第七章地区差别与国家能力

特别感谢作者王绍光先生寄来本文

区域研究是一门年轻的学科。直到本世纪二十年代末，三十年代初，区域发展问题才引起学术界的注意。但那时，也仅有“注意”而已，并没有甚么认真的研究。直到五十年代中后期，区域研究才真正起步，出现了一批专着。由此说来，区域研究的历史只不过三十多年，在各学科中是名符其实的“小老弟”。在中国，谈论区域发展问题由来已久。毛主席在《论十大关系》中的论述人们早就耳熟能详；但学术界真正把区域发展作为一门学问来研究，还是近十来年的事。而且，区域研究至今没有引起足够的重视，守门研究机构很少，守业研究人员不多，专业研究水平较低。相对于中国区域区域发展中存在的大量问题，这不能说不是一件令人遗憾的事。目前，世界上对区域研究下功夫最多的国家恐怕是加拿大和英国。后面我们将看到，与中国区域相比，它们的区域发展问题真可称得上“小巫大巫”。甚至可以这样说，中国区域的区域发展问题在当今世界各国中是属于比较严重的那一类。事实上，国际媒体关于区域差别的报导，谈论中国区域的问题比谈论其它任何国家的问题都更为频繁。[1] 对中国区域的社会科学研究者而言，区域研究不仅在学术上是一片未被开垦的处女地，而且关系到改革的方向、国家的前途。这两重的挑战必须有人承担起来。

区域研究最显著的持点便是其强烈的政策取向。以本领域各大家为例，无论是Francois Perroux的理论也好，还是Walter Isard, Gunnar Myrdal, Albert Hortschman , Jaques Boudeville, John Friedmann, William Alonso, Lioyd Rodwin, Harry Richarson, Niles Hansem, Benijamin Higgins, Stuart Holland的理论也好，其政策都取向都显而易见。区域研究的着眼点解决区域发展中存在的问题，而不是玩弄概念、公式、模型的游戏。

区域研究的另一特点是其跨学科性。目前，在这个领域下功夫较多的是经济学家和地理学家。但该领域的拓展必须借助于公共政策、共行政、政治学、社会学、人口学方面的知识。此外，政治史、经济史和社会史方面的知识对理解区域发展＋向，政策形成背景也是必不可少的。甚至政治伦理学方面的知识也十分重要，因为“公平”，“正义”这些概念若隐若现，是一切区域研究中的基＃本台词。

本书关注的焦点是中国区域目前存在的地区差距问题，但仅仅就中国区域谈中国区域是谈不出个所以然的。因此，我们将试图在评价区域研究各派理论、剖析其它国家历史经验的基础上解释中国区域数据的意义，并由此提出我们对中国区域地区差距问题的政策建言。

一、如何衡量地区差别？

衡量地区差别要注意两个问题，一是比较的单位有多大，二是比较的指针甚么。

先说第一个问题，不管采取甚么指针，比较单位的划分，可以直接影响对地区差别严重程度的判断。研究英国的地区差别，可以把它一分为二，比较南北差距；也可以把它一分为四，比较其四大组成部分（英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰）之间的差距；还可以把它按92个行政单位划分。但最常见的方法是把英国分为十个区域。不同的划分方法会得出不同的结论。研究美国的地区差别，通常并不以若干个洲作为比较单位，而是把全国分为九大区域。九大区域之间的差别系数显然会比五十洲之间的差距系数小。如果用县，或镇作为比较单位，则差距就会显得极大。就中国区域而言，可以有两分法（沿海－－内地），三分法（东部、中部、西部），二十七加三分法（二十七省、自治区加三直辖市），或两千分法（以县级为单位）。

比较单位的划分不益太细或太粗。太细则资料收紧工作和数据处理工作不堪负担，成本太高；太粗则会导致对地区差别严重性的低估。美国的十分法，美国的九分法就是出于这种考虑。就中国区域而，无论是两分法还是三分法都嫌太粗，以省为单位较为恰当。

在进行国际比较时，尤其要注意各国内部分析单位的大小。英国人口总数不过六千万不足，而中国区域有七个省的人口都在六十万以上。这就意味着，中国区域以省为分析单元研究所得出的地区差别系收一般会偏粗，会低估中国区域的内部差异。拿中国区域与其它国家比较，包括与人口八亿含有31个省级单位的印度，或人口近两亿含有２７什个省级单位的印度尼西亚进行比较时，也不应忘掉这一点，因为它们的分析单元相对小得多。

除注意分析单元太小外，研究地区差别还应注意选择适当的比较指针。地区的差别有很多向度，但并不是所有向度对研究者都有意义。例如，对社会科学者来说，两地间地貌或气象上的差别并不重要。在我们看来，没有一种指针是理想的，研究者必须根据自己的需要从众多指针中作出选择。

比较指针可以用四种方式分类。第一种方式是将它们分成经济指针和社会指针。最常见的经济指针为人均收入，或人均国民生产总值（或国内生产总值）；就业率或失业率。在发达国家，失业率常常成为研究地区差别的最重要的指针，因为地区间人均收入的差别不是很大。例如，英国人讨论地区差别时，外人会发现他们基本上不用人均收入这个指针，谈的主要是就业机会的差别。[2] 而在发展中国家，人均收入仍是最常用的分析指针，因为它比失业率更能反映经济的发展水平和经济的健康程度。社会指针种类繁多，常见的有保健，食品与营养，人均寿命，婴儿死亡率，教育水准，工作条件，休闲设施，居住状况，社会保障等。联合国近年来试图找出一种综合指针，使它能反映一个地区社会发展的总水平。这个指针被称之为“社会发展指数”(Human Development Index或简称HDI)。从一九九零年，联合国首次发布年度《社会发展报告》(Human Development Report)以来，它计算HDI的方法一直受到来自各方的批评，它也年覆一年地作出修正，希望HDI能更准确、更全面地反映真实情况。[3] 值得注意的是，人均收入水平不一定与HDI同步。如阿拉伯联合酋长和沙特阿拉伯的人均收入都有美元一万元以上，但它们的HDI并不高。中国区域按人均收入高低在全世界应排在第143位，但按HDI排在94位。由于经济指针与社会指针不一定同步，用经济指针衡量出的地区差别程度可能高于，也可能低于用社会指针衡量出的地区差别程度。

第二种分类方法是将各种指针分为绝对指针和相对指针。如果我们衡量甲乙两地区人均收入相差多少倍，我们用的是相对指针。绝对指针反映出的地区差别演化趋势往往与相对指针反映出的地区差别演化趋势相反。也就是说在相对差距逐渐缩小的同时，绝对差距会继续扩大。学者喜欢用相对指针，但对失业工人来说，本地与外地在就业机方面的绝对差别有多大更为关键。如果有人告诉他们，外地的失业率从6%上升了两个百分点，而本地的失业率从12%只上升了零点五个百分点，他们并不会因两地失业率之比从12:6下降到12.5:8而感到欣慰。

第三，比较指针可以划分为静态指针和动态指针两类。某特定年份的人均收入是静态指针，而一段时期内的人均收入增长率是动态指针。如果人均收入低于地区经济增长速度很快话，它与发展地区的差别有望逐渐缩小。如果人均收入高的地区，发展速度也比低收入地区高，地区差别就会进一步恶化。

最后，我们还可以把比较指针分为客观指针和主观指针。上面提到那些例子都是客观指针：它们通常是可以度量的。主观指针则不然，它们很难度量，且与客观指针不一定同步。以英国为例，不少苏格兰人认为有两个英国，一个是繁荣的南方，一个是落后的北方。但从统计数据上看，并不存在甚么清晰的南北之分。[4] 我们切不可因为主观指针不符合“事实”就忽略其重要性。苏格兰人关于南北美国差距巨大的看法也许不准确，但由此激发的分离主义情绪却不是列出一大堆数字能够克服的。不管客观的地区差别有多大，人们主观上认为差距不大就有利于社会和睦、政治稳定；而人们主观上认为差距过大则可能成为动乱之源。

这四种分类方法点明了观察地区差别的四个向度。它们并不互相排斥。从不同的侧面对同一现象进行考查，也许比单从一个侧面看问题更全面。因此，在这本书中，我们有意选用了多种指针并以多种方式来描述和讨论中国区域的地区差别，希望这样做有利于灭少以偏盖全的危险。

二、中国区域的地区差别是否已经过大？

有比较才有鉴别。要回答中国区域的地区差别是否已经过大这个问题，必须拿中国区域与其它国家进行比较。先让我们来看看下面这张表。

表一．　人均国内生产总值（或人均收入）地区差别的国际比较

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资料来源：

中国区域：《中国区域统计年鉴1993》，北京：中国区域统计出版社，1993，P.38.

南斯拉夫、意大利、希腊、葡萄牙、西班牙、比利时、德国、万国、法国、荷兰；见Daniel Chtolenghi and Alfred Steinherr, "Yugoslavia: Was It a Winner's Curse?" Economics of Transition, Vol.1, no.2(1993), P.229.

加拿大：见Donald J. Savoie, Regional Economic Development: Canadai's Search for Solution, 2nd edition, Toronto: University of Toronto Press, 1992, P.151.

美国：见David M. Smith, Geography, Inequality and Society: Cambridge: Cambridge University Press, 1987, P.41.

日本：见中国区域社会科学院日本研究所，“日本经济发展的经验教训”课题组，《问题，对策、机制－－日本经济发展的经验教训》，北京：经济科学出版社，1994, P.235。

澳大利亚：见Benjamin Higgins, "Economic Development and regional Disparitives: Disparities and Economic development, Camberra: The Australian national University, 1981, PP.69-70.

印度：见K. R. G. Nair, "Inter-State Income Differentials in India, 1970-71 to 1979-80", in G. P. Mishra, ed., Regional Structure of Development and Growth in India, new Delhi: Ashish Publishing House, 1985, P.9.

印度尼西亚：见Hal Hill and Anna Weidemann, "Regional Development in Indonesia: Patterns and Issues," in Hal Hill, ed., Uniry and Diversity: Regional Economic Development in Indonesia since 1970, Singapore : Oxford University Press, 1989, PP.6-7.

韩国：见Kyung-Hwan Kim and Edwin S. Mills, "Urbanization and Regional Development in Korea," in Jene K. Kwo=an , ed., Korean Economic Development,: New York: Greenwood Press, 1990, P.415.

如果我们以“中国区域1991a”代表中国区域，中国区域地区差别的严重程度与南斯拉夫1988年的情况不相上下，因为虽然从最大值／最小值倍数上看，南斯拉夫高中国区域0.3个百分点，从差异系数上看中国区域比南斯拉夫高13.5个百分点，后一数据意味着，中国区域各省之间的差别比南斯拉夫各共和国之间的差别要大一些。与“印度尼西亚1983b”比，中国区域的地区差别似乎要小很多，但这是因为印度尼西亚数据中包括了分布不均匀的石油收入。而石油收入虽然统计在各省的人均国内生产总值中，其实它基本上被中央政府拿走了。所以，真正与”中国区域1991a”对应的是“印度尼西亚1983b”，即除去各省石油收入后的数据。对比这两组数据，结论是中国区域的地区差别比印度尼利亚要严重。

“中国区域1991a”这组数据是以中国区域30个省级单位为分析单位算出的。有些读者可能会对拿上海、北京、天津与其它27个省、自治区对比提出质疑，因为这三个直辖市是已高度都市化了的，将它们包括进来，会夸大中国区域实际的地区差别。为了消除这个拨高因素，我们以27个省、自治区为分析单位计算出了“中国区域1991b”这组数据。根据同样的理由，我们将“印度尼西亚1983b”中包括的首都雅加达帝也剔除了，得出“印度尼西亚1983c”，使之能与中国区域数据及其它国家的数据对比。这样处理以后，我们发现，中国区域的地区差别与表　一中包括的其它三个非发达国家（南斯拉夫、印度、印度尼西亚）比，并不算太大，但比所有发达国家比要严重得多。发达国家中，澳大利亚的地区差别最小。在它的六个洲中，最富的人均收入只比最穷的人均收入高13%，差异系数还不到5%，也许将“最富州”“最穷州”这类词用在澳大利亚本身就是错误的，因为各州之间的差别已非常小了。从表中看，意大利、法国、加拿大的地区差别大。与其它发达国家比，情况的确如此。正因为这样，意大利、法国、加拿大国内对如何缩小地区差别的讨论一直十分热烈，表现出对此问题的高度关注。不过这里给出的有关人均国内生产总值分布的数据也许夸大了这三国内的地区差别。以加拿大为例，政府的各项政策（如所得税、转移支付等）实际上大大缩小了地区差别。同是1988年，如果我们不是计算人均国内生产总值地区分布的差异，而是计算人均收入地区分布的差异，加拿大十二个省级单位中，最富的省只比最穷的省高60%，差异系数也由28.1%下降到16.5%。[5] 意大利和法国的情况也差不多。而在中国区域，所得税的制度刚刚才建立，其平衡收入分配的功能还没有见效；另外，近年来由于中央政府财政学报，用于地区间转移支付的资金也相对缩小。因此，人均收入的地区分布不会与国内生产总值的地区分布有多大差别。由此，我们可以得出这样一个结论：与发达国家相比，中国区域的地区差别实际上比表一反映的还要严重。

表一给出的是我们所能找的的各国最新数据。但该表有一个缺陷，即它的差异系数未经加权。未加权的差异系数可能受分析单位大小的影响。表一列的十七个国家有大有小，其国内的行政区划单位的规模更是相去难以道里计。由此得出的差异系收的价值因此也大打折扣。下面的表与表一有两点不同，一是它把眼光投向发达国家的过去，二是它给出的是加权差异系数。

表二．发达国家历史上的地区差别

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资料来源：

中国区域：《中国区域统计年鉴，1993》，北京：中国区域统计出版社，1993, P.38。

　其它国家：见Feffrey G. Williamson, "Regional Inequality and the Prcess of National Development; A Description of the Pattern," Economic Development and Cultural Change, Vol.13, no.4 (July 1965), PP.3-45.

从表二可以看到，如果包括三个直辖市在内，中国1991年的地区差别不仅比发达国家五十年代的情况严重，也比它们战前的情况最严重时期的情况还要重。1930年的瑞典是唯一的例外。而瑞典战后也是地区差别缩小最快的国家，到五十年代中期，其加权差异系数已降到18.0%。

既使剔除三个直辖市，中国1991年的地区差别仍比大多数发达国家年前、六十年前的情况严重。换句话说，中国希望把地区差别缩小到发达国家今天的水平，除非作出比这些国家更大的努力，至少还需要半个世纪。由于中国地域比这些国家大，人口比这些国家多，克服地区差别更困难，如果现在王把缩小地区差别提上改革日程，当作一件大事来抓，也许要拖上一个世纪才能这方面追上发达国家。

表一、表示没有包括多少像中国一样的发展中国家，不能不说是个很大的遗憾。由于没有有关发展中国家的数据，我们不能肯定地说，中国的地区差别比大多数第三世界国家更严重。但间接的证据是有的。联合国最近公布的《1994年社会发展报告》，列举了四个地区差别较大的国家，中国就是其中一个了。据该报告称，上海、北京的社会发展指数(HDI)高达0.865和0.861，在全世界可排第31位，比南椲、新加坡排得还前；而清海、西藏的HDI只有0.550和0.404，在全世界要排列第110位和131位。这种差距在同一国家出现实在是太大了，因此，该报告敦促中国小心从事，千万别让地区差别进一步扩大。其它三个被点名的国家是巴西、尼日利亚和埃及。值得注意的是，该报告宣布17个国家目前正面临南斯拉夫和索马里那样的解体危险，这三个国家都榜上有名。中国与这样三个国家并列为地区差别过大的国家，显然不是甚么好的兆头。[6]

三、地区差别是不是一个问题？

认为地区差别不构成一个问题的人一般持有两条理由：第一，地区间发展不平衡是必然的。既然各地区齐头并进是不可能的，出现地区差别没必要大惊小怪。第二，地区间差别对全国经济发展是必要的。有差别才会给人以动力。如果政府用再分配政策来消除地区间差别，则会破坏经济发展的动力机制，造成全国收入总量的下降。

这两种说法只有在两个条件下成立的情况下才站得住脚。第一，最富区域与最穷区域在人均收入和其它各项指针上相去不是太远，各区域间分配的总体差异系数不是太大。第二，各区域间的分配大格局不是固定的。换句话说，先进区域并不总是先进地区，落后地区也并不总是落后地区。各地区间只有出现你追我赶的局面才能证明经济发展的动力来源于差别的说法。如果这两个条件不同时存在，地区差别造成的不是一个问题，而是三个大问题：经济问题、政治问题和正义问题。

先谈经济问题。现在不少人相信，为了促进国民经济的发展，牺牲地区间的平衡是值得的。他们的理由很简单，资源是稀缺的，在资源分配上要考虑其机会成本。与其把资源投向低效率的落后地区，不如把它们投向高效率的先进地区。把资源投向落后地区，虽然能缩小地区间的差别，但会造成很大的效率损失。有一项研究甚至得出耸人听闻的结论，如果日本要达到地区间收入的平衡，其国民生产总值将在短期内下降30%，长期里下降12%。[7] 这种将地区均衡发展与国民经济总体效率对立起来的观点其实站不住脚。地区差别过大会产生两种负面经济效果。第一、地区差别过大会导致经济增长受损。Myrdal早就注意到，地区差别在欠发达国家比较大，且呈增长态势；它在发达国家比较小，且趋于下降。[8] 一般人从这个观察得出的结论是，任何国家要想缩小地区差别，必须先设法加速国民经济的增长。似乎经济发展到一定阶段后，会神奇地自动起到缩小地区差别的作用。但从Myrdal的这个观察中还可以得出另一个逻辑结论，即为了加速国民经济的发展，必须先设法缩小地区差别。两种推论哪一个对呢？也许两个都对；增长有利于缩小地区差别，缩小地区差别有利于促进经济增长。但是Higgins从他对两者互动关系的历史研究中发现，后一种推论更有道理。以美国为例，由于存在着一些独特的条件，在美国没有一片大区域曾被长久地远远拋在其它区域后面。相反，一个时期里的慢慢增长区往往在另一时期内变为高增长区。这种“棘轮效应“(Vatchet effect)导致了地区间差距的缩小；地区间差距的缩小则成为美国经济在十九世纪下半叶和二十世纪前半叶高速发展的一个有利条件。[9] 相反，正是地区差别大且仍在扩大的国家，其经济增长速度一般更为缓慢。[10]

第二、地区差别过大会导致较高的失业率和较严重的通货膨胀压力，使宏观经济不易稳定。一般说来，失业率与通货膨胀率有种负相关关系：当通货膨胀率升高时，失业率会下降；失业率升高时，通货膨胀率会下降。这种关系在图上表现为一种损益曲线(trade-off-curve)。Higgins在比较各国的损益曲线时发现，它们虽然形状相似，但离原点的距离却很不一样。一个国家内部的地区差别越大，该的损益曲线离原点越远。损益曲线离原点近意味着，通货膨胀率与失业率不会都太高。一般情况下，两者都不高。损益曲线离原点远则意味着，通货膨胀率和失业率双双都很高。例如，在五、六十年代的澳大利亚的地区差别很小，它的损益曲线紧贴两条轴线，失业率只在0.5%和3.5%之间，通货膨胀率在2.5%以下。英国的地区差别比澳大利亚严重，所以它的损益曲线高于澳大利亚的损益曲线。瑞典的地区差别又比英国的地区差别稍大一点，它的损益曲线也稍比英国的曲线高一些。德国、美国的损益曲线更高一些，加拿大的损益曲线则更偏向图的右上方。对地区差别十分大的巴西和印度尼西亚而言，其损益曲线已逼迫图的右上角（见图一）

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资料来源：B.Higgins, "Trade-off Curves and Regional Gaps," in J.N. Bhagwati and R.S. Eckhaus, eds., Economic Development and Planning: Essays in Honour of Paul Resenstein-Rodan, London: Allen & Unwin, 1972.

为甚么一个国家损益曲线的位置会受地区差别大小的影响呢？原因很简单，当一个国家的经济在地域分布上严重失衡时，通货膨胀的压力主要来自经济发达地区，而失业则集中在落后地区。通货膨胀会很快影响到落后地区，落后地区的就业不足间题却不能由此得到缓解。结果失业率、通货膨胀率都会居高不下。[11] 如果Higgins的观察是准确的，解释是可信的，要同时解决通货膨胀和失业问题（这两个问题在中国目前都很严重），或把损益曲线推向原点，就必须着手解决地区差别问题。

上面两点讨论说明，地区均衡发展不会必然以牺牲国民经济的整个效率为代价而只惠及部分落后地区，相反它可以同时提高落后地区的效率和整个国民经济的效率。在一国之内，如九的地区经济十分健康，另一些地区经济却病病歪歪，该国的经济很难被称之为健康。如果一国的发展战略是使其健康的部分更为强壮，而对不健康部分的问题视而不朏见，其结果很可能是经济病症蔓延到康健部分，而不健康部分逐渐枯萎。这种战略都不是聪明的战略。

地区差别不但会带来经济方面的负面影响，还会造成政治上的负面影响。如果一个国家内部地区差别很大，不管是富裕地区还是贫困地区都不会高兴。对于落后地区来说，它们会产生下面三种想法：

１．自己的落后是中央政府的歧视政策造成的。这种情绪在原料输出地区最常见，它们认为不等价交换剥夺了自己的资源，自己实际上是在补贴先进地区的发展。由些这些地区认为中央政府的政策是“损不足补有余“，不满情绪会出现。

２．既使中央政策并没有歧视落后地区，但落后地区会认为持续存在的地区差别（更不用说不断扩大的地区差别）是中央政策失职的表现。

３．既然留在一个国家中并不能改善本地区的经济地位，也许成为一个独立的实体还有可能使经济发展得更快一些。

例如这三种情绪在英国的苏格兰、威尔士、北爱尔兰地区，在比利时的沃伦斯(Walloons)和弗拉明斯地区(Flemings)，在意大利的卡拉比尼亚地区(Calabria)，在前南斯拉夫的科索弗地区(Kosovo)，和墨西哥的齐亚帕斯地区(Chiapas)都表现得较为强烈。

对于富裕地区而言，与落后地区差别越大，别的地区对它们的缩小羊别而作的贡献期望越高。如果中央政府为缩小地区差别迫使富裕地区作出超过别的地区的贡献，这些富裕地区就可能认为这种作法不公平。另外，富裕地区会认为落后地区的经济效率很低，支持落后地区发展是浪费资源。因此它们对补贴别的地区更不情愿。在这种情况下，久而久之，富裕地区可能会产生独立的要求，因为独立后，自立门户，不必再对它人施舍，本地区的经济地位很可能会大大改善，更何况，由于它们经济比较发达，成为一个独立的经济实体也能生存下去，没有其么后顾之忧。这类例子有，前南斯拉夫的斯洛文利亚共和国，前苏联的波罗的海三小国：拉脱维亚，爱莎尼亚和立陶宛；印度的旁遮普地区；巴布亚－－新畿内亚的包盖维尔地区(Bougainville)，扎伊尔的凯汤加地区(Katanga)和尼日利亚的比阿法地区(Biatra)。

当一国地区差别较大，且最穷或最富的地区同时具备下面三个条件时，独立要求最强，独立运动最容易形成：与外国接壤，对外贸易的依存度高于对内贸易的依存量，单一民族聚集。前南斯拉夫的斯洛文尼亚共和国是这方面就显著的例子。对南斯拉夫解体的解释一般集中在民族和宗教因素上；但不断扩大的经济差别也是不容忽视的一个重要原因。二次大战刚结束时，南斯拉夫内部的地区差别并不算很大。1947年，最富的斯洛文尼亚人均收入只比最穷的科索弗地区人均收入高3.3倍。五十年代，南斯拉夫各地区间的加权差异系数为0.34，与芬兰、希腊水平差不多，比意大利和西班牙还低。[12] 但是在六、七十年代，各地区之间的差别开始急剧扩大。随着地区差别的扩大，国家的整合程度开始下降，与阿尔巴尼亚接壤的科索弗地区抱怨自己是被遗忘的角落，与奥地利、意大利接壤的斯洛文尼亚则对负担对落后地区的援助越来越不耐烦。要求独立的声音最早便是来自这最穷最富的地区。到1990年南斯拉夫解体前夕，两地的人均收入差别已达八倍之巨，使南斯拉夫成为世界上地区差别最大的国家之一，这是从经济分裂走向政治分裂的最典型例案。[13]

与南斯拉夫形成鲜明对比的是印度尼西亚。后者内部的种族问题更为复杂，它包含着大约300个种族集团，说着300种左右语言。这些族群分布在期得很开的印度尼西亚群岛上，不少地区离邻国比离首都雅加答更近，与邻国的经济来往比与爪哇的经济来往更密切。五十年代，当印尼的24省间经济差距很大时，政局十分不稳，区域性骚乱此起彼伏。直到六十年代来，一个强有力的中央政府出现后，印尼的地区差别问题才开始得以解决。在过去三十年中，印尼经济发展迅速，且分布均匀。连七十年代从石油和天然气开采中获得的大笔收也，也是中央政府干预在各省中比较公平地分配的。结果，印尼过去那种惊人的地区差别已大大缩小了，并在继续缩小。虽然与其它国家相比，印尼的地区差别仍不算小，但其不断缩小的趋势促进了国家的统一。[14] 就种族问题而言，印尼应比南斯拉夫更难办，但印尼没有崩溃，南斯拉夫却崩溃了，这说明地区差别这个因素有多么重要。

地区差别与国家统一的关系也可从上面几次提到的联合国《1994年社会发展报告》中看出。该报告的作者发现地区差别过大是导致民族分裂的重要原因，据此，他们预测目前世界上有十七国国家有解体的危险。最有意思的是，在他们起笔报告时已提出卢望达会出问题，墨西哥的齐亚帕斯地区可能有麻烦。果不出所料，报告还没问世，这两个地方便出了乱子。该报告的主要作者，前巴基斯坦财政部长乌尔．哈素(Ul Hag)说“地区差别是一项特别有力小指针，因为贫困本身并不能解释国家解体。但是，如果穷人集中在一个地区，他们就很容易被组织起来，正如发生在墨西哥齐亚帕斯地区的农民起义那样。在我们研究墨西哥时，齐亚帕斯地区的数据总是格外引人注目。尽管墨西哥政府十分不快，我们还是预测齐亚帕斯地区是个麻烦点，结果我们不幸而言中。”[15]

历史经验表明，在地区差别严重的情况下，政治稳定，国家统一是很难维持的。因此，既使在经济效率上作点牺牲，也应设法缩小地区差别。更何况如前面已指出的，缩小地区差别并不一定与提高经济效率有甚么必然的矛盾。

地区差别造成的第三个问题是正义问题。在现代文明社会中，既使地区差别不造成经济和政治问题，也应引起关心社会正义人士的重视。对此，我们不想多费笔墨，因为地区严重差别的不公正性是显而易见。如果一个国家的某些地区比其它地区先进十几年甚至几十年，只有良知泯没的人才会劝说落后地区的人们，为避免资源配置的低效率而继续容忍资源向发达地区倾斜。我们不应忘记，提高国民经济整体效率的目的是提高全国人民的福利，而不是仅仅为了让一部分地区独获其利。因此，经济发展只能成为逐步缩小地区差别的理由，决不能成为扩大地区差别的理由。更何况中国是社会主义国家，社会主义的一个重要目的就是要实现平等。这里，平等不仅意味着社会各集团之间的平等，也意味着地区间的平等。平等当然不是，也不应是绝对平等，但差别过大肯定不符合社会主义的平等原则，差别不断扩大更是违背了社会主义的平等原则。

甚么样的政府最可能将地区差别缩小？

上节证明, 但我们必须警惕，政府干预并不一定能取得我们希望看到的结果。不但如此，政府干预还有可能大倒流效应、抑制扩散效应，导致地区差别扩大。当然我们不能因噎废食，不能因为政府干预可能失灵而得出政府不必或不应干预的结论。须知，市场失灵是指市场在某些领域必然失灵，而政府失灵是可以避免的。重要的是研究在甚么条件下，政府干预有可能达到预期的效果？[41] 我们认为，在地区差别问题上，除了所选择的政肩措施是否得当外，这里最关键的变量有两个，一是政府是否有意愿缩小地区差别，二是政府是否有缩小地区差别的能力。图三依这两个变量的强弱程度分出四种情况，并列出四个国家分别作为对应每种情况的例子。[42] 很明显，既没意愿，又没能力，当然不行；只有意愿，没有能力，无济于事；只有能力，没有意愿，适得其反；既有意愿，又有能力，才能解决问题。让我们来看看这四个例子。

图三　＃＃＃＃＃

突尼斯．其实突尼斯政府的能力与多数第三世界国家政府的能力相比，并不算弱。我们之所以把它归入政府能力弱一类，是因为在1960年至1969年期间，尽管以Ahmed Ben Salsh为首的社会主义政府花了很大的气力来缩小地区差别，但其预定目标并没实现。这其中有政策措施不当的因素，同时也有政府能力不够强的因素。因此，尽管当时政府解决地区差别问题的决心很大，但效果十分不理想。1969年Ben Salah被捕入狱，他的社会主义路线被拋弃，继任的He'di Nouria总理，只关心整体经济的效率，置地区差别于不顾。他的“放任主义”路线导致投资涌向先进的沿海地区，新增就业机会也集中在沿海地区，使突尼斯的地区差别越来越严重（见表六）。这是政府既没意愿又没能力的结果。

表六　＃＃＃＃＃

印度尼西亚．五十年代，雅加达政府＝弱且不稳，被由严重地区差别引起的骚乱搞得焦头烂额。1965年后上台的新政府鉴于这段时期的教训，下决心致力于区域发展，以期缩小地区差别，实现“多样性中见统一”(Unity in Diversity)的民族目标。在过去三十年间，各省的经济发展速度都非常迅速；地区间人均收入的差距并没有像威廉逊预期的那样，在发展的初级阶段呈发散状，而是不断缩小。个中原因，不仅是由于政府克服地区差别的决心很大，也是由于它有这个能力来实现自己的目标。

印度尼西亚是单一制国家，从自然资源中所得收入归中央政府所有。七十年代，两次石油危机使产油国印度尼西亚获益极大。虽然石油资源集中在三个省份，但其它省份也能利益均沾。这是因为，中央政府集中了各级政府财政收入总和的百分之九十以上。[43] 可以这样说，很多省份（尤其是东部贫困省份）的经济是靠中央拨款推动的。在印度尼西亚，除了少数几个产油省外，几乎所有的省财政支出都大于财政收入，不足部分靠中央拨款。在印尼的二十七个省中，每个省都要靠中央拨款，首都雅加达对中央依赖最小，其财政支出的30%左右也来自中央；其余省份，财政支出对中央的依赖程度则非常之高，一般都在百分之六、七十，高的达百分之八、九十。1984年以前，很多省份面临的问题不是缺乏充足的财政收入，而是如何花掉中央政府的拨款。结果很多省的上年财政结余变成了“下年”本地财政收入主要来源。这一方面反映了地方政府的吸引能力不强，另一方面也是由于中央政府对所拨款项的用途有严格的规定。事实上，地方政府如何使用本地的财政收入，也受中央政府制约。中央政府希望它的拨款和地方财政收入优先用于经济和社会基础设施的投资。在过去三十年里，印尼的陆地、空中、海上运输系统得到了巨大的改善。三十年前，在许多东部贫困省份，既使是主要城市附近也难得看到能全年开道的道路系统。现在，从雅加达出发，一天之内可以到达任何一省的首府。这不仅有利人员流动，互通贸易，而且也有助于政治上的整合。[44]

印度．印度是联邦制国家，但在财攻上却相当集中。联邦政府的财政收入占各级政府财政收入的70%左右。[45] 印度各州对中央政府的财政依赖程度比大多数联邦制国家要高许多。从第二个五年计划(1956)开始，州政府三分之一以上的财政开支，二分之一以上的计划项目开支必须仰仗中央政府的转移支付。州政府对中央的高度依赖本应有利于中央实现各地区均衡发展的计划，联邦政府也一再声称要致力于缩小地区差别，但如表三所示，印度的地区差别一直在扩大。这是怎么回事呢？原因在于，印度政府虽有能力缩小地区差别，但它的意愿并不强。这从联邦政府对各州的转移支付中可以看出端倪。

由于存在地区差别，各州人均财政支出水平本来就参错不齐，相去甚么。低所得州的人均财政支出只有高所得州的65%，中等所得州的四分之三。最富的旁遮普州人均财政支出水平最高，最穷的比哈州(Bihar)人均财政支出也最低。后者的水平仅只有前者的五分之二而已。就财政收入而言，低所得州的人均预算收入只有高所得州的一半，中等所得州的三分之二。比哈的人均财政收入只及旁遮普的四分之一。人均财政收入的差别并不是发达地区税收努力更大的结果。相反最穷的比哈州在税收努力程度上名列全印度第一，而最富的旁遮普只列为第八。事实上，四个贫困州中，只有一个州税收努力不足｛中国也是落后省份税收努力程度较高，见World Bank, China: Revenue Mobilization and Tax Policy, Washington, D.C. 1990, PP.95-97.｝在这种情况下，为了缩小地区差别，中央政府应在转移移支付上照顾贫困州。但实际情况并不是如此。在1956年至1976年间比哈州所得的转移支付还不到旁遮普州所得到的五分之四，不到哈亚那州（全＝人均所得第二高州）的四分之三。四个低所得州收到的转移支出只及五个高所得州收到的90%。所有五个高所得州收到的中央转移支付都比四个低所得州高。而三个低所得州的人口占全国人口的三分之一。这就是说，印度联邦政府在分配转移支付时，优惠的不是落后州而是发达州。它这样做的理由也许是基于如下的看法：“应该将有限的资金用于效率最高的地区，”或者“如少分配转移支付给发达州，就等于惩罚效率于。不管怎么说，这样分配转移支付说明印度联邦政府缩小地区差别的意愿不强。[46] 这至少是印度地区差别持续扩大的一个重要原因。

南斯拉夫．南斯拉夫解放时，地区差别并不比当时的大多数国家严重多少，但由于复杂的民族关系，南共掌权的第一天就宣布要逐步消除各共和国各地区间的经济不平等。它选择的战略是优先发展落后地区的经济，使之能逐步赶上发达地区。到了六十年代，1963年新宪法作出了发达地区必须支持落后地区发展的规定，政府并于1965年设立了“发展基金””，为落后地区提仈援助、投资和技术交流。1974 年新宪法中重申了发达地区援助后地区的责任。南共领导人相信经济平等是政治和睦的前提。为了使各民族融合为一个团结大家庭，促进各地区均衡发展不仅在经济上是必要的，在政治上也是必要的。

不幸的是，南共持政后不久就与苏联发生了冲突，使它被孤立于社会主义阵营之外，甚至它的生存也受到了严重的威胁。为了维护国家的独立，南斯拉夫不得不把追求国民经济的高速增长成为第一要务。为了实现这个目标，资源分配不得不向生产效率较高的发达地区倾斜。这样，地区均衡发展的目标，不得不退居第二位。在五十年代，南斯拉夫经济的增长速度的确是惊人的。从1952年实行“市场社会主义”起到1964年，它的国内生产总值平均每年增长近9%。在十几年时间里，以如此高的速度持续增长，实在是当时的一项奇迹。[47] 但与此同时，地区差别却扩大了（见表三）。在这段时期，联邦政府的控制能力是比较弱的，但这种能力并没有用来缩小地区差别。

六十年代中期和七十年代中期，南斯拉夫进行两次大规模的经济改革。改革的核心思想是“放权让嚷”。一方面，企业的自主经营权扩大了；另一方面经济管理权从联邦政府下放到了共和国和自治省。改革削弱了联邦政府的能力，在这方面，财政体制的变化尤为引人注目。几乎所有的直接税和间接税都归地方政府征收。联邦政府只有三个税源：销售税、关税和各共和国的“贡献”。必须注意的是，前两项税实际上也是由地方政府代为征收的｛与中国1994年前的情况相同｝。各共和国的“贡献”则并不是个固定数，或固定比例，而是由联邦政府与各共国每年协商确定的。由此可以推测，联邦政府的汲取能力决不会强。事实也是如此。如表七所示，联邦政府财政收入占整个公共财政收入的比重在八十年代初已在30%以下，大概是当时世界上权力最为分散的国家制度。[48] 到八十年代末，这个比重又降到了百分之二十以下。财力过于分散，使中央政府难以用转移支付的方式来扶助落后地区。联邦政府必须将收入的50%用于国防，另外30%用于公共行政，只有20%可以用于经济建设，其中能有多少用于缩小地区差别是可想而知的。当然，在预算外，还有一个专为扶助落后地区而设立的“发展基金”。法律规定，发达地区每年将国民收入的某个固定比重放入发展基金，作为向不发达地区的投资贷款。由于，这种贷款期限长、利率低，实际上是一种税，发达地区十分不情愿交纳它。七十年代，该基金仍可以动员国民收入的2%以上，但到八十年代，这个比重已降到了1%左右。[49] 总而言之，无论是中央政府的转移支付，还是发展基金，在八十年代都进一步下降了。

表七　＃＃＃＃

更严重的问题是，南斯拉夫联邦政府无法改变这种局面。1974年的＝法无证所有联邦成员在两个联邦立法院中有同样数量的代表，并要求在重大决策上（包括修宪）采取全票通过的方式，这就等于赋予了共和国和自治省否决权。联邦决策者干预　能力因此遭到了严重的削弱。剽八十年代中、后期，南斯拉夫政权不断出现政治僵局，使政府无法应付接踵而来的种种危机，地区差别越扩越大，最后导致了国家的分裂。[50]

上面四个例子说明，只有当政府既有缩小地区差别的意愿，又有缩小地区差别能力时，它才能实现缩小地区差别的目标。意愿与能力缺一不可。在多数情况下，意愿是存在的，因此能力问题便显得更为重要。中国政府如欲缩小地区差别，光有意愿是不够的，还必须加强自己的能力。[51] 目前，中央政府仅仅掌握着7%左右的预算内投资。｛中国社科院经济学科＃课组题，“中国经济进入21世纪的理论思考与政策选择”，〔经济研究〕，1994年第8期，P.13。｝自这种局面不改变，地区差别是不可能缩小的，因为正是中央政府担负着缩小地区差别的主要责任。

七、哪级政府应该承担缩小地区差别的主要责任？

现在是分权的时代，二战结束后到六十年代那阵集权风似乎已销声匿迹天家都在谈论分权的好处。女子像凡是分权便是好的，凡是集权便是坏的。谁也不能否认，分权好处多多，但分权真是解决一切问题的最佳制度安排吗？就我们关心的地区差别而言，把区域发展决策权下放给地方政府有助于缩小地区差别吗？为了弄清这个问题，下面我们将讨论三种可能的状态，看在哪一种状态下，地区差别最有可能被缩小。

第一种状态：各省之间只有竞争关系没有任何直接的转移支付。在这种状态下，各省在财政上必须自给。由于发展程度上的差别，发达省份的财政动员能力一定会比较强。落后省份的财政动员能力一定会比较弱。但是不管怎么样，在它们各自的管辖范围内，就缩小省内地区差别而言，省政府的意愿与能力比其它任何个人与团体都要强，因为，它们是那儿的“中央政府”。谈到缩小各省之间的差别，情况就不一样了。落后省份底子薄，基础设施不足、教育水平低下，总之发展经济的“瓶颈”很多。要消除这些“瓶颈”，省政府必须动员大量资金。由于没有外来的转移支付，这些省必须自己想办法。如果它们的规定的税负比发达省份低或与发达省份一样高，它们能动员的财力肯定比发达省份的水平低，这样，它们永远也难以追上后者。如困它们规定的税负比发达省份高，这种措施会压抑本地区经济发展，也会吓跑潜在的外来投资。就财政支出而言，如不扩大开支，很多该办的事无法办，也刺激不了地经济的发展；如扩大开支，不少钱将用在从外地“进口”上，扩张型政策的效果就会“泄漏”到别的地区去。这就是说，财政支出的＝数效果不会如想象的那么大。更何况，如果财政收入赶不上财政支出，这些省份还会面临赤字的压力。当然还有一条路，这便是在公开市场上借贷。但这里也有两个问题，一是借不借得到，落后省份的借贷能力显然不如先进省份；二是借贷必须连本带息偿还，这就昃说，除非贷款兴建的项目能带来滚滚财源，该省未来的纳税人必须承担沉重的税负。

各省之间的竞争会不会有利于整体经济的发展并缩小地区差别呢？这要看是甚么样的竞争。有时各省之间的竞争会搞得两败俱伤。如果为了吸引投资各省纷纷拿出一个比一个更优惠的刺激投资方案，最后的投资分布也许改变不了多少，但各省政府用于这方面的成本总各会大大增加。同样的情况也会出现在各省政府参与檃夺市场时。假定卷烟（或纺织品）的内外销总量在某估时期一致是一定的，如果某省为本地的生产厂家提供补贴，以促进它们能抢到较大的市场份额，别的省显然不会坐视不管，无动于衷。否则它们的厂家就会关门，本地工人就会失业，地方经济就会受到打击。它们的反应一定是为自己的厂家提供更优惠的条件。如此你争我夺，谁也不会成为赢家。在争夺投资上，落后省份与先进省份的竞争好比乞丐与龙王比宝，后者能够＝受得起给出巨大优惠的短期财政损失。前者则没有这个本钱。在争夺市场上，落后省份也处于劣势，它们面临的选择往往不是去抢夺别省的市场，而是保护自己原有的市场。如果先进省份的威胁增加，它们往往不得不诉诸以市场封锁。“＃＃经济”不仅有损整体效率，而且从长远看会阻碍落后省份自身的发展。但各省之间如出现恶性竞争，市场封锁是落后省份避免短期震荡的理性选择。

如此说来，在各省之间只有竞争关系，没有任何转移支付的状态下，各省之间的差别不仅会继续存在，而且十分可能不断扩大。

第二种状态，在中央政府的鼓励下，各省之间出现转移支付是非强制性、非制度化的。中央政府之所以作这样的鼓励，是基于一个观察，没有转移支付落后地区不可能赶上发达地区。先进省份之所以影响中央的号召，是出于对落后地区的同情。在这种状态下，转移支付皂数量一定很小，远远不足于弥补地区差别。原因很简单，第一、各省的领导人面临的压力主要来自本地，外地的情况再值得同情也不及本地棘手问题产生的切肤之感。如果他们把紧缺的资金用于支持地别，会引起本地人民的不理解，也会为政敌攻击自己留下口实。无论是否经由选举产生，他们大概都不愿意为外地的利益作出这样的政治牺牲。第二、任何一个省份，不管它有多富裕，都不会有单独承受缩小地区差别重任的意愿和能力。只有富裕省份共同努力，才可能对该地区差别产生影响。但是在没有中央协调各富裕省份统一行动的情况下，各省份都会希望别的省份在缩小地区差别上多作贡献，自己少作贡献或不作贡献。这种算计的结果必然使各省贡献的转移支付总和非常小。没有中央协调的另一个后果，有限的转移支付可能集中流向某一个落后地区，而其它地区毫无所得。既使中央政府指定对口支持关系由于各对关系中先进一方提供转移支付的意愿和能力不一，这些关系中落后一方得到的援助一定也大小不一，仍不利于缩小地区差别。

第一、二种状态代表的是分权型的制度安排。在这两种状态下，地区差别是无法消除的。正因为如此，在现代世界中，既使是联邦国家也不愿看到这两种状态出现。它们的选择是第三种状态。

第三种状态：由中央政府安排转移支付。中央以累进税形式集中一些资金用于转移支付；这笔资金的分配也由中央决策机构（其中最好有各地利益的代表参与）统一协调。由于税收是强制性的，克服了“搭便车”(free-riding)现象；由于是累进税，各省的贡献依其发展程度递增；由于是统一分配，可以避免了受益不均情况的出现。中央政府在这个领域的干预，不仅从正义的角度看是合理的，从纯经济意义上看也是合理，因为从中央政府区域政策中受益的不仅是接受转移支付的地区，也包括提供转移支付资金的地区。例如，当落后地区用转移支付资金创造新的就业机会时，会对发达地区产生“外溢”(spill-over)效应，使之也从中受益。不仅如此，创造新的就业机会能提高当地居民所得水平，居民所得水平的提高会带来更多的财政收入，并减少政府开支。另外，各地区的均衡发展也会有利于全国范围内有效地实施生态环境保护，更不用说它还有促进民族和睦的效果。

由中央政府安排转移支付并不一定意味着权力的高度集中。只有当中央政府不仅统一协调转移支付，而且详细规定直接受益地区使用这些资金的方法时，权力才是高集中的。但是，资金协调与使用控制这两个功能是可以分开的。这第三种状态，只要求中央政府单独承担资金协调的功能，并不要求它详细规定资金的使用方向和方式。如果，中央政府只管分多少资金到各个地区，将有关资金具体使用在甚么项目上、如何使用的决定权留给地方政府领导人，我们便有了一种集权与分权的结合体。赋予地方领导人资金使用权的好处很多，它能激发他们的积极性和创造性，能利用他们对本地情况更为了解的优势，能强化他们对当地老百姓的责任感，能为各地实验解决问题的各种办法提供机会。当然，中央在资金使用问题上完全放手也不一定是件好事。也许资金的熜体使用方向仍应由中央规定原则性的方向。有些经济学总想找出分权的最优程度(the optimum degree of decentraliztion)，我们认为这种努力是徒劳的。我们从本节的讨论中，只能抽出三条原则性的结论：

１．中央政府应鼓励各省政府努力＝克服省内地区差别；

２．中央政府应承担缩小地区差别的主要责任，因此它必须集中统一安排转移支付在各省之间的分配。

３．除原则问题外，中央政府应赋予地方政府较大的自主权，使之能根据本地的实际情况对转移支付的使用自行作出安排。

八、缩小地区差别的政策目标、戢略和政策工具。

政策目标：“缩小地区差别”区域发展的总的政策目标，但如用它来作为战略选择的指针，则显得有失笼统。地区差别是多方面的，有些方面的差别比其它方面更极待解决。“缩小地区差别”因而也应分别轻重缓急，明确哪些方面的差别应优先缩小、哪些方面的差别可以暂缓不管。社会的资源是有限的，中央政府能支配的资源更为有限。将十分有限的资用撒胡椒面的方式进行分配，也许甚么问题都解决不了。因此，将”缩小地区差别”这个总的目标加以分解，并分主次进行排列是十分必要的。下面是我们的分类和排列。

１．解决贫困地区的温饱问题。

温饱问题用经济学的术语说就是“基本需求”(Basic needs)问题。从七十年代以来，世界上不少有认之士不断指出，经济发展的首要目标就是满足人们的基本需求，包括食品、饮水、衣服、住所、卫生和识字。[53] 既然如此，区域发展也应以满足贫困地区的温饱问题为第一要务。目前，中国有八千多万人的温饱问题还没解决，这些人主要分布在中西部的落后省份。政府已下决心在本世纪内解决　这八千万人口问题。如果这个目标能够达到，绝对贫困能被消除，将是中国几千年历史上的一个重大转折点。

２．将各地区间在收入和就业机会方面的差距控制在可被接受的限度以内。

“可能接受的限度”很难有客观标准，主观标准也难以确定，因为不同社会、甚至相同社会在不同时期，对地区差别的容忍程度是不同的。虽然从研究者的角度看，无法把握这个限度，但在现实中，一旦地区差别超过一定程度，就会造成经济、社会、政治的不稳定。因此，主政者对此必须有足够的敏感，争取作到防患于未然。　

现在，中国学者谈地区差别时，着眼点一般放在人均收入上，但是在美国、欧共体等国，人们最关注的是地区间在就业机会上的差别。实际上，中国在就业机会上的地区差别在近年来已越变越明显。一方面，东南沿海省份出现了劳动短缺，大量雇佣外地劳工；另一方面，内地广大的农村和城市出现了劳力过剩、失业和准失业的人口数量正迅速增长。几千万流动人口就是这种差别的结果。劳动力流动从理论上讲是有利于提高效率的，但当几千万人盲目流动时，带来了无数难以解决的问题。“堵”不是办法，“疏”只能疏媿千万人中的一小部分，更重要的恐怕还是要在中西部创造就业机会。这个问题应　引起区域发展研究者和各级政策制定者的高度重视。

３．为各地人民提供大致相当的基本公共服务(Essential Public Services)。

这里讲的基本公共服务已不是为了满足人们的基本需求，而是为了改善他们的生活环境。基本公共服务包括，基础教育、邮政电讯、水电道路、垃圾处理、文娱设施等。这些服务中国各地都有，但量和质上的差距往往犹如天上、地下之分。在像加拿大那样的发达国家，政府往往用财政平等化的方式来＃＃各地能为其居民提供大致相当的基本公共服务，从而消除地区发展程度的差异在这些方面的影响。中国是否已达到了可以全面追求这种政策目标的时候呢？也许还没有。但由于基础教育的特殊重要性，政府似乎应在这方面先行一步。

４．扶助落后地区实现自保持增长(self-sustaining growth)。

说到底，各方面地区差别的缩小还要靠落后地区像先进地区一样获得自保持增长的能力。前三项目靠“输血”是可以获得的，但长期靠“输血”可能会使发达地区生出拋掉落后地区这个包袱的想法（南南斯拉夫中的斯洛文尼亚，克地罗亚便是如此），也可能会使落后地区产生不甘在与发达地区的关系中永远扮演小弟弟的角色的情绪（前捷克斯洛伐克中的斯洛伐克要求独立就有这种成份。为缩小地区差别，短期的输血是必要的，但更重要的是培植落后地区自身的“造血”机能。一旦有了“造血”机能，“输血”便是不必要的了。

区域发展的战洛

中国应该选择甚么样的区域发展战略呢？我们认为，促进地区间生产要素流动是取佳的发展战畈。用要素流动解决地区差别问题本来是新古典区域发展理论的核心。如果要素确以该理论描述的方式流动，地区差别就会缩小，这是毫无疑问的。有问题的是，要素会不会自然而然以该理论描述的方式流动。我们前面已经指出，答案是否定的。各国的实践也证明新古典理论的预期是错误的。但否定新古典理论的假设并不必否定它的逻辑。如果能设法促使生产要素以新古典理论期望的方式流动，我们相信就会有助于达到逐步缩小地区差别的目标。我们与新古典理论的不同点在于，它坐待要素流动，我们要促进要素以特定的方式流动：它排斥政府干预，我们认为必要的政府干预是不可缺少的。

首先，政府应促进资本向落后地区流动。落后地区剩的是劳力，缺乏的是资金。剩余劳力是种巨大的浪费。如果有资本流入，与剩余劳力结合起来，就能创造出财富。但如前面分析过的，发达地区往往对资本有更大的吸引力。为了增加落后地区对资本的吸引力，政府应投资基础设施，改善连结先进地区与落后地区的运输与通讯管道，并在落后地区为外来投资提供诸如水电供给、土地平整、仓储空间等便利条件。基础设施有很强的经济外部性(externalities)，私人资本一般不愿进引投资，更不要说是投资于落后地区的基础设施。而没有必要的基础设施，外来投资是不会流入的。政府出面提供基础设施，就打断了这个恶性循环。

吸引外来投资另一个必要条件是政府在基础教育方面的投资。越来越多的发展经济学家已认识到，人力资本与金融资本一样重要。甚至更重要。如果落后地区的人们缺乏基本知识和基本训练，外地投资者不会情愿负沉重的培训费用。他们可能因此而打消前来投资的念头。人力资本的提高不仅有利于吸引外来投资，也会提高本地产业的效率。因此，政府投资落后地区的基础教育和职业性培训是件有百利而无一害的事。

但是基础设施和基础教育的提供只是吸引外来投资的必要条件，不是充分条件。外地公司不会仅仅因为看到有了基础设施和基础教育就蜂涌而至，因为落后地区的基础设施和基础教育不可能赶得上发达地区的水平。虽然基础设施和基础教育的提供可以大大减少起动投资的数额，大大灭少运输成本，虽然落后地区的低地价、低租金、低工资可以大大灭少生产本，但外地公司很多寺候还需要额外的刺激才会前来。因此，各种形式的投资补贴恐怕也是必要的。

第二，政府应促进信息在先进地区与落后地区之间流动。信息对经济发展的重要性不需要我们在此赘述。但是，必须强调的是，信息的收集、处理、传播是需要付出代价的。由于种种原因，个人和个别厂家往往无法获得他们需要的信息，并可能因此作出错误的决定。例如，盲目从一地到另一地找工作的人，也许不知道那儿的工作机会并不多；落后地区的商也许认识不到，他们的商品可在其它一些地方找到市场；先进地区的厂商也许不了解他们可以在某些落后地区获得很好的投资机会。如果政府投资设置信息交流机构，就可以弥补市场中信息不完全问题，减少风险和不确定性。

第三、政府应促进技术向落后地区流动。这里说的技术都不一定是甚甚世界先进、国内领先的技术。很多在先进地区司空见惯的技术很可能还不为落后地区所知。广泛推广这类应用型技术可以大大促进落后地区的经济发展。政府因上应资助专门协助落后地区从先进地区获得适用技术的机构。

第四、政府应促进生产资料在地区间流动。近年来，进行地区经济封锁的事件频繁发生，这不仅有损于整体经济效率，也会影响落后地区的发展。中央政府应严禁各级地迮方政府设置贸易障碍，与此同时改变发达地区与落后地区的不等价交换关系。

第五、政府应谨慎地处理劳动力流动问题。中国是一个人口众多的国家，几乎所有省份都存在过剩劳动。既使是经济发展最迅速的地区，在吸收本地自然增长的劳动力和效率提高淘汰的劳动力之后，只能吸收有限的外来劳力。基于这一点，中国政府不应像某些国家一样鼓励向发达地区移民。因为大规模的移民潮不论仍处流动状态，还是已在发达地区沉淀下来，都会造成严重的问题。事实上，既使是西方发达国家，近年来也改变了过去“把劳力引向工作”(bring people to jobs)的作法，伐之以“把工作带给劳工和社区”(bring jobs to people and community)的战畈。当然，禁止劳动力流动是愚蠢的。中国在劳动问题应采取不鼓励，甚至劝阻的立场。

政府如在以上五个方面积极努力，是会有助于缩小地区差别的。但我们必须记住，缩小地区差别并不是我们追求的唯一目标。例如，如果政府在这五方面努力过了头，就可能严重损害整体经济的效率。显然，我们不能为了缩小地区差别而完全置效率于不顾。H.W.Richardson曾将空间均衡与总体效率的关系描述为一条损益(trade-off)曲线。曲线上的任何一点都代表一定的平等与效率的组合：过度追求平等时，效率会较低；过度追求效率时，差别会较大。[57] 问题是曲线上的哪一点最理想。这不是一个经济问题，而是　一个政治问题。政治问题应用政治手段解决。我们认为，解决这个问题最佳方式是，允许各种地方利益都能参与中央有关区域的决策，并使之制度化。经过民主程序产生的社会偏好曲线与上述损益曲线的切点，就是最佳选择。

　九、政府应在甚么时候进行干预？

如果我们接受近古典区域发展理论，政府在任何时候都不应干预，人们只须静待市场显灵。如果我们接受威廉逊的假Ｕ型假说，政府仍不必干预，只是人们的耐心得长一些，因为据说市场的作用会使地区差别先扩大，然后才缩小。这两种看法都可被称之为“市场浪漫主义”。既使是没有市场的浪漫主义的人，也可能持政府不必过早为缩小地区差别进行干预的看法。他们虽然不相信市场有自动缩小地区差别的神功，但相信市场是实现整体经济效＝的最佳机制。他们认为，在中国这样的发展中国家，首要任务是发展经济，公平是第二位的。应等到国民经济发展到一定水平，有了本钱之后，再设法缩小地区差别。那时，如靠市场力量无法缩小地区差别，也不妨动用政府干预。这第三种看法，也许可以称之为“政治浪漫主义”。

政治浪漫主义是建立在两项未加言明的假设之上的。

１．在地区差别扩大时期，落后省份会以大局为重，＝受牺牲，或由中央政府有能力迫使落后省份接受对它们不利的现实。

２．国民经济发展到一定程度后，自动会到达一个区域政策的转折点。届时，先进省份会自愿为缩小地区差别作出贡献，或中央政府有能力迫使先进省份不得不对此作出贡献。　

这两项假设都站不住脚。国外有无数例子说明，当地区差别过大且仍在扩大时，落后省份会由不满到抱怨。由抱怨到抗议　，由抗议到出现分裂主义情绪。在中国，近年来历次人代会上，落后省份不满情绪已溢于言表。中央政府虽然仍用转移支付的办法来平息落后省份的不满，但由于中央汲取能力下降，能用于转移支付的资源越来越少，很难满足落后省份的最低需求。这就加剧了落后省份与中央的矛盾。很明显，为了追求整体效率，任地区差别扩大的作法，在政治上是难以持久的。既使第一条假设能够成立，落后省份同意作出暂时的牺牲，没有人能确切地指出，国民经济发展到甚么程度才是调整区域政策的最佳转折点。美国、英国、加拿大和中国相比算是十分发达的国家了吧？但在这些国家仍不乞鼓吹为效率＝牺牲平等的人士。例如，一位研究加拿大地区差别的学者发现，“谈到区域发展政策，｛加拿大｝各省省长(provincial premier)都是以屁股决定脑袋，无论他们属于哪一党、哪一派。后进省份的省长们总是众口一声要求联邦政府为地区发展作出更大的努力，而先进省份的省长则主张联邦政府不要以地区平等的名义加干涉。”[59] 如果发达国家到现在仍未就何时应采取区域均衡发展战畈达成共识，中国何时能指望出现这种共识呢、三十年？五十年？一百年？问题是落后省份最多只能容忍暂时的牺牲，布望它们等到达成这种共识那一天在政治上是不现实的。也许希望有期一日，这种共识会自然形成本身就是不现实的。如果各地利益差异很大，他们又希望维护或扩大自己的利益，怎么能指望自动出现一种共识时呢？

如果共识不会自动出现，就需要中央决策机构在各地代表参与的情况下，在某个时候作出实行区域均衡发展的决定，并强制实施。我们认为，这种决定只有在地区差别还不太大的时候才容易作出。地区差别越大，先进省份为实现区域均衡发展政策付出的代价越高，它们越不情愿付出这种代价；地区差别越大，先进省份对整个国民经济的重要性越大，它们对中央决策的影响也会越大，它们会据此尽量阻止区域发展政策向缩小地区差别方向倾斜；地区差别越大，先进省份掌握的资源越多，它们抵制中央政策的能力越强，既使中央政府制定出实行区域均衡发展的决定，先进省份阳奉阴违甚或分庭抗礼的可能性也越大。区域经济政策说到底是一种再分配政策；再分配政策是各种政策中最易引发冲突的政策。利益冲突是不可避免的，要避免的是冲突的一方完全压倒另一方，和爆炸性冲突。这两种情况正是在利益各方所占有的资源分布严重不均时最可能出现。

综上所述，政治浪漫主义和市场浪漫主义一样要不得。有了利益差别，就会有政治冲突。为了避免攻治冲突发展到不可收拾的地步，必须防正利益差别相去太远。就我们讨论的区域发展政策而言，任何时候都不应放弃调节地区差别的责任。让差别扩大后再干预的想法是不明智的，危险的。

十、结论

我们的结论只有五句话：

１．中国的地区差别已较大，必须立即着手解决。

２．缩小地区差别必须靠政府干预。

３．中央政府应承担缩小地区差别的主要责任。

４．政府干预的基本战畈是在兼顾效率同时促进生产要素向有利于缩小地区差别的方向流动。

５．为使中央承担起缩小地区差别的重任，必须加强它的财政汲取能力。