序言


     　　                  王绍光

　　集权招人厌恶，如今是分权的时代。现在世界上恐怕找不到一个国家不高唱分
权的调子。前社会主义国家脱离中央计划体制后，经济策权随私有化和市场化转
到了企业经理和地方官员手中；第三世界国家为摆脱经济困境，纷纷搭上分权的快
车。发达国家也不例外，“分权”是美国总统里根、英国首相撒切尔夫人喊得最向
的口号；有集权传统的法国开始了分权的实验；本来地方政府权力就较大的德国和
加拿大也喊要进一步下放权力。目前的大势真可称之为“分权潮流，浩浩荡荡，
顺之者昌，逆之者亡”。在这股世界性的分权潮流中，中国扮演了排头兵的角色。
在过去十五年中，中国权力下放的幅度也许比任何一个国家都要大得多。[1]

　　这股“分权”潮流之所以出现，是因为各国从自身的实践中逐步认识到集权是
有其上限的；超过了这个上限，就会出现种种危机。顺同一条思路从反面思考，
人们理应提出另一问题，亦即，分权有没有下限？这个问题之所以还没有引起广泛
注意，也许是因为长期集权的梦魇挥之不去，人们还来不及思考它；也许是因为人
们相信“矫枉必须过正”，为彻底摆脱集权体制的阴影，分权稍微过度一点毋宁是
件好事。

　　从逻辑上讲，恐怕没人会否认分权有其下限；超过了这个下限，也会出现种种
危机。过度的集权会造成严重的效率损失，过度分权则可能导致国家分崩离析。因
此讨论分权下限不仅是个有趣的学术问题，而且是个重大的现实问题。尤其是在中
国这个有十二亿人口的大国，对任何“乱”的隐患，切不可掉以轻心。居安思危、
防微杜渐是关心国家命运的人们应取的态度。

　　本书的目的是探讨分权的底线何在。讨论分权的底线并不是要否认分权的“利”
和集权的“弊”。当然，我们同时也不必讳言集权的“利”和分权的“弊”。本书
试图证明，如果分权超过一定限度就可能危及国家能力，进而带来一系列岩重的后
果。“国家能力”是贯串本书的核心概念，因此，第一章将对这个概念加以定义，
并讨论是否可能对它加以量化。第二章讨论国家与市场的关系。分权有两个向度：
一是削弱政府的作用，加强市场的作用：一是削弱中央的作用，加强地方的作用。
第二章批评了新古典经济学的国家理论，指出国家至少应在十七个领域发挥积极的
作用，不能盲目迷信市场。第三章关注的是中央政府与地方政府的关系。它首先分
析分权和集权在哪些方面有优势，在哪些方面居劣势。既然两者各有利弊，无论朝
哪一个方向走极端都是不可取的。正确的提法不是“要集权还是要分权？”而是“
哪些权应该集、哪些权应该分？”在此基础上，第三章试图划分出中央政府与地方
政府事权的界限，并依据对事权的划分引申出划分中央政府与地方政府财权（包括
财政收入与财政支出）的原则。这一章可以说是对分权底限的定性研究。

　　第四章追朔中国中央地方财政关系在过去四十多年中的变化轨迹。这一章表明，
中国政府已从一个“强政府”演变成为一个“弱政府”。第五章是对分权底限的定
量研究。通过分析各国的横截面数据和几个重点国家的时间序列数据，这一章希望
从量上估计分权的底线，并考察中国是否已超过了分权底线。第六，七两章用提供
共享物品（public good ）和调节收入再分配这两方面的失序现象证明中国的分权
确已超过了底限。第六章的主题是国防。国防是最典型的共享物品，理应由中央政
府提供。但是由于分权过度，国家能力严重削弱，中国政府在提供国防上都显得有
些力不从心。第七章的重点是地区差距。防止地区差距过大也是中央政府的重要职
责之一，但是国家能力的下降使中国政府难以阻止地区差距扩大的趋势。

　　第八章讨论中国国家能力下降的体制根源。它指出在一九七八至一九九三年间，
中央与地方关系的制度安排存在不少缺陷，结果使中央与地方的财政双双陷入困
境。为了使中央与地方的财政关系趋于合理，中国于一九九四年建立了新的财政体
制。第九章考察新体制在多大程度上克服了旧体制的缺陷，并对新体制的运行状况
进行了初步的评估。第十章提出了如何加强中国国家能力的设想。该章以古今中外
的例子证明中央决策过程民主化是加强中国政府能力的唯一途径。

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　　[1] 王紹光、胡鞍鋼，“中國政府汲取能力的下降及其後果”，《二十一世紀》
，總二十一期一九九四年二月號，頁五至十四。