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第九章一九九四财政体制改革

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特别感谢作者王绍光先生寄来本文

从1994年开始，中国实行了新的财政改革。其首要目的是为了让各级政府尤其是中央政府获得充足的收入。 这一目标当然并不新鲜。在过去几十年中，中国政府尝试过许多财政包干的形式，但都不成功。这次，决策者认识到改动旧体制的皮毛不会带来他们所期盼的结果。为了实现老的目标，他们需要进行制度创新。这样，旧的基于讨价还价的财政包干制度便被新的以规则为基础的制度所取代。 新制度被称为分税制。

1994年改革

1994年改革涉及以下几方面的变化。[1]

　首先，这次改革从根本上改变了中央和地方政府间的税收分成方法。　过去各种税收名义上划成了三类：中央税、地方税、共享税，其实中央与地方的分成取决于双方协商的地方上解比例，而各种税款是杂在一块的。 在新体制下，税种仍分为三类，但对各类所包含的税种作了调整。更重要的是，以后各级政府的收入来源便是那些归它们所有的税种了。

与此同时，改革简化了税种结构、统一了税率。这两项措施增大了透明度，因而有利于堵塞税收工作中的漏洞，有助于监督纳税人和征税人的行为。[2]

第二，讨价还价是旧体制最重要的特征，1994年的改革确立了一种以规则为基础的税收分成方法：中央税归中央政府，地方税归入地方财政，而共享税则按规定的比例进行分配。例如，增值税收益75％归中央，25％归地方。这条规则适用于所有省份。与旧体制不同，新体制不需要也不允许进行讨价还价。基于规则的体制可以削减讨价还价的成本。

第三，不再允许地方政府擅自批准减免税。随意施予“减免税”特权曾是旧体制的严重弊端。地方政府通常利用这种手段将预算内基金转到预算外，以此减少上缴中央的税款。这次中央收回了这个权力。 现在实行减免税政策必须经过国务院批准，从而大大限制了地方政府在这一领域的自由裁量权。

第四也是最重要的一点是，统一了税收管理，中央不再委托地方税务机关完成征收几乎所有税目的工作，而是建立了自己的税收机构，即国家税务局系统。目前有两种并行的税收管理体系，即：收取中央税的国税局系统和征收地方税的地税局系统，共享税先由国税局征收，然后中央和地方按规定比例分享其收益。

国税和地税系统的分离对法规的实施至关重要。当地方独揽收税大权时，常常滥用自下而上的分成机制，故意放松征税力度，从而减少上缴款。新体制下，自上而下的分成体制取代了自下而上的分成体制，由此削弱了地方政府与中央玩把戏的能力。

中央的让步

1994年实行的分税制标志着中国财税体制发生了根本性的变化，在剧烈变化的过程中，利益冲突是不可避免的。为了确保旧体制向新体制过渡的相对平稳，中央必须说服地方政府相信其利益不会无端受损。为了减少来自地方的抵制，中央在1994年的改革方案中加入了一些妥协措施。

首先，中央保证每省的收入不低于1993年的水准。它宣布以各省1993年的留成税额定为其基数。在新体制下，如果某省1994年后的收入低于这个基数，中央将贴补其差额。[3]

其二，中央保证自1994年开始，对地方的补贴将以每年全国增值税和消费税平均增幅30％的速度增长。[4]

其三，中央允许在两年的“过渡期”内，省级政府已批准的减免税项目继续有效；同时对低利企业降低所得税至27％和18％。[5]

最后一项让步是，当中央财政收入达到全部财政收入60％时，它允诺将不少于三分之一的收入用作转移支付以缩小地区差异。

这些让步政策是中央付给地方政府的“买路钱”。前三项让步明显是为了拢络富裕省份。既然它们享有既得利益（大量留成款）且有实力阻碍体制改革，中央不得不对它们作出保证，使他们的既得利益不因此项改革而受损。否则，改革根本不可能起步。然而，这些让步中也暗含�逡桓龌�关。所有的补偿是以现价计算的，由于改革时期通货膨胀率一般较高，让步措施的实际价值会逐年降低。 在旧体制下，各省向中央的上解以现价计算，因此中央承受�宄�出预料的通胀后果，这回轮到地方政府来承担中央退补中通胀的风险。这个“机关”作用不可小视，因为随着时间的推移，“过渡”因素的作用会不可避免地缩小，新体制本身的作用就会逐渐明显起来。

未竟事业

1994年改革在确立合理的财税体制上迈进了一大步，但该年建立的制度却远未完善。当然与旧体制相比，游戏规则更加明确了，执法机制大大加强了，中央和地方的自由裁量权限大大缩小了。所有这些变化可望在新体制实施过程中产生积极结果。但仍有许多制度缺陷尚未处理。

旧体制的残余就是一个明显的缺陷。体制虽已更新，但在旧体制下议定的中央与地方收入分成协议却仍然有效。地方政府应按1993年前与北京达成的分成协议上缴中央一定数量或份额的地方税收，或接受一定数额的中央补贴。其结果是中央和地方的财政转移程序变得特别复杂：中央和地方先分别按新体制收取各自的税款；然后中央将确保各省收入不低于1993年水平的返还款付给地方；最后，地方完成旧体制规定的上缴额或接受补贴。结果谁也搞不清到底怎样计算中央和地方财政收入的份额。

另一个缺陷则是致命的，即：对中央的行为缺乏宪法约束。考虑到在旧体制下中央常常改换分灶吃饭的形式和收入分成的方法，地方政府有理由怀疑中央将来是否会守信誉。如果事先便能预料到中央会在事后采取机会主义的作法，地方政府只有两个选择，要么以其人之道还治其人之身，要么制定法规，使中央不得不在事后依法行事。[6] 当然第二种选择大大优于第一种。然而，如果限制中央滥用职权的机制不能建立，地方政府可能不得不作出第一种选择，这就会使中央与地方的相互关系重新陷入囚徒困境。要消除这种可能性，只有中央和地方同意进行宪法制度的改革，以法律条文限制中央单方面改变制约其与地方关系的游戏规则。有了这种制度性的约束， 地区政府就不必运用谋略手法对付中央，而且征税效益一定会大大改善。在各方共同遵守游戏规则的制度下，中央和地方都会获益而出现双赢局面。[7] 换言之，限制中央的事后行为将大大提高新财政体制的效率，并且有助于解决中央自身的财政问题。

政府间财政关系中另一个悬而未决的基本问题是财政支付责任的划分。过去历次财政改革的�逖鄣愣挤旁诓普�收入的划分，1994年的改革上也不例外。各级政府间的开支责任仍然没有具体的、法定分配方案。 按道理，“设计各级政府间财政关系应从开支方面入手。”[8] 否则， 只要中央可以随意转移支付责任，就不可能制定稳固的税收体系。责任界定不明会刺激中央和地方政府利用这一点各谋其利。其结果是双方会不停地争论究竟是谁该对哪些事务负责。如果中国打算摆脱那种讨价还价式的中央地方关系，就必须清楚明了、毫不含糊地规定中央和地方的支付责任，并运用法律形式固定下来。精确性和稳定性会产生更大的确定性和可预见性，这又能激励地方政府不遗余力地征好地方税、中央政府收取中央税和共享税。

1994年的改革被称作“分税制改革”。 从严格意义上说，中国实行的还不是真正的分税制。尽管有些税目被指定为“地方税”，中央政府仍对所有税目的税基和税率有最后决定权，包括地方税。地方政府无权改变地方税的税基和税率，因此也无法自主决定其预算总量。 这样，中央确定的税基和税率调整可能严重影响他们的利益。从开始实施1994年改革以来，许多中国官员和学者都在呼吁给予地方政府更广泛的独立税权。他们抱怨，目前划给地方的税种收入远远抵不了地方开支所需；他们同时要求给予地方政府调整地方税基和税率甚至开征新地方税的自主权。[9] 我们认为， 只要地方税收自主权不会阻碍资源调配，不会分裂全国共同市场， 中央就应赋予地方政府这种权力，[10] 下放税权会提高整个财税体系的效益，因为下放决策权可使地方政策更符合地方居民的偏好；同时也会让中央及地方的利益更加互相吻合，从而降低实施成本。

当然，我们不可能指望每个地区都在财政上自给自足。因此有必要建立中央和地方间财政转移支付以弥补平级或上下级间的财政差距。在目前实行的分税制下，这种转移支付作用微乎其微。而且有关转移支付的决策过程仍没有一定之规。无论转移支付的数额还是分配办法都还没有明确的规定。

建立以因素法（而不是基数法）为基础的转移支付体系，不论就经济意义还是政治意义而言都是当务之急。由于地区差别不断扩大，贫困地区期盼�逡�入财政均等化机制（fiscal equalization）。中央有责任增大对这类地区的转移支付。现行的以基数法为基础的转移支付有利于财政实力雄厚的省份，即富省。这一点正遭到越来越多的穷省的反对。[11] 为鼓励穷省坚持分税制，中央必须尽快以基于公式的因子法取代基数法。否则，穷省得自地方税、共享税和转移支付的财政收入长期无法满足其支出需求，它们可能很快就会对分税制失去信心，这会危胁到整个经济改革的前景。

最后，预算外资金的存在仍是新体系的巨大漏洞。中央政府在1993年7月1日宣布推行分税制的决定之前，重新定义了预算外资金的概念，其中不再包括国有企业的资金。但即使依照这个狭义的预算外概念，1994年由中央政府和行政机构掌握的预算外收入仍高达2,000亿元，相当于该年预算内收入总额的40%。[12] 具有讽刺意味的是，这么重要的政府财政资源竟然不在中央预算控制之内。如果不把预算外资金并入严格的预算管理体系，地方政府仍将有权随意处置巨额资金，威胁新财税体制的发展。

1994年体制的运行的初步评估

中国在八十年代曾做过许多尝试，力图调整中央和地方的财税关系，但均未能阻止“两个比重”的不断下滑。这里“两个比重”即是指中央收入占政府财政总收入的比重以及政府财政收入占GDP的比重。1994年的财政改革是中国有史以来最大胆的一次改革，它的目的是制度创新，而不是对旧体制的小修小补。但是新体制并不是在真空中创造的。尽管中央和地方都不满旧的分灶吃饭体制，他们希望的新体制却各不相同。如果单方面就能作出决定的话，它们当然希望新的游戏规则只约束对方而不约束自己。双方都想限定对方的选择范围，从而为自身带来分配优势。在这种情况下，制度改革与其说是对集体目标的帕累多改进，不如说是利益分配冲突中的副产品。[13] 此外，由于存在不确定因素，信息又不可能完全，中央和地方都不一定能搞清楚自身利益所在，更不要说制订什么精确的对应策略了。他们需要时间来学习和适应。出于这两个原因，制度创新的结果很难处处符合改革者的初衷。从这个意义上讲，制度安排是不可能完美的，它们只能在试错中摸索、演进。[14]

理想的制度改革应该为人们提供不同于以前的选择可能，从而改变其意向结构，使之从事更有建设性的行动。然而，1994年的改革绝称不上完美。因而，尽管中国的财税体制在某些方面有望得到改进，但其整体效益目前仍远不如人意。

表6证实了这一推断。一方面政府收入总额增长相当快。1993年之前，政府总收入平均每年增加200至300亿元；而1993年之后，年增长额升至700至900亿元。中央占政府总收入的比重从三分之一增加到一半以上。但是另一方面，政府财政总收入占GDP的比重的增长情况则令人失望。表1首列显示，政府总收入与GDP之比在1993年后继续着八十年代的跌势；换言之，财政收入的增长速度仍低于经济增长的速度，财政收入对GDP的弹性系数仍达不到1。更重要的是中央收入占政府总收入的比重上升不一定是实增，可能是假象。由于1994年的体系比较复杂，我们可以得出三种中央收入比例的定义，其一为中央负责征收的税款，如表7所示，它绝对增加了；第二种定义，不仅包含中央收取的税款，还包括地方政府按旧体制规定继续上解的那部分税款。如果用这个定义，那么中央收入占财政总收入的比重己几乎达到三分之二，堪与许多国家相比美。 但实际上， 中央并不能随心所欲地使用这笔资金，因为它必须通过返还来补偿地方政府为接受新体系而作出的牺牲。这样我们又有了第三种意义。 在某种意义上说，这种返还款是地方政府应享的权利。中央不能随意扣留或减少返还款。如果它不想看到新体制脱轨，就必须给予地方政府这样的补偿。扣除中央退给地方的部分，中央收入仅占政府财政总收入的30%左右，比1993年及以前年份的比重还低。

如表8中间一列所示，正是巨额的返还款大大降低了中央可支配的收入。为甚么中央竟要对地方付出如此之多昵？看看表9，答案就清楚了。1993年头九个月里，地方税收体系的运作一切如往年。但在八月份地方政府得知中央将实行新的财税体制之后，他们立即开始疯狂敛税。是年九月，地方所收税款比1992年同期高出52%。在以后的三个月中，地方税继续以前所未有的高速度增长。特别是那些一直对征税疲疲沓沓的富裕省份突然加大了其征税力度（见表10）。有些地方政府逼出了久拖不缴的税款，另一些地方政府敦促当地银行为企业提供贷款助其缴纳拖欠的税金，还有一些地方政府甚至提前征收1994年的赋税。 结果，1994年地方税比1993年增加了39.9%。[15] 对地方政府非凡的热情只有一种解释，即：因为1994年以后，中央对各省的返还是以1993年征收额为基数的，地方政府想尽可能多地收取税款，提高中央返还的基数，迫使中央建立新体制之后给予他们的大量补偿。

以1993年作为基准年，中央政府诱使地方政府暴露他们的真实征税能力。但这一成果代价很大，中央不得不付给地方大量返还款，从而造成中央可支配收入的大幅下滑。幸运的是,旧体制的残余，即：中央返还和地方上解款，在新体制中会逐渐失去其重要性。1995年，中央做出两项决定，其一是将返还额与增值税和消费税的增长脱勾，另一项是固定地方上解税额。这样，一方面当总收入增长时，中央可以不必过分依赖地方上缴额，另一方面，随着时间的推移，中央的返还负担也会减轻（见表8）。还有一个好兆头是中央税与地方税增速的差距也在不断缩小（见表11）。以后五年之内，中央的财政状况有可能得到稳步改善。

然而，要实现这一点有一个条件，那就是国家财政收入占GDP的比重必须停止下滑。 否则，即使中央收入占政府总收入的比重上升，中央收入占GDP的比例也会下降。为甚么在新体制下国家财政收入与GDP之比仍在下降昵？很简单，大量财政收入被流失掉了。在现行体制中存在四大“漏洞”。其一为偷税漏税。 由于逃税现象很普遍，中国政府每年进行一次全国财税大检查。表12列出在过去十年中，每次检查追缴的税额。当然这些数字只是冰山一角。偷漏税之所以如此猖厥,在很大程度上是地方政府执法不严所致。个人所得税的征收就是一个现成的例子。在旧体制下，当它被列入共享税时，它增长非常缓慢。但在1994年，它一被划为地方税后，其收入就扶摇直上（见表13）。个人所得税的例子说明地方政府的征税力度是解释偷漏税问题的一个关键。这个因素也可解释为甚么1994年有三分之二以上的偷漏税案例涉及增值税。增值税是最大的税源， 但它又是一种共享税,地方政府从中仅获利30%。[16]

第二个“漏洞”就是非法的减免税。在新体制下，如果没有中央的批准，地方政府原则上无权实行减免税。但一些地方政府坚持原来的作法。例如1994年，武汉市税务局私下发出了一个名为“120条”的减免税规定，擅自慷中央之慨允许当地企业享受多项减免税待遇。如果全面实施，估计这些土政策可以造成两亿元的税收损失。[17] 知法犯法的当然不只武汉一地。据估计，偷漏税行为和非法的地方减免税政策每年给国家造成1,000亿元的损失，相当于政府收入总额的五分之一。[18]　

第三个“漏洞”是拖欠税款。1994年10月，过期未付的税款达301亿元，这引起中央的警惕。当月，中央命令交纳所有拖欠款。在其后的三个月里情况有所好转。到1995年1月，拖欠税款总额降至97亿元。接着中央为所有地方政府下达了指针，即：在年底以前，收缴80%的拖欠税款。但这个计划终成泡影。1995年将尽之时，拖欠税款总额回升至1994年的水平。有意思的是，80%的欠税涉及消费税(一种中央税)和增值税(一种共享税，地方政府只能从中得到30%的收益)。[19] 很显然，地方税务局可先于国家税务总局的分支机构征税。这表明地方政府不仅可以操纵地方税的征收,而且仍然可以对中央税和共享税的征收施加影响。

中国现行财政体制的最后一个“漏洞”就是预算外资金。既然1994年改革未触及预算外资金的问题，地方政府仍可轻而易举地将预算内资金转为预算外。据最近估计，预算外资金已从1994年的1,000亿元增至3,000亿元。[20]

这四个“漏洞”有着本质的不同。前三个是非法的“漏洞”。企业及个人偷税漏税和拖欠税款是违法的；地方政府未经批准实行减免税或者擅自干预中央税和共享税的征收也是违法的。在新的财税体制下，有关这些行为的规定是明确的。因而，为了堵住漏洞，政府需要的不是新法规，而是要有坚决贯彻执行新法规的决心。不幸的是，政府至今仍未表现出这种决心。触犯税法的地方官员几乎从未受到什么处罚。如制定非法的“120条”的武汉官员，仍然稳坐官位，没为其违法行为付出任何代价。如果没有强有力的执法手段，法规无论多完美都没有意义。最后一个“漏洞”是“合法”的漏洞。只要地方政府拥有预算外资金是合法的，中央政府就难以阻止他们钻这个空子。中央需要做的是完全取消预算外资金并将其收入统统纳入正式的预算体系之中。

堵住这四个大“漏洞”至关重要。它们总共吞噬了约4,000多亿元国家财政收入，相当于GDP的7%。如果政府能够堵住这些“漏洞”，其收入就会立即升至GDP的18%，接近许多发展中国家的水平。

小结

     制度的作用举足轻重，但它的作用可以在两个方面表现出来。完善的制度可以降低信息传递、监督和实施的成本，从而有助于产生高效成果；但完善的制度很难在现实世界中找到。另一方面，有缺陷的制度给人们太多的自由裁量权，为欺骗、逃避责任以及采取机会主义行为大开了方便之门。大多数现实世界中的制度都并非完美无瑕。中国的财政体制即是一例。

本章和上一章阐明， 当游戏规则模棱两可、过分宽松并且缺乏惩戒手段支持时，不管其它玩家作何选择，对所有玩家而言，选择机会主义比选择合作更有利可图，这就是为甚么中央和地方政府在旧体制下陷入囚徒困境之中不能自拔的原因。

1994年改革试图以基于规则的体系取代基于自由裁量权的体系。现在，游戏规则更为全面、清晰、透明，而且规则实施机制也更为可靠。新制度重新界定了中央和地方政府的选择范围，从而大大缩小了它们玩弄花招的余地。由于很多以前曾属于它们自由裁量权限以内的作法己不再合法，不合法的代价就大多了。相应地，合作在新体制下也就显得更有吸引力。1993年以来中央地方关系上的积极变化说明，修正不完善的制度至关重要。

尽管新财税体制产生了一些积极效果，中国中央和地方关系的制度安排还远未尽如人意：例如有关二者关系中的一些重要方面（如开支责任）仍缺乏明确的法规；地方政府仍没法利用宪法手段强制中央事后遵循其事先同意的法游戏规则；巨大的财政漏洞（如预算外资金）还没有被堵住；执法机制还太仁慈，对违法者仍未曾晓以颜色。这些制度上的缺陷正是新体制仍未能使中国摆脱财政危机的原因所在。　

中国中央政府已充分认识到这些制度缺陷的负面影响。中国财政部长刘仲黎在1996年3月5日八届人大四次会议上的报告中指出：

1996年财税改革的任务是在稳定新财税体制的基础上，进行调整和完善，使财税管理进一步走向规范。（我们要）继续完善分税制财政体制。在实施过渡性转移支付办法的同时，着手进行政府间事权（支出）划分问题研究……对各项税收的减免、先征后退等优惠政策进行调整和清理……要采取有效措施清理企业欠税，防止欠税再度攀升。……要改进预算外资金管理办法，凡国务院已明令纳入预算管理的收费，要坚决纳入预算。要加强执法监督检查工作，加大对各种违法行为的打击力度。……今年将开展财经纪律全面检查，重点清查“两本帐”、偷税、骗税、将预算内资金转为预算外、私设“小金库”和乱收费等严重违法乱纪问题，同时还要对预算外资金的使用进行全面检查。对查出的问题，要严肃处理，凡构成犯罪的，要提请司法机关追究刑事责任。[21]

　

问题在于中央是否具备进一步改革财政制度的意愿和能力，其中也包括它是否有意愿约束自己的行为。只有当中央政府具备这些意愿和能力时，才有可能将中央地方关系置于一个明确、严格、不容讨价还价，而且具有可预测性的基础之上。

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