的汲取能力下
降越励害。