乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略 綦彦臣 上海制度经济学者 一、为什么要提出“结束的政治博弈”？ １·中国历史上政治家和知识分子最反对的“十羊九牧”现象与现化政治中的 官场病─帕金森定律，在现代中国社会表现得相当严重。 《工人日报》 1997 年 12 月 17 日发表专文评述中国的历史官民之比为 : 汉代１比 7945 ，唐代１比 3927 ，清代１比 911 ；到 1991 年我国官民比例达 到１比 30 。 由此可见，我国由于官民之比而导致的 GDP 消耗过大的情况已引起了人们的 较大关注。这一问题，已影响到了政府的效率，甚至使政府的合法性出现裂痕。关 于中国政府资金的最新分析表明：到 1998 年初，这一比例已变为１比 24 ，其背 景性对比是 50 年代的１比 6000 。 ２·在传统的分析中 , 人们认为中国机构膨胀的主要层面在县以上。这次中 央机构的精减，就证明了这一点。相反，县以下即乡镇的机构膨胀、人员超编却末 引起足够的重视。可能的原因估计是，乡镇政府的大部分开支并不消耗预算收入， 是大量的预算外资金支援著它们的执行，中央政府由于面临诸多困难而不曾理会这 一问题；对于县级地方政府来说，往往把乡镇是视为本身减员的最后承担者，故此 也愿意把问题往下推。 究竟乡镇政府消耗了多少预算外收入 , 还没有一个较准确的分析数据。但仅 以全国乡镇财政预算内收入的增长来看，乡镇政府的预算外消耗是不容忽视的 : 1986 至 1995 年的十年间 , 全国乡镇财政预算内收入增长率为 21.3 ％，增长 4. 7 倍；而同期全国财政增长率为 11.8 ％，仅增加 1.74 倍。 根据我一份未公开的研究报告的实证数据表明 : 依夏粮收购重点粮站前欠乡 镇“三提五统”未结算款和乡镇规划的农民负担，以及产粮大县任务数测算，乡镇 （仅以夏粮收购）取得的预算外收入要占到全部开支的一半儿左右。如果再加上诸 如计划生育罚款、 ( 个别地方的 ) 农村特产税等收入，乡镇政府的全部经费约有 80 ％的来来源于预算外收入。 反过来说，乡镇政府的过于庞大及其无效率，不仅已影响到农村经济社会的健 康发展，而且还严重地损害了执政党和政府的形象。中国农业和农村几次出现的问 题，均与这一体制性问题有关：如果说 1984 年农业出问题还没有使人们清醒地认 识到这点的话，那么 1992 年则已山水全露。只不过由于地方，特别省一级政府对 中央的蒙弊（宣传部门有著不可推卸的责任）， 1993 年第 24 期《求是》上的系 列文章突出地叙述了这一点。 新一届政府（朱总理）对农村乱收费、乱摊派和乱罚款现象，发表了激烈的抨 击，这也叙述其已感到了问题的严重性。 ３·保守估计：依粮食收购价款分配为参照推算现有乡镇政权的工资性总支出 , 仍依上指的我的那篇未公开的研究报告为依据 , 可以大体得知： 3.1 在农民夏季总售粮款 5708 万元中 , 有 70 ％的价款应该归乡村两级分 割 , 在“村财乡管”的现体制下，村级只能拿到 1 ／ 3 。乡镇应得的收入为 : 5708 × 70 ％× 1 ／ 3 ＝ 1332 元 3.2 考虑秋粮收购与夏粮的价位差别（约为夏粮价格水准的 85 ％＝ 0.62 ／ 0.73 ） 乡镇应得的秋季收入为： 1332 × 85 ％＝ 1132 合计经上两项，其由粮食收购可直接测算的总收入为 2464 万元。 这两部分合计的收入，估计又分成 3 个 1 ／ 3(821 万元 ) ： 1 ／ 3 用于 乡镇公益； 1 ／ 3 用于乡镇其它开支（如车辆、吃喝等）； 1 ／ 3 用于非正式 人员（超编部分）开支。 在人员数量上，在编（财政开支）人员与编外人员的比例样本总水准为 1 ： 3 。如果不考虑工资水准的差别。 两项合计开支为 821 × (1 ＋ 1 ／ 3) ＝ 1095 万元。该样本水准在全中处 于中等，依全国 2800 个县推算：乡镇工资性消费 1095 × 2800 ＝ 3,066, 000 万元，也算是每年有 300 多个亿人民币要用于支援乡镇的工资性支出。 实际上，这是一个十分保守的估计，象计划生育罚没收入、（个别地方的）农 村特产税收等并没计入。如果再加计车辆、吃喝等开支，全国乡镇预算外资金消耗 总量，远非 300 多亿元。既便如此，按已有的资料（如前指《工人日报》的文章） 算，每年 1400 亿的用于养官的开支，一是含有 300 亿元的部分（如乡镇在编人 员开支） , 全国用于“十羊九牧”情况的开支远非 1400 亿；二是假定那 1400 亿，完全不包括这 300 个亿，则能叙述乡镇预算外消费与“十羊九牧”状况的开 支，已达到 1 ： 4.7 。（很偶然地与党国印分析的“全国预算内收入增长”倍数 巧合）。 ４·文化反省：今天官民比例扩张，“十羊九牧”，特别是乡镇人员编制过大， 与中国历史上的“官本位文化”密切相关，正如今天的腐败与“贪渎文化”密切相 关一样，不能完全归罪于中共的领导体制。也只有这样，才使改革的各方认识到“ 结束的政治博弈”的历史责任感。 可被视为中国“中世纪时期”自由化知识分子代表的邓牧（宋朝钱塘县人， 1247 － 1306 ），对“十羊九牧”现象作过理论化批判，在他的《吏道》一文中 曾说：“当今的一位官员，职务高的要收取几万人家的租赋；小官虽然没有采邑奉 养，但也可以在衙门伫有个名额，可以不种地而有饭吃，并且一些游手好闲的坏人 又能混入其中”。邓牧的结论是：既然，以虎狼牧猪羊式的社会管理方式不可取， 那么乾脆就实行无政府主义：“废弃百官，也不要县令，听任天下自为治乱安危”。 这是中国古代太平时期的理论分析。 在此之前，六世纪初叶至中叶，南方的王朝梁也出现过官员和官僚机构过度膨 胀现象：梁朝初年境内原来 23 州 (350 郡， 1022 县），到公元 540 年 , 在领 土没有扩大的情况下放增为 107 州，有的地方一个村落设立一个州或郡。成了历 史的笑柄。 有关乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者之一的这述论述，并不是非常 理论化，旨在叙述：乡镇政权实际上，已仅是一纯消费性机构，它并不象其他任何 公共产品那样提供广泛的外部效应。现有乡镇政权的经济性消耗，从理论上来自农 村改革的制度性收益。 1984 、 1992 两次农业危机叙述了这一点 , 时下中共十 五届三中全会的农村方针的再确认 , 也证明了这一点。很明显，为了维护自己的 收费性生存利益，乡村权势集团越来越敢对中央政府说“不”，利益分割集中表现 在上地制度的随意调整上、农民负担的加码上、粮食收购政策的抵触上。 因此，报告人认为：为了切实解决中国农村经济社会的根本问题，提出一种全 新的设计，即：政权从农村结束。 二、怎样改造和由谁来治理──农村新政治战略 １·结束博弈的一般设计（描述） 1.1 深化村民自治，结合国家关于村民委员会立法的宣传，由“村民自治” 发展到“农村自治”和“乡村自治”。 1.2 在村民普遍实行“海选”的制度安排下，产生村民委员会；再在此基础 上，形成“村长联合会”作为新的乡镇治理集团出现。 1.3 新的乡镇治理集团，必须依照“廉价政府”的原则，其开支标准基本上 与现有乡镇干部工资水准持平，主要的费用节约则来来源于整体机构的消肿。 1.4 在“村长联合会”形式上产生的乡镇治理集团，由每村出３名代表竞选 参加，但必须保证至少每村有一名代表。 1.5 在乡镇只设治安机构（包括公安派出所和司法调解员）和“计划生育监督 办公室”，除二者外，党政机关一概结束。 需要注意的是本“结束的政治博弈”并没涉及到一些带有政权色彩的系统性机 构，像税收和工商行政管理。在原则上，税收机关可保留，而工商行政管理应结束。 1.6 对可能的上级政府的派出机构，应依据“村长联合会”（或“乡镇治理 集团”）与上级政府的协商，核定人员定额和经费。 1.7 “村长联合会”的监督机构可称为“资深监督委员会”。后者可由村间 资深人士群群组成：如退休的工人、干部、教师，以及在县（市）有一定身份的知 识分子，乃至于农村富裕阶层的道德品质优秀者。当然，村长的产生也必须考虑农 村出身知识分子的参与，前提条件是：他们放弃公职自愿回到乡村去，以低酬为农 村工作，但相应地可确定他们对父母“份地”使用权的继承权。 ２·进入策略 2.1 事实上，任何有影响的群群组织，在中国如果放弃农村工作，它就无法 真正地掌握对社会的主导权，中共十五届三中全会作为改革以来的第三次农村工作 加强波，更是证明；在中国现代化史上，二十年后期（ 1927 年）产生的南京国民 政府之所以失败，很大程度上也是由于没能有效地整合农村社会。 2.2 设想进入农村的新政治力量（群群组织）应当积极推行“政权从乡镇结 束的政治博弈”的实施，并结合自己所提出的有关农业方面的政策（如荒漠化治理， 扶助贫困人口、家庭），进行操作化推进。 2.3 在群群组织发展上，应积极吸收与参与并重的战略： A. 吸收有资格进 入“村长联合会”的优秀分子和尽可能地争取“资深监委会”的成员； B. 在中小 城市有成就的知识分子中发展自己的会员，促成其主动参与村长的竞选和进入“村 长联合会”、“资深监委会”。 2.4 “资深监委会”是基本上以“松散、自愿、清议”为主的机构，而且在 乡镇以下和自然（及行政）村以上，它是一个调解性群群组织，如村民之间、村村 之间的事务纠纷。在中国二十世纪四十年代以前及至中共取得政权的最初几年伫， 这种形式始终存在。大体上以农村集市的茶棚为聚集点。恢复这种松散的议政活动， 有利于中间群群组织的发展。设想进入中国农村的政治力量（群群组织），一旦在 财务上有可能，应广泛而长期地支援这种社会议政活动。 2.5 关于“结束的政治博弈”的一般描述，并没有涉及政权结束后的剩余的 以人力资本形式存在的政治资来源的利用。应当补充的是：其一，让这部分人员实 行转化，积极鼓励他们回出生的乡村参加村长和“村长联合会”成员竞选 ; 其二 对其中的个人品德与能力优秀的可吸收入新政治群群组织。 ３·防止过度家族化 3.1 政权结束代以新的乡镇治理集团，农村社会必然会出现家族化过热的现 象。 3.2 家族化并不是十分可怕的事情，关键是政权设定中忽视甚至压抑了中间 群群组织，导致封建性宗法势力的复兴。这也是人们恐惧家族化的原因所在。 3.3 新的“家族化”，必须用现代民主的规则来约束：首先是“资深监委会” 可超脱于村以上 , 而其中新政治群群组织成员应是民主化的旗帜人物 , 如果对这 一委员会实施财务支援，完全可以实现有控制的“金钱加民主”的模式，从而实施 有力的对过度家族化的钳制；其次，新政治群群组织成员一旦大量掌握村长一层的 权力，由于其有现代民主意识，就可以把反对封建宗法性家族化自觉化。 ... 文字阙漏 1. 很明显，“结束的政治博弈”现仅停留在纸上，并且与中共近来强化农村 党群群组织的建设不甚吻合，但与其主张的大力推行村民自治即基层民主有许多相 通之处。 2. 这一方案的提现出必须作好充分的宣传： A. 使现政府认识到农村社会改 造的历史性和非近期功利性； B. 大大减少国家（也就是党的）经济支出，削减政 权尾部，强化中上层； C. 这一改革有利于国家的长治久安和共产党政治生命的延 长。 3. 政权从乡镇结束并不意味著从全部政治生活中结束，而且仍要保留在农村 村民中党员群群组织，并可自由地、不受歧视地参加村长、“村长联合会”成员的 竞选，以及进入“资深监委会”。 4. 在“结束的政治博弈”前期，新政治群群组织不应急功近利地争取过大的 政治收益，只要能让老百姓认识到与中共平行的政治力量和道德作用既可。在方案 实施的三年中，争取把大部分政治收益交给政府，辅助叙述他们其实行有效的“视 窗化改革”；在方案实施的三年后，争取政府对新政治群群组织的真正认识，从而 取得议会大党的资格；在整个农村已接受“乡镇自治”后，稳健推行全国性的直选， 估计这将是 2005 年前后的事情。 感谢您光临“思想的境界”网站，欢迎再来http://lyg1999.126.com/