文官制度與行政中立的設計與建立

許濱松

近年來 , 國內的政治發展極為快速 , 在一片朝向實施真正民主法治的改革呼聲中 , 公務人員的行政中立 , 遂一時成為眾所矚目與關切的問題。朝野立委也曾經多次為此提出質詢。李總統登輝先生在民國七十九年五月二十日就職後首次記者會中亦曾經指出：「憲政體制的改革 , 必須要做。政府有關的改革 , 必須在司法獨立、行政中立的兩個基礎下來推行 , 一定會成功 , 一定會有很好的政黨政治出現。」考試院亦有鑑及此 , 遂草擬完成「公務人員行政中立法草案」 , 並於民國八十三年十二月三十日送請立法院審議。

l  行政中立的內涵 l 

國內對於「行政中立」與「政治中立」二者常混為一談 , 視同同義詞；對於適用對象 , 究竟僅涵蓋常任文官？抑或及於政治任命官員？亦時生混淆。

所謂「行政中立」 , 其基本前提是認為 , 公務人員是全體國民之服務者 , 並非部分國民之服務者 , 是以公務人員處理行政事務應公正衡平 , 並秉持其「中立能力」（ neutral competence ） , 亦即對政府工作以專業方式處理的能力 , 處理其行政事務 , 並   做到： (1) 超然於個人政治理念之外 , 不偏袒某一政黨或政治團體； (2) 不受利益團體影響 , 圖利某一利益團體； (3) 不受個人價值理念的影響 , 以中立能力公正衡平處理行政事務。至於「政治中立」 , 其內涵則較為狹窄 , 僅單純地指公務人員應超然於個人政治理念之外 , 不積極介入政治活動 , 不偏袒某一政黨或政治團體 , 公正衡平地以中立能力處理行政事務。職是觀之 , 二者內涵並不相同 , 有廣狹之分。

一般國家在「中立」方面之努力 , 通常都是致力於公務員的「政治中立」 , 間亦有致力於全面「行政中立」者。但其規範對象 , 主要係以常任文官為主 , 至於政治任命官員 , 其執政機會取決於選舉勝利 , 並藉執政機會貫徹其政治主張與政策 , 是以政治任命官員介入政治活動 , 是天經地義之事 , 根本無所謂「政治中立」的問題。惟國內對於自由任命與政治任命並未嚴加區分 , 是以部分自由任命之官員 , 如考試委員、大法官等 , 亦被視為政治任命 , 產生是否應該政治中立之混浠與爭議。

  行政中立有助健全文官體系

美國在西元一八二九年傑克遜（ Andrew Jackson ）就任第七任總統後 , 呼籲「服官者屬於選舉的勝利者」 , 主張「官職輪換」。由於他的呼籲與主張 , 導致「分贓制度」（ spoils system ）在美國產生與盛行。分贓制度不僅使公務員的施政產生偏頗 , 有失公平與公正原則 , 同時也帶來了公務員向政黨捐納金錢的惡劣慣例。因分贓制度造成甚多流弊 , 遂於一八七六年由國會通過法律 , 規定除由總統徵得參院同意任命的官員外 , 其餘官員不得要求或收受任何金錢、財產或物品 , 用以達到政治目的。這一規定 , 後來又重複規定於一八八三年所頒布的「美國聯邦公務員法」（ The United States Civil Service Act ） , 並於一九三九年所制定的「赫奇法案」（ The Hatch Political Activitise Act of 1939 ）中予以擴充規範 , 致力於常任文官政治活動之限制。日本在明治維新時代 , 本已建立現代化文官制度。然而自昭和初年以後至二次大戰結束前 , 政黨及軍閥勢力侵入政府行政機關內部。戰後日本為履行「波茨坦宣言」所宣示之「須排除一切足以阻擾日本國民回復民主之障礙」之要求 , 新訂日本憲法 , 規定「公務員為全體國民之服務者 , 並非部分國民之服務者」 , 從此以後 , 日本公務員不再是天皇之臣僕 , 也不得為某一政治團體謀利益或服務。其後又再度於一九四七年所公布之國家公務員法中 , 對於公務員之政治行為加以限制。一九五○年所公布之地方公務員法 , 亦有類似之規定。英國於一七○一年在「吏治澄清法」（ The Act of sottlement ）中 , 將公務員區分為政務官與事務官 , 且自一七一○年開始 , 多次頒布規定禁止公務員介入政治活動。

這些國家嚴格禁止常任公務員介入政治活動 , 主要係基於下述理由：

(1) 公務員享有特殊地位 , 機會及權力 , 倘若偏袒某一政黨 , 容易對於全體國民或社會造成傷害。公務員是為全體國民之服務者 , 故其地位應該超然中立 , 不能有所偏頗 , 淪為政爭之工具 , 傷害到全體國民之利益。

(2) 為了保持政府行政之持續 , 不受政權更迭之影響 , 因此提供某些公務員身分、地位之保障 , 但相對地亦要求其保持政治中立。透過常任文官之政治中立 , 奠定了穩定健全之文官體系 , 並使政黨政治得以正常運作。我國公務人員行政中立制度之建立亦是著眼於此。考試院在「公務人員行政中立法草案」立法總說明中指出 , 依據先進民主國家之經驗 , 政黨政治與公務人員之行政中立 , 二者具有相輔相成之作用 , 能使國家不斷進步發展 , 達到長治久安 , 可為明證。這亦是李登輝總統強調以公務人員之行政中立為基礎促成很好的政黨政治出現的理由。

當前努力的重點

如前所述 , 行政中立之內涵至廣 , 包括三項具體內容。考試院亦以達到公務人員全面行政中立為目標 , 目前努力之重點涵蓋下述三方面：

(1) 透過「公務人員行政中立法」之立法 , 一方面宣示致力公務人員行政中立之建立；另一方面於該法草案中規範公務人員政治活動之限制。

(2) 修正「公務員服務法」 , 訂定利益迴避條款 , 限制公務員離職後之就業 , 避免公務員圖利利益團體。

(3) 修正「公務人員考試法」 , 增進人民任公職機會之均等 , 使公務人員之來源多元化、民主化以及更具代表性 , 避免公務人員施政受個人價值理念影響 , 造成偏頗。

從前述三項努力重點觀察 , 值得商榷之處有三方面：

第一、總觀「公務人員行政中立法草案」之規定 , 對於公務人員行政中立之規範 , 較為具體者僅及於政治活動之規範。在政治活動之規範方面 , 亦僅著眼於公務人員免於被壓迫從事政治活動 , 至於主動介入政治活動 , 雖有限制，實嫌寬鬆。以此規定欲期公務人員於「公務人員行政中立法」立法之後，即能完全做到政治中立 , 恐怕期望過高。其實不僅考試院版本之行政中立法草案有此毛病 , 在野立委所提出之版本亦不例外。嚴格說來 , 公務人員政治中立之達成 , 並非一蹴可幾 , 例如英、美等國 , 亦是經由多年努力方略見成效。何況行政發展往往隨著生態環境之改變而與時俱進 , 驟然之間遽下猛藥實非良策。公務人員政治中立之真正建立 , 實有賴於公務人員專業倫理之培養 , 以及政黨輪替執政多次發生以後方有真正實現可能。

第二、欲期公務人員不受利益團體影響 , 圖利某一利益團體 , 光仰賴利益迴避衝突條款之制定是不夠的 , 「遊說法」之制定同樣重要。然而遊說法之制定 , 並非考試院所能著力。除此而外 , 「美國聯邦政府倫理法」（ The Ethics of Government Act ） , 不僅在限制就業 , 亦及於關說 , 而且受限制者除聯邦公務員外 , 亦及於國會議員及其助理 , 頗值我國借鏡。

第三、促成公務員具有代表性與來源之多元化 , 最有效者莫過於教育之民主化。在我國獎學金之提供未能發達之前 , 冒然採行高學費政策 , 極可能重蹈英、法之覆轍 , 導致公務員貴族化 , 進而造成施政偏頗 , 值得深思。

未來努力的方向

欲期我國公務人員真正能夠做到行政中立 , 筆者認為未來應朝下述方向努力：

(1) 隨著政黨政治之日趨成熟 , 逐步加強公務人員政治活動限制之規範。

(2) 儘速制定遊說法並修正公務員服務法 , 或另訂政府倫理法 , 對於公務人員及民意代表與其助理之就業、關說以及其他利益團體之遊說 , 予以嚴密規範。

(3) 透過教育之民主化 , 確保公務人員之代表性以及來源之多元化。除前述者外 , 更重要的是 , 全體公務人員及社會各界均能體認公務人員行政中立之重要 , 能夠自我克制。

（作者為政治大學公共行政學系教授）