第三章中央与地方


                               王绍光

                《分权的底限》中国计划出版社出版1999

    第二章讨论的种种政府职能当然不能只由中央政府承担，但也不能全让地方政
府承担，只能由各级政府分担。在中国过去十几年的改革中，向地方分权是一项重
要内容。分权在激发地方政府积极性、创造性等方面有着不可磨灭的功绩。可以这
样说，没有分权就没有改革的成功。那么是不是说权力下放越多越好呢？是不是所
有上述功能地方政府都能承担呢？不一定。干任何事都有一个度，超过了这个度，
好事也可能变成坏事。分权亦如是。

    ◎分权与集权的利弊

    分权的好处是什么？在中国，标准的答案是，分权有利于调动地方积极性。毛
泽东在《十大关系》阐述了这种观点。但是“积极性”这个概念有失笼统。我们有
必要问，分权能调动地方什么积极性？五八年大跃进时期，地方政府“处处点火，
村村冒烟”广设土高炉、小高炉的积极性，如今地方政府铺摊子、上项目的积极性
显然不是什么好事。分权调动的是地方政府将自身利益最大化的积极性。这种积极
性也许是发展各地方经济所必不可少的。但是地方政府利益的最大化并不等于当地
居民利益的最大化，因为地方政府并不一定代表本地居民的利益，而只代表它自己
的利益；各地居民利益的最大化，也不等于全国居民利益的最大化，因为当各地为
本地利益最大化相互竞争时，  可能出现“囚徒悖论”问题，其结果是各地的利益
都遭到损害。由此可见，地方的积极性可以是件好事，但不一定是件好事。因此，
把调动地方积极性说成是分权的好处是片面的。

    西方文献中，分权的好处可以归纳为以下六点：１、有利于促进居民参与当地
事务。  理由是在全国范围内，个人对政策制定和执行的影响微乎其微，人们因此
常常扮演“免费搭车者”；而在地方事务上，事关每家每户，居民也比较了解，他
们因此更有兴趣也更有信心参与。地域范围小，人数少还有利于克服“集体行动”

    的因难，解“免费搭车”问题。居民参与当地事务，可清晰地揭示自己的偏
好。

    ２、有利于促使地方政府对各地居民负责。居民参与本地事务可以迫使地方政
府对他们的声音更加重视，并尊重他们的偏好。

    ３、有利于发挥地方政府官员的信息优势。地方官员对当地的情比中央官员
更加了解。在集权的情下，他们可以运用其信息优势蒙骗、误导中央；分权可以
发挥他们的信息优势，  为满足本地居民的偏好服务。

    ４、有利于制度创新。大一统体制下，实行什么政策、怎么实行政策统统由中
央说了算。分权使得各地有机会进行种种政策试验，从而更可能出现别开生面的思
路和作法。各地之间的竞争有利促进新制度的传播和采纳，使之能更好地满足民众
的要求。

    ５、给人们更多的选择。  集权可能使天下定于一，人们无法依据自己的偏好
进行选择。分权则带来百花齐放的局面。各地的情出现差异，给人们带来选择的
机会。如果在一方过得不称心，可以迁移到另一处，“用脚投票”。  ６、有利于
缩小政府的总体规模。  这是Brennan 和Buchanan提出的假设。他们认为集权削弱
了对政府的制约，使它们有可能扩大干预范围。因此越集权，政府的总体规模越大
（预算支出占国民生产总值比重越大）。分权带来了地方政府间的竞争，从而打破
了中央政府一统天下的局面。这意味将市埸关系引入政府部门，结束了垄断。其
结果必然是政府效率的提高和政府规模的缩小。

    这六条好处可以归纳为一句话：分权有利于提高效率。

    但这六条要从可能变为现实必须以下列三个先决条件为前提。

    １、分权的单位必须足够小。在中国这样的大国，一个省级单位有几千万人，
一个县级单位有有几十至几百万人。在如此大的范围内解“集体行动”问题比在
全国范围内解此问题没多大优势。

    ２、居民必须享有用投票影响政府构成的权利。即使居民不“免费搭车”，如
他们无权投票，则无从揭示自己的政策偏好，也没法迫使地方政府对他们负责。

    ３、居民必须有自由迁徒的权利。如果没有用手投票的权利，居民至少应有
“有此处不养爷，自有养爷处”的选择权利，或“用脚投票”的权利。如果居民既
没有“嚷嚷”（voice ）的选择，又没有“撒出”（exit）的选择，地方政府不管
干什么都得忍，就谈不上满足他们的偏好，提高效率也无从说起。

    如果上面三个条件不满足，分权六种好处中的第一、二、五条便十分可能落空。

    没有了第一、二、五条，地方官员的信息优势会被用来追求他们狭隘的自身利
益。

    在这种情况下出现的“创新”恐怕主要是腐败手段的花样翻新、欺压百姓手段
的花样翻新。古今中外历史上无数事例表明，地方政权比中央政权更容易被一小撮
豪强把持。在上面三个条件不满足的情况下，我们没有理由假设地方官员比中央官
员更仁慈、更有责任心、更关心人民的福祉，也没有理由假设分权的体制一定比集
权体制更有效率、更好。

    即使上述三个条件全部满足，分权也不是万能的。

    第一、分权的所谓第六条好处也许根本就不存在。分权是否有助于缩小政府规
是个实证问题。自从Brennan 和Buchanan在一九八零年提出他们的假设后，很多人
已试图用横截面数据或时间序列数据来检验它。有些人的研究证实了这个假设，  
有些人的研究得出了相反的结论，  也有人发现分权与政府规模不相关。  既然如
此，最后一种说法最有说法力：分权与政府大小没有任何必然关系。

    第二、分权只能在有限的范围内促进制度更新。更确切地说，制度创新只会出
现在地方政府活动的范围内。在地方政府不应或者无法活动的领域，分权不会带来
什么有益的创新。例如，地方政府无法在下面要讨论的宏观经济领域和收入再分配
领域进行制度创新。另外，即使在地方政府活动范围内，分权带来的实验和创新只
有在被其它地方采纳时才有意义。但组织创新理论有个说法：虽然分权结构有利于
促进创新，集权结构更可能促进推广。如果事实如此，在分权为创新提供机会的同
时，也可能使一些创新被“浪费”掉。这也就是说，分权的第四条好处要打折扣。

    第三、下列重要问题难以用分权的方法解决。

    １、在最理想的条件下，分权充其量只能有效地提供地方性共享物品和服务
（public goods and services ），不能提供全国性共享物品和服务，例如国防。

    共享物有两个基本特征：第一、只要有一个人从共享物品中受益，其它所有人
都能从中受益。就国防而言，甲享用了安全丝毫也不影响乙也享受同样的安全。用
经济学术语说，多为一位居民提供国防服务的边际成本等于零。既是如此，从效率
角度眼，共享物品应提供给所有居民。但是，谁来支付生产共享物品的费用呢？
要回荅这个问题，必须考虑共享物品的第二个特征，亦即，“谁付款谁享用”的排
除原则在此行不通。如果一家人拒绝为国防付费，付出国防费用的人并没有办法阻
止这家人享用国防带来的安全。假设某国希望用分权方式解国防问题，会出现以
下两种结果之一。如各地都发展足以保全本地安全的武装力量，它们必须使各自的
武装都能单独抵御外敌的入侵。这样做的结果，整个国家固然是安全的，但造成了
资源的严重浪费。如果只有地处边疆的省份这样做，效率损失减下来了，但其它省
份“免费搭车”会引起省际间的冲突。这个冲突不仅不会加强整个国家的防务，反
倒会削弱它。靠各省之间的谈判能否解这个冲突呢？也不大可能。一来谈判的主
体数量太大，国防形势又瞬息万变，根本不可能及时达成共识。二来各主体都不愿
亮出自己的真实偏好，他们会伪称“国防对我省来说不重要”，并以此为据拒绝负
担国防费用。由此可见，希望以分权方式解国防问题是不现实的。同样的道理，
分权也无法提供其它全国性共享物品和服务。

    ２、分权难以克服跨地区外部效应（interjurisdictional externalities ）

    问题。当我们说分权体制能比集权体制更有效地提供地方共享物品或服务时，
这句话暗含了一个假定，即只有当地居民独享地方性共享物品和服务带来的好处并
独立负担其全部费用。但实际情往往不是这样。如果某地为本地的青少年提供了
良好的公共教育，但是他们其中一些人后来移居他乡，别的地方实际上就从该地培
养的人才中获取了好处。  又如某地的污水处理厂污染了一条河流，住在下游的人
们实际上为该地的污水处理付出了代价。一般说来，当提供某种地方性共享物品或
服务会造成正面外部效应时，各地将削减这方面的开支，希望揩人家的油，其结果
是这种共享物品或服务的供给不足。反之，当提供某种地方性共享物品或服务会造
成负面外部效应时，各地将不考虑社会总成本，只打自己的小算盘，我行我素，其
结果是提供这种共享物品或服务的成本与收益不成比例。总之，在存在跨地区外部
效应的情下，分权既使是在提供地方性共享物品或服务方面，也可能是低效率的。

    ３、分权有时无法得到提供共享物品或服务的规模经济效应  （scale economies）。

    对有些公共服务而言，使用他们的人越多，人均成本越低。这时，如果几个地
区协调对这类公共服务的提供，这些地区的居民都会受益，因为摊到每个人头上的
成本会因协调而降低。但各地区很难为此类协调达成共识，因为每个地区都将采取
掩饰自己对这类公共服务偏好的战略，藉此希望别的地区尽可能多地承担这类公共
服务的成本，结果是好事难成。  这就是说，在存在规模经济效应的情下，分权
在提供地方性共享物品或服务方面，也是低效率的。规模效应在税收方面更为明显。
征税也是有成本的。如果每个地方都建立自己完全独立的税收体系，其征税总成本
会比在全国范围内建立一个统一体系的成本高得多。很明显，与其每个地区买一套
计算器来处理税收信息，远不如几个地区合买一套设备，然后分摊成本来得合算。

    ４、分权几乎完全不可能解宏观经济问题。宏观稳定的目标是高就业、稳物
价，达到这些目标的手段无外乎是财政政策和金融政策。即使赋予地方政府运用这
两种政策工具的权利，它们也无法达到宏观稳定的目标。道理很简单。假设某地试
图通过大规模减税来刺激本地经济增长，以降低失业率。只要当地的经济是开放型
的，减税形成的相当一部分购买力会用来购买产自外地的产品，从而增加外地的就
业率，而不是本地的就业率。如果为了让本地经济从减税中得到全部好处而掐断本
地与外地的经济联系，则不仅整体经济效益、而且当地经济效益也会下降。再假设
地方政府被授权定货币发行量，这时每个地方政府都可以印出一些花花绿绿的纸
币，并凭它们从其它地方购来实实在在的物品和服务。与此相比，向本地居民征税
就显得既麻烦、又没必要了。但是，如果所有地方政府都定这样做，其结果必定
是在全国范围引发物价暴涨，导致宏观经济的极度不稳定。  因此，稳定宏观经济
的职能就不能下放。国内有些经济学家建议，宏观经济要分级调控，中央、省、甚
至县、市政府都应担负稳定宏观经济的职能。这是一种幼稚和危险的想法。过去十
几年里，每当中央政府认为整个宏观形势过热，要降温时，我们发现地方政府还一
个劲地坚持本地经济还热得不够，不愿剎车。有些地方政府还总结出一套应付中央
宏观调控的经验，叫作“见到红灯绕道走，见到黄灯赶紧走，见到绿灯拼命走。”

    这种不合作态度并不难理解，因为宏观稳定是共享物品，各地政府都愿意享受
宏观稳定的好处，却希望别人负担实现宏观稳定的成本。很明显，如果把宏观稳定
的职能分散到各级政府，宏观经济是稳定不了的。

    ５、分权体制不利于解决收入再分配问题。进行收入再分配可能出于两种考虑。

    一种是社会正义，因为“朱门酒肉臭，路有冻死骨”会激发人们对弱者的同情
心。

    二是社会安定，因为收入分配的严重不平等可能造成社会冲突，而政府的首要
职能就是调节冲突。在前一情下，收入再分配是对人们良心的安慰；在后一情
下，收入再分配是社会为其安定付出的保险费。不论是出于何种动机，靠地方政府
来实行再分配都难以达其目的。让我们设想，为了缩小贫富差距，某地定对富人
征高税，以便为穷人提供较大福利。如果，人们能够自由迁徒，很快我们就会发现，
富人纷纷搬出，穷人成群流入。结果，该地区收入可能变得更平等，但成了贫民区，
别的地方富人则更集中了，这显然不是政策制定者要达到的目标。如果不准人们跨
地区流动，不仅会降低整体济的效率，也无助于在全国范围内实现公平分配，因为
各地的财政能力（fiscal capacity ）高下不一，即使每个地区内部收入分配大致
公平，各地之间的差别仍可能十分悬殊。

    分权无法解决问题的领域正是集权的长处所在。集权的长处因此主要体现在五
个方面。

    １、集权有利于提供全国性共享物品和服务。

    ２、集权有利于将跨地区外部效应内部化（internalized）。

    ３、集权有利获得规模经济效应。

    ４、集权有利于实现宏观经济稳定。

    ５、集权有利于进行再分配。

    集权的短处则集中体现在两个方面，一是对各方信息了解太粗疏，二是难以设
立一种既能调动各级官员积极性，又能使他们的行为与中央保持一致的动力机制。

    两者是相关的：中央政府对各方情的了解必须依赖各级官员，而后者贯彻中
央号令的积极性往往不足，但蒙骗中央的劲头很大，结果造成中央无法依据各地居
民的偏好制定政策，造成效率损失；中央之所以无力规范地方官员的行为，正是因
为对他们的举止言行及其动机缺乏足够的信息。当民主监督体制未建立或不健全时，
集权体制还有一个致命的弱点，即中央决策者权大无边，不受他人制约。在这种
情况下，一旦中央决策有误，很难加以制止，其危害性也比在不民主的分权体制下
大得多。

    既然分权与集权各有利弊，我们就不应该试图建立一个完全分权或者完全集权
的体制。如果我们建立了一个完全分权的体制，固然能得到分权的好处，但也必须
承受分权的弊端。反之，如果我们建立了一个完全集权的体制，就得准备既获取集
权之利亦蒙受集权之害。显然，这种两极选择都不理想。事实上，我们在现实中既
找不到一个将全部权利集中在中央政府手中的国家，也找不到一个将全部权利下放
给地方政府的国家。如此说来，抽象地争论“到底分权好还是集权好”是徒劳无益
的。争论点应该放在哪些权利应该由地方政府行使，哪些权利应该由中央政府行使。

    ◎中央地方事权与财权的划分

    在讨论如何在中央与地方之间划分事权之前，必须先确定政府作为一个整体的
事权到底有哪些。如具体到每项事权，政府应干的大事小事举不胜举，但稍加归纳
大体可分为三类：

    １、提供共享物品和服务。除国防、道路、桥梁、污染防治、教育等可称之为
共享物品和服务外，广义地讲，维护主权、领土完整和国家统一，制定实施法律以
维持社会秩序，界定和保护产权，监督合同的执行，维系本国货币的价值，限制垄
断等也可称之为共享物品和服务。共享物品和服务有全国性和地方性之分，国防是
全国性的，路灯是地方性的。

    ２、调节收入和财富的分配。这种调节的目标不仅要缩小每个地区内各社会集
团之间的差别，而且还应缩小城乡地区差别和民族（种族）差别。

    ３、保持宏观经济稳定。其具体目标是充分就业，相对稳定的物价水平，相对
平衡的对外贸易，和适当的经济增长速度。

    当然，因文化背景、经济制度、人口结构、地理位置、发展阶段等诸种变量的
不同，各国政府的具体功能不是完全一样的，但这种分类在当今世界仍是普遍适用
的。  根据第一节中有关分权、集权各自利弊的讨论，我们可以对地方政府和中央
政府的事权划分定出如下的原则：

    １、提供共享物品和服务的功能应尽可能下放。

    这意味能由基层政府承担的功能（如路灯、消防）应下放给基层政府，能由
县级政府承担的功能（如初等教育、公共交通，  治安、公园等）应下放给县级政
府，能由省级政府承担的功能（如中等教育、省内基础施设等）应下放给省级政府。
在一般情况下，只有全国性的共享物品和服务（如国防、外交、全国性基础设施等），
才应由中央政府提供。

    ２、如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模经济效应，
应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充分实现规模经济效应。只有
当地方各级政府都无法实现这个目标时，该功能才应交给中央政府。

    ３、调节收入和财富分配的功能主要应由中央政府承担，但同时鼓励各地尽量
克服本地内部出现的不公平现象。

    ４、保持宏观经济稳定的功能应完全由中央政府承担，严禁地方政府干挠中央
财政政策和金融政策的实施。

    这四项事权划分原则也就是各级政府财政支出权划分的原则。那么，财政收入
权应怎样在各级政府间划分呢？Richard Musgrave提出了六条原则：

    １、可能影响宏观经济稳定的税收应由中央负责，下级政府征收的税应不与经
济周期相关。否则地方政府的税收政策可能破坏中央稳定宏观经济的努力。

    ２、累进性很强的再分配税种应归中央征收。此类税如由地方征会造成高收入
和低收入集团的非正常流动，不仅扭曲人口的地理分布，也干挠社会公正目标的实
现。

    ３、其它累进个人税种应由最有能力全面实施此类税种的那级政府征收。

    ４、税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收。例如，很多自然资源的分
布很集中，如果自然资源税由地方政府征收，就会造成各地之间严重的不平等。

    ５、税基有高度流动性的税种应由中央征收。如此类税种不由中央统一征收，
就可能造成税基跨地区流动，以致扭曲经济活动。

    ６、只要可能，各级政府都应向公共服务的受益人收取使用费，并以此作为财
政收入的一个补充来源。但这种方法主要适用于基层政府。

    如果将划分财政收入的这六项原则与划分财政支出的四项原则进行对比，明眼
人马上就能看出，依据前者建立的财政体系会比依据后者建立的财政支出体系更为
集权一些，这一方面是因为分权在支出上带来的问题比在收入上带来的问题少一些，
一方面是因为中央政府在征税方面具有综合的相对优势。在绝大多数国家，中央财
政收入占财政总收入的比重都比其支出占财政总收入的比重高。地方政府收支上的
缺口，由中央政府的各种拨款弥补。如何运用拨款是个很复杂的问题，需要专文讨
论，这里按下不表。但应该指出的是，在各国实践上，中央拨款往往变成了中央决
策者手中一项很厉害的政策工具。

    至此，我们可以对本文的主题——何处是分权的底线——给予定性的回答了：
如果应该由中央政府行使的权力相当一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分权
的底线。反之，如果应该由地方政府行使的权力相当一部分集中在中央政府手中，
就是超出了集权的上限。无论分权或集权都应适度，超出集权的上限或跌出分权的
底线都是同样不可取的。