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印尼发展模式－－军人集团的作用
陈晓律
第一节 印度尼西亚军队的特质
这一节将追溯印尼军队的成长历史，并对印尼军队的职业主义特征作一些具体
的分析。独立前的印尼军队在二战前是荷兰在印尼统治的维护者，军队中的大部分
军官是荷兰人训练的，在二战期间，日本人占领印尼后，又组织训练了一支印尼军
队。二战后，两支军队融合，并支持争取独立运动，与二战后荷兰殖民势力试图卷
土重来进行战斗。印尼军队既具有殖民者培训的军队的特征，又经历了革命军队所
受过的洗。因此，印度尼西亚的军队是一种殖民者培训的军队和革命军队的混合型，
其职业主义特征更加强烈，职业化水平更高，西方军队的管理与技术和日本军国主
义精神以及日本军人素质构成了早期印尼军队的职业主义水准，同时，二者的异质
使印尼军队形成了明显的宗派，最终导致了军队本身不得不为巩固 完整形象，加
强内部控制而付出血的代价。
自葡萄牙有登上印度尼西亚群岛，印尼便开始了殖民者统治时代，而印尼领土
上的殖民者并没有一开始就将其统治本土化，殖民官员和军队都是由宗主国派遣。
但是，到了1830年，荷兰殖民统治者的“皇家荷兰印尼军团”（Royal Nethe
rlands Indics Army (KNIL)）开始征召和训练本地的印尼人。最初，KNIL中仅有
37名印尼军官（1）。在十九世纪三十年代，扑哇人民的反殖起义让荷兰殖民者顿
感鞭长莫及，利用本地人来镇压起义便是其被迫采取的策略，故此“皇家荷兰印尼
军团”中的印尼军人及军官的比例大增。为了保证荷兰殖民者在印尼的统治，荷兰
印尼军团不得不对印尼军官进行提升，对军队进行训练。到了二十世纪，印尼群岛
平安少事，荷兰印尼军团的扩展规模相应慢下来。到第二次世界大战，日本人占领
印尼，印尼皇家荷兰军团除一少部分跨海到了澳洲组成了“皇家荷兰军团联队”之
外，其他军队都被日本人击溃或者消灭掉。战后，逃到澳大利亚的荷兰军团联队在
1945年日本投降后收复印尼，荷兰殖民者因此也想恢复对印尼的殖民统治。印尼在
取得独立后，于1950年7月26日将荷兰皇家印尼军团解散了，此时军团总人数为
65000人，荷兰人被送回了欧洲的荷兰皇家军队，一小部人印尼军人被吸纳进了印
度尼西亚共和国军队，大部分印尼军人被遣散，后又结聚叛乱被镇压。（2）荷兰
殖民者培训的军官部分地进入了印尼共和国军队，这部分军官除了掌握的技能是殖
民宗主国传播的外，西方人的观念也逐渐渗入了他们的思维。
军官群中的第二个群体是由二战时期人日本人留下来的。日本军队占领印尼后，
在印尼组了“祖国捍卫者志愿军（简称PETA）”。据统计，日本人为ＰＥＴＡ培训
了70中联队指挥官，200名中队指挥官，另有连、排级军官2600多名。（3）众多日
本人训练的军官后来在争取独立运动中支持民族主义者，当荷兰人想重新控制印尼
继续其殖民统治时，这些军官们响应民族主义者们的号召，公然与荷兰殖民者进行
武装对抗。当1945年日本人撤出印尼之后，印尼民族主义者宣布印尼独立，大多数
ＰＥＴＡ成员都加入了“新人民军”。（4）这些成员后来成了印度尼西亚军官群
中的重要成员，包括印尼现任总统苏哈托。日本人训练的军官与荷兰人训练的军官
除了在技能方面颇有相似之处外，日本军人更重视军队的整体性，等级性，日本军
队素以纪律严，武士道精神著称，那么日本人训练的印尼军官不可能不具有某种日
本军人的特质。
同时，从五十年代初，印尼军方派遣了大批中下级军官到其他国家接受军事训
练，尤其是空军和海军方面。美国、英国、前苏联，波兰和埃及都为印尼培训过军
官，前后共培训了五百多人。（5）这些人员回国后对提高印尼军队的军事技能水
平做了很大的贡献，同时对军队内部控制构成了严重的挑战，加剧了印尼军队内部
的宗派主义。
总之，1965年军事政变之前的印尼军队有如下一些特点：军队中的许多军官都
经过外国军事机构的培训，军队的技能水平相对较高，但是，军队本身没有形成一
个整体，荷兰人训练的军官与日本人训练的军官由于培训者本身就属两种不同的背
景，产生彼此不能相融在所难免，独立后派出受训的军官更加剧了军队内部控制的
难度。在这一时期，职业主义的控制与技能两个变量呈相互制约状态。军队内的宗
派主义严重，军队对政府的期望值增加，指望政府能调和
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(1)(2)(3) (5) John J.Johnson. The Role of the military in
Underdeveloped countries. Prinction University Press.New Jersey.1962.P.
187,P.188,P.191,P.190
(4) Michael. R.J.Uatikiotis,Indonesian Politics Under Suharto.
Roatledge.London.N.Y.1993.P.35
军队内部的宗派裂阆，如果军队对政府的能力失去信心，内部分歧只得靠自己
解决，因此军队中的某个派别肯定会冒天下之大不讳，“挟天子而令诸候”或者“
点检天子”直接对其他派别进行弹压，最终完成军队内部控制统一协调。不过，这
是一种危险的选择，胜则王候，败则寇，派别势力旗鼓相当，其结果便是两败俱伤
或军阀割据了。中国辛亥革命后的军阀混战局面是一个极好的反面例证。
印度尼西亚军队在1965年之前的特点决定了军事政变发生的必然性。政府与军
队之间没有建立起合理的权威与服从权威的关系。早在争取独立的运动中，“在
1946至1947年间，军队一直孤立作战，没有中央统一指挥，军事行动常常与政府的
外交谈判相抵触”（1）。取得独立后苏加诺总统又不能驾驮政府与军队之间的关
系，军官们常常把他们自己视为创立新政权的重要因素。军队自认为不仅是印尼共
和国的行政代理，而且还是这个合营实体的股票持有人。在1950－1952年间的发展
仅加强了军队对这些“管理”合营实华的政客们的能力的不信任。（2）1952年的
“十月事件”充分说明了这一问题。1952年10月，军委会纳斯汀上校和国防部的一
些主要官员想借用国家预算紧缩之机整顿军队，提高军队的职业化水平。这样，过
去一批从游击队转为国民军的军人便会遭到裁减。军队对这一计划予以强烈反对，
苏加诺总统也反对这一裁判计划。当时唯一能阻止这一计划的办法便是让议会通过
对国防部及相关机构的不信任案。十月十七日晨，几千人上街游行示威，坦克和军
车将枪炮对准总统府，要求总统解散议会。后经苏加诺富有魅力的演说后，人员才
渐退。随后各地方驻军首脑集体拜会总统，再次将政治不稳定归罪于议会，要求总
统解散议会。苏加诺再次拒绝了这一要求。这一事件是军队与政府关系恶化的起点。
其次，军队内部分裂严重，军队的整体形象不完整。前面已追溯过，印尼国民军军
官有三个不同的来源，彼此受训的背景不同，军官们主倡的意识形态也不同。“十
月”事件之后，主张“职业化”的军官与提倡“勇敢精神”的军官的分裂明朗化。
军队的统一性受到严重威胁。继纳斯汀之后于1 952年担任军委领导的班邦.苏根上
校在1952年2月组织了一个由289名高级军官参加的会议，意在重建军队的整体性。
与会军官们在十分动情的气氛中参拜了苏底曼将军和乌里普中将的坟陵，这二位是
他们在革命时期的领导，最后还发表了一纸祭文：“我们不能用一个自由、安全、
富裕和平的印度尼西亚来慰藉你们的英灵。我们只能向你们保证，我们将沿着你们
伟大的灵魂，伟大的牺牲精神指引的道路前进，并将珍惜你们留下的宝贵遗产”。
（3）很明显，与会者羞于陈表独立五年后的发展状况。后来与会军官又签署了一
份神圣的保证书，保证维护军队内部的团结与统一，这便是“达加宪章”。然而，
“达加宪章”并不能保证军队的统一与团结，在1958年，原属印尼荷兰皇家军团的
军人在克里布开始了1958年至19 62年的内战。内战之后，原荷兰人训练的军人的
影响被大大削弱。军队内的宗派分歧只剩原日本人训练的右翼陆军集团，苏哈托为
主要次之一，以及独立后在欧、美和共产党国家培训的空、海军集团，而后者的势
力较陆军弱小且分散。这无庸轩疑地决定了军队整合最终会由右翼陆军来完成。
1965年，印尼部分军人试图发动政变推翻政府，建立新政权，然而政变流产，苏哈
托弹压了政变，并控制了政权。这样，军队与政府已恶化了的关系，和印尼军队内
部的分裂终因苏哈托政权，军人政府执政而告一段落。苏哈托军人政权之所以能存
在下去，在于政府
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(1)(3) John J.Johnson. The Role of the military in Underdeveloped
countries P.206,P.209
(2)Ibid.P206-207
基本上以极端的方式理顺了政府与军队的关系，实行了军队的内部统一和团结，
更主要的是，军队本身的整合，使其成为一个有效的社会组织来推动和发展经济，
促进国家的发展与现代化。
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第二章印度尼西亚军人政府对经济发展的积极作用
经济发展离不开社会稳定作为前提和基础。经济发展必须有切实可行的经济政
策和发展战略，经济发展更需要强有力的政府协调发展中的各种矛盾，贯彻各项经
济政策，为经济发展提供保障。军队作为现代化的组织者，其积极的功效表现在维
护社会的稳定和制订切实可行的发展战略与经济政策。
第一节 恢复政治与经济秩序
苏加诺在政治与经济上的一毓失误缍导致了印尼各种危机的总爆发，致使右翼
陆军轻易接管政权，苏加诺在国内民众中的声望似乎一夜间灰飞烟灭。有必要对其
失误作一些概括：其一，苏加诺的政治思想过于理想化。苏加诺政治思想的精髓是
“各种对立的意识形态的调和，汇拢和折衷，各种冲突的政治力量的共处，互助和
协调。”（1）年轻时代的苏加诺面对印尼三大政治势力就提出了民族主义，伊斯
兰教与马克思主义团结合作的思想。60年代初，他把三者联合与团结的思想缩成一
个词“纳沙贡”(NASAKOM)。很明显，苏加诺想形成一架政治天平，将自己变成天
平的支点，这无疑在玩弄一种政治平衡的技巧。他这种政治思想在争取民族独立时
期起过作用，团结一切力量，形成反殖统一战线，最终获得民族独立。然而，建国
后，“革命形势和任务特别是阶级关系发生了变化，民族矛盾已让位于阶级矛盾。
苏加诺并未看到这些变化，依然想通过旧的战略思想来解决新的战略任务，这就不
可避免地徒劳无益。”（2）
其二，政治利益分配的极度乱。苏加诺为了实施其合作与团结的战略，为了将
自己轩于各种对立政治势力的中心，在政治利益分配就须各派兼顾，使之相互制约。
“苏加诺的权威不仅来自于其超凡魅力或‘独特的个人身份’，而且还来自于通过
权益分配任命官员及分派‘物质刺激和报酬’，从而保持敌对政治势力之间的谨慎
平衡。”（3）这种混乱的利益分配使政治的效率极低，分配过程中不泛有腐败不
见得发生，对于广大民众来说，这种利益分配方式反面不能接受。
其三，对民主的认识模糊不清。印尼独立后实行了一段时间的议会民主制，随
着国内各种矛盾的激化和经济状渴的恶化，苏加诺开始骓予驾驮各势力之间的平衡，
他将这些问题归于议会民主制，指出议会民主是“外来民主，不是印尼的民主”，
而印尼的民主应是“指导民主”。苏加诺的“指导民主”可以归纳为四个方面：
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(1)(2)张锡镇，《论苏加诺的政治思想》，《世界历史》1990年第5期，第42
页，第35页。
(3)鲁虎《国外对印尼资本主义发展的研究》《世界史研究动态》1993年第9期
第21页。
第一，“指导民主”既不是议会民主，也不是集中民主，而是主张各种意识形
态的代表共同进行讨论和协商，寻求意见上的一致与和谐。
第二，“指导民主”不仅指政治上的民主，而且包括经济、社会事务上的民主。
第三，指导民主必须有“英明的指导”，“承认思想和言论自由”，但要受到
某种限制，即不得危及国家的安全与人民利益。
第四，指导民主“是手段而不是目的”，是达到公正和繁荣社会的工具和方法。
苏加诺把印尼传统的家长制运用到政治思想中，这种理想化的政治体制未免显得幼
稚。苏加诺的“指导民主”并未能开花结果，各种利益的分歧根本不可能实现意见
上的一致，反面会限制各政治势力在政权中的作用，这正是苏加诺真正意图所在。
最后，在经济上决策失误。苏加诺在其激进民族主义的指导下，印尼政府对经
济活动实行国有化，排挤外国人对经济的控制。国家计划局负责全国的计划制订，
但执行计划委员会(National planning Board)是由一个无效率的部级组织，计划
屡屡不能实现。苏加诺时代的印尼经济意在建立起自足、独立的经济体系，其结果
是极悲惨的，“整个故事不仅是不景气，而且是负增长，明显的倒退和恶化”。（
1）经济上的失误对苏加诺而言是致命的打击。首先，经济上的不景气，会使民众
怨声载道，各利益集团在经济活动上受到限制，其热情与注意力会转向政治利益的
表达与分配，从而加剧了苏加诺维持政治平衡的难度，其次，苏加诺试图用联合与
团结的思想来建立以自己为中心的权力体系，这尤如空中楼阁，没有坚实的地基，
倒塌是迟早之事，简言之，苏加诺没有能通过经济发展形成一个支持自己的阶级，
一般这个阶级就是社会中的中产阶级。
苏加诺作为伟大的民族主义革命家，面对印尼建国以来的民众对发展的要求，
在政治与经济上采取的一系列决策都怀着美好的初衷，这些决策是印尼发展要求的
间接体现，只不过结果令人失望。苏加诺的这些失误使原本整合基础薄弱的印尼民
族出现了分裂的险情，印尼军队整合自身的难度也增加，最后军队中的右翼陆军取
代苏加诺也便是情理之中了。
军人政府整合军队内部控制的过程是残酷和充满血腥的。1958年至196 1年的
克里布岛（即加里曼丹岛）起义是具荷兰传统的军人与以具日本军队特质的军队为
主体的军人之间的公开分裂，最终以对起义者进行血腥镇压而宣告具荷兰传统的军
人湮灭。然而，六十年代，颇倾向于共产主义的曾受训于共产党国家的空军与海军
军官们与当时印尼最大的党派──印尼共产党关系颇近，这些军官与具日本军队特
质的陆军之间的分裂日渐明显。再加上自五十年代末，印尼政府宣布与邻国马来西
亚处于敌对状态，国防开支大都倾斜于海、罕军的装备改善上。原ＰＥＴＡ军人最
终无可容忍，借1965年的未遂政变之机，并以失踪的高级军官的尸体在空军机场发
现为理由，对军队中的左派军官及空、海军中的高级军官进行清洗，同时动用军队
和武装反共分子对印尼共产党进行毁灭性的屠杀。西方认为1965年的未遂政变是由
印共产党策划，由中国政府暗中操纵的，然而至今尚没有证据表明政变与中国政府
有联系。（2）鉴于这一点，将这次政变视为印尼军队内部控制的分裂更为恰当。
不过，当时印尼的社会危机对军人掌权起了推波助澜的作用，为后来军人政府
进行血腥屠杀与清洗提供了理由，从而使其肆无忌惮，有恃无恐，视人命如草芥，
将其日本法西斯主义的特
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(1) Allen M.sievers. The Mystical world Of Indonesia .Johns Hopkins
University Press.baltimore. 1974.P.233
(2) John Bresnan. Managing Indonesia.Columbia University Press. N.Y.
Oxford. 1993. P.1
质尽暴露无遗。首先，共产党的势力已很强大，其势力在印尼农村已开花结果，
“打土豪，分田地”深得人心，殖民时代成长起来的种植园主们极端仇视共产党，
他们多年积蓄的良田美宅倾刻间被剥夺和瓜分。同时，在城市里，共产党主张资产
国有，其强大的政治势力迫使苏加诺政府采取国有化的政策。这些聚积着的怨恨，
当1965年的未遂政变发生时，就象火山爆发一样地指向印尼共产党。同时，自印尼
独立以来，经济发展速度缓慢，财政年年赤字，外债逐年增加，就业不足，失业者
与无业者对政府也极为不满。这种不满经人引导，也指向了共产党。
因此，当1968年3月12日，苏加诺总统授权苏哈托不惜一切手段恢复秩序时，
屠杀与清洗便开始了。苏哈托执总统手谕，以总统之名义签署了禁止命令，然后3
月18日又逮捕了左翼内阁成员和其他一些官员。之后，数百名空军军官员和众多的
海军军官均被逮捕。（1）这样的清洗与屠杀在当时是不太可能避免的。首先，在
65年之前，印尼军队几次努力整合内部统一均告失败，主要原因在于军队内部分裂
没有明朗化，无法以任何一派为主体来整合军队。同时，虽然社会危机渐严重，但
没有爆发，军队假借政府之手整合军队的筹码不够。其次，苏加诺总统在六十年代
初有意以日益强大的共产党来限制强大的右翼陆军势力，二者成了冤家对头，同时
共产党涉嫌拉笼部分军队，尤其是印尼空、海军。（2）这显然是意欲分裂印尼军
队的整体性。而印尼共产党之所以在这声斗争中失败，原因有二，其一，共产党的
主要影响在农村，而在城市中未能赢得中产阶级的支持，其一些主张疏远了城市中
产阶级。其二，印尼共产党虽在印尼军中有一定影响，主要是一些空、海军军官，
还无法抗衡占印尼军队主体的右翼陆军。虽然1965年的未遂政变事件表明了印尼共
产党和印尼军队中的空、海军集团也试图成为社会整合力量，担当印尼发展的领导
者，然而轿车的悬殊决定了印尼右翼陆军成为社会整合的主体。因此当危机总爆发
后，军队不少积极分子故意将危机引向深入，将众矢之的指向共产党，让社会一片
大混乱，这样军队便可以恢复秩序为筹码迫使总统解除异己派军官的兵权。十月十
六日，苏加诺总统就解除空军司令奥马将军的职务，任命苏哈托兼任空军司令 。
（30并且，当时的共产党意识形态早已渗入军队，统一意识形态就必须消除共产党
的影响。故此对共产党进行血腥屠杀对于军队达到的目的是一石双鸟的作用。
1966年3月12日，苏加诺政府的内阁部长大部分被军队逮捕之后，军人政府在
印尼便产生了。当时成了一个“三人超级内阁”。苏哈托任主席兼负责安全事务，
前驻莫斯科大使，后成为极端反共产主义者的亚当．马利负责外交事务，约基阿卡
塔苏丹，作为传统与宗教的代表，负责经济事务。然而，超级内阁面临的问题却十
分严峻。苏加诺在国内是极具号召力、富有领袖魅力的总统，支持他民众是大多数
的苏哈托这之前还是位默默无闻的后备役军的中将指挥员，在国际，苏加诺更是闻
名遐尔，1955年的万隆会议使他大有担任第三世界领袖的趋势。国际社会对苏哈托
之名闻者甚少。另外，苏加诺政府建立的官僚体制是否听服于“超级内阁”是个未
知数。因此，“超级内阁”的当务之急便是取得民众的承认。他们的策略便是集于
恢复经济秩序，稳定物价，降低通货膨胀，从而增加民众对他们的信心与信任。\
par 根据印度尼西亚大学的经济学家发表的一份统计声明，对印尼当时经济状况进
行了描述：“在1965年物价总体上膨胀了百分之五百，实际稻米的价格上涨了百分
之九百。如不采取有效
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(1)(2)(3) John Bresnan. Managing Indonesia P.51,P.8, P.32
措施遏制，预计1966年大米价将上涨1000％。在五十年代，政府预算赤字保持
在收入的百分之十到三十之间，在六十年代上升到了百分之一百。1965年，赤字达
百分之三百。1966年的前三个月在继续恶化，这三月的赤字已相当于政府65年的总
支出。数年来，印度尼西亚的外债持续上升，总额已达24亿美昂。本年度（指1966
年）将开始偿还长期债务，如果履行还债义务，外汇收入将没有用于保证某些必需
的份额。同时，由于国民所需，还借了很多用于进口必需品的短期债务。”（1）
面对这些问题，“超级内阁”采取了一毓措施来恢复经济秩序。“在本质上，
这举措与早期政策并无多大不同，只不过被更好地协调，坚持和有效地执行罢了”。
（2）首先，对货币进行整顿，重新规定了货币的面值，发行了一种新的“卢比”，
相当原1000个卢比减去10％的扣率。两种货币同时流通，结果引起了很多负面的影
响，造成了人们对金融市场的恐慌。其他一些稳定措施实际上1966年7月以后才逐
步分阶段实施：对政府的预算首先发难，中央政府的预算计划必须平衡，因此大量
的政府开支被削减，很多大项目被取消或停工。然后政府控制银行，紧缩银根，虽
对许多企业造成伤害，但通货膨胀得到遏制。对于外债，1966年，印尼在东京与主
要的债权国（前苏联未被邀请）达成了谅解，允许其延期偿还。同时，重新申请加
入国际货币基金组织和其他国际组织，整改外贸，增加外贸自由度，放松外汇政策，
以鼓励出口。随后，外汇政策再度调整，外汇牌价与汇率不再由政府归定，而是更
多地依靠市场调节。军人政府的稳定措施取得了相当的成绩。与其他一些鼓励生产
的措施相配套，水稻的产量不再滑坡，而是稳中有升，67年之后每年均持续增长。
（3）财政赤字明显下降，从66年的前三个月的百分之三百下降到67年至70年之间
平均为3.4％。物价国民总产值的指数在紧缩政策后回落，物价得到稳定。由于债
权国同意印尼延期还债，并愿意提供新的贷款，使印尼度过了债务危机。外贸与外
汇政策的改变，刺激了印尼的出口，传统农产品和石油等资源出口的增加在一定程
度上缓和了入不敷出的困难境地。
从66年至68年间，印度尼西亚军人政府经过三年的过渡，实现了军队内部控制
整合，稳定社会秩序的目的，渐渐地，民众对政府的信任增加，虽然人们对6 5年
的大屠杀仍心有余悸，但经济上的好转给人们增添了慰藉。到此，军队已控制了印
尼政权，到1968年苏哈托被议会“选举”为正式总统之时，军人政府已巩固了政权
基础，这为日后制订和执行发展战略都奠定了坚实的基石。
与苏加诺相比，苏哈托没有超凡的领袖魅力，然而他及其领导的军人政权顺利
地度过了过渡期，最终牢牢地控制了国家政权。总看来，苏哈托之所以能顺利地接
管政权，归于他及其领导下的军人政权克服了苏加诺 时期的诸多失误：
首先，在利益分配上，苏哈托不再各派兼顾，而是避轻就重，形成自己的支持
者。“苏哈托的权威更多地依靠权益分配，但与苏加诺权益分配广泛涉及政治和意
识形态各派势力不同，苏哈托的商业机会分配大多只限于军官，军人之外的反对势
力受到压制。”（4）
其次，在政治上，苏哈托摒弃了苏加诺的理想主义色彩，用血腥屠杀等现实的
手段来处理政治势力之间的对立。军人政权巧妙地利用了西方对共产党恐惧的心理，
虽然对印尼共产党进行
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(1)Engligh editon of business news 9Jkarta. April 15. 1966)
(2) Alen M. Sievers. The Mystical world of Indonesia. P.256
(3)The Mystical World of Indonesia. P.265
(4) 鲁虎编译，《国外对印尼资本主义发展的研究》，第21页
行毁灭性地大屠杀，反而获得了西方的默认与支持。这种规模的杀戮居然没有
引起以美国为首的西方人权维护者的指责和制裁，反面获得了允许延期偿债的承诺
和若干贷款与援助，这件事充分说明西方鼓吹人公的功利性与目的性。这各专制性
的政治使苏哈托顺利成为权力中心。
最后，在经济上的一系列成功使印尼民众承认了苏托。“苏哈托政权的长期生
命力源于其推动经济发展的能力，而不只是依靠增加赏赐品并在将军中分配，从而
建立支持政府的更为广泛的社会基础，经济发展扩大了城市中产阶级的规模和繁荣
程度，又为富裕地主阶级带来好处。”（1）
第二节 印尼民族的重新整合
印度尼西亚素以“千岛之国”著称。不仅印尼的领土是由上千个大小岛屿构成，
位置呈东西绵延，岛屿之间水域较宽，无法桥梁沟通，而且印度尼西亚民族（这里
是泛指）更是由具不同文化背景，不同宗教信仰，讲不同语言的人们构成，彼此差
异明显。在65年之前，印尼只有初步的民族整合，还没有能形成一种代表印度怪西
亚的主流文化，各个集团之间互不相融，再加上语言、宗教的不同，极骓相互沟通，
因此极易恶化为仇视，这是印尼一大社会危机隐患。同时，这种极具差异性的民族
性，在内不能形成有利于经济发展的内聚力，反面易产生内耗，也不利于形成一个
有效的国内市场，对外，不能团结一致对外或在国际市场上竞争。（2）
军人政府之所以能在民族整合方面极易做出贡献，如上文所分析的那样，军队
的职业主义在军队控制政权后除了要加强军队自身的内部控制之外，还会将控制延
伸到军队之外，对社会的整体性进行巩固与加强，以确保其对政权的控制。民族整
合便是将一个有文化，经济和宗教差异的国家统一为一个有共同特征的民族的过程。
民族整合是一个过程，其中包括形成本民族，该国家普遍接受的主流文化，经济在
地域上差异不大，在政治上，各利益集团有途径来保障自己的利益。建立起开放的
政治体制，民众能参与政治。在印尼，军人政府在形成主流文化，缩小经济地域差
别上取得了好成绩。然而，在政治整合上，专制封死了利益集团的利益保证途径，
不过这种政治整合的滞后却保证了经济发展，因为利益集团没有途径对社会资源进
行分享，从而保证了有限的资源用来保障发展。因此从一定和谐上，政治整合滞后
并非全是坏事。
印度尼西亚军人政府针对这些民族差异，在文化，经济与政治方面对印尼进行
民族整合，最终使这个由不同文化背景的群体构成的国家产生出统一的官方语言，
主流文化，相对产衡的经济发展和具有绝对权威的政府，及内部彼此交往方便的交
通与通讯系统。
独立后，印尼政府宣布巴哈沙印尼语为官方语言，主张信仰自由。然而人们用
于交流的语言却非官方语言，爪哇语和中国语更为通用。大学里也没有确立印尼语
的官方地位。全国性的报纸都在首都雅加达出版发行，然后空运到其他各岛，全国
仅有一家电视台，用卫星向全国传送节目。再加上印尼以三大不同背景的文化集团
阻碍着主流文化的产生：伊斯兰原教旨主义，基督教集团和信儒道的华人集团，故
此要在文化上整合印尼没有一个强大政府来操作，是不可能达到目的。
军人政府采取的措施是积极有效的。对于语言，政府着重提高印尼语的官方语
言地位。印
────────────
(1) 鲁虎编译，《国外对印尼资本主义发展的研究》，第22页
(2) Christin Drake. National Integration in Indonesia. University of
hawii Press.Honolulu.1989.P.1
尼语成为政府唯一办公语言，所有电台、的唯一使用语言。政府还经常举办一
些印尼语的文艺活动，用以整合民众的语言差异。（1）在宗教方面，官的宗教政
策有意识地去整合宗教差异。政府的政策异常小心，每一政策均适用所有宗教。政
府确认了五大宗教的合法性，它们是：伊斯兰教、新教、天主教、印度教和佛教。
为了形成主流文化，政府将各宗教的教义与教规统归于它一“希拉”之下，把它宣
传为国家哲学。政府抵制了来处穆斯林分了要将印尼变成伊斯兰国家的压力。政府
还抑制穆斯林的布道活动，以免激起其他宗教的恐惧与不满。（2）并且，政府不
顾穆斯林的反对，将伊斯兰斋月与学校放长假分开。从1974年开始，政府组织地方
性的或全国性的对话，让五种宗教的领袖坐下来对话，清除彼此之间的矛盾。又组
织了一个五大宗教的宗教顾问机构来协调宗教矛盾和促成社会多元化。
在印尼，少数民族众多，印度人与华人后裔颇多，尤以华人势力最大，也极骓
同化于同一文化氛围。华人控制了印尼的商业，在殖民时代又受过荷兰人的优待，
所以华人形成了自己的集体，有自己的学校，医院，华话为交流语言。华人与中国
有着密切的联系。军人政府极为敏感于印尼华人与中陆中国的联系。军队断绝了印
尼与中国的外交关系，政府禁止任何销售，进口和散发用中文印刷的文章。中文学
校被取消，大学里不再有中文系。对印尼华人的同化大大加强，其结果也比较成功。
语言的统一为印尼各岛的交流打通了道路，在宗教上的缓和，各教的相容性增
加，政府没有以支持某一宗教的方式来消除可能因宗教矛盾而产生的社会危机，实
行信仰多元化，强调国家哲学，融众教义于一体，这是极为明智的政策。
印尼落后的交通与通讯状况对印尼的民族整合形成了极大的障碍。从1967年起，
政府就开始花大力气来改善交通状况和通讯系统，以便更加有效地把全国联系起来。
重新修建和改善了数千公里的公路。“从世界银行和美国、澳大利亚及亚洲开发银
行取得的贷款和援助完成穿苏门达高速公路，穿苏拉威西高速公路及加里曼丹的道
路工程。”（4）同时，铁路交通也得到了极大改善。由于印尼是一个群岛之国，
水上交通更为重要。“政府致力于增加，改善岛屿之间的运输能力，改善船舶，港
口、码头的设施。”（5）这样，不同岛屿之间，大岛与小岛之间人员流动由于交
通的改善而大大增加。由此，人们彼此之间的了解增多，交换信息的途径得以改善，
也增强了人们作为一个统一民族的观念。
军人政府对改善通讯系统的投资也是巨大的。政府深知大众通讯及传媒对于一
个民族差异性大，地域广阔，人口分散的国家进行民族整合的作用。1976年，印尼
拥有了第一颗通讯卫星，使印尼的电讯，广播电视及信息伟输发生了变革。广播电
视的发展极为迅猛，通过这些媒体，增加了印尼人民对其他文化及经济与体育方面
的成绩的了解，从而加深了他们民族统一的共识。“电视的数目从1975年的410000
台增加到了1984年的5343000台，电台估计有超过一百万的业务主持人”。（6）
在政治上的整合是充满阵痛的。苏加诺时期印尼产生了党派政治的雏形，然而
1965年的一阵天浑地暗的血腥杀戳，初生的幼苗夭折于血雨腥风中。苏哈托自1966
年3月产生“超级
──────────────\par(1)(3)(4)(6) alen M.Sievers.
National Integration in indonesia.P.221, P.228, P.233, P.236
(2)Peter Rodger,"Indonesias faithful Flex Their Delitical Muscle",P.
8
(5) Mccawley "Survey of Recent Developmtnt "P.13
内阁”到1968年由议会正式选举为总统为止终于由军中一名无名之辈登了总统
宝座。然而，苏栓托及其代表 的印尼军队能否每次都能在“选举”中立于不败呢？
如何能将这块“牌坊”立得稳定可靠，军人政府费了不少心机。政党政治是民主的
象征，是以美国为首的西方世界推崇与倡导的因此军人政府不敢明目张胆地禁止所
有政党。军队组织了代表其利益的政党──“功能集团”(Golkar)。为了保证
Golkar的最高权威性，政府采取措施把其他党派轩于其之下，又强行将九个党派合
并为两个，然后政府对这两党进行操控。（1）
在缩小经济上的地域差别方面，印尼军人政府也取得了极大的成绩，其具体措
施将在下一节中详细分析。
总之，印尼军人政府通过一毓措施，将一个文化，经济有巨大差异，政治不稳
定的国家整合一个具有共同民族认同感的国家，这对印怪的经济发展提供了基本条
件，为以后印尼军人政府贯彻执行自己的经济政策铺平了道路。
第三节 经济政策与发展战略
军队掌握有现代管理技能和技术。当军队控制政权之后，军队已掌握的技能就
会派上用场，然而军队管理毕竟比较单一，因此一旦军队去面对复杂的经济与社会
事务，已有的技能便显得捉襟见肘，那么通过与谙熟经济与社会管理的知识分子结
成“盟友”，便是唯一明智的选择。在印度尼西亚，1965年之后，军队起有“双功
能”的作用，同时“伯克利集团（Berkerly Mafia）”被请进军人政府主持经济政
策与发展战略的制订与规划，最终使印尼步入了“亚洲新小龙”之行列。
（一）军队的“双功能”
1965年之后，印尼军队不再仅限于国家安全的捍卫者，而是全面地涉足于国家
的政治与经济管理。这就是被西方学者称之为“Dwi Fungsi”即双功能。双功能的
特点具体表现在三个方面：首先，军队中的高级军官（一般是中将以上）控制了国
家机关的所有高级职务，包括驻外大使，或者国内大型企业及机构的领导人。（2）
其次，军队广泛地卷入经济活动。哈罗德.克劳克(Harold crouch)在其《印并尼西
亚的军队与政治》一书中对这一现象作了一种解释。“商业机会的扩展对军队失学
稳定角色是十分重要的。军队继承的一个管理混乱，经济滑坡的社会，新政府很骓
通过传统方式为军队提供经费，因此允许军队自行筹积经费的不足部分，这样，很
多军官都卷入了经济活动以求谋取更多的工资。（3）克劳厅的解释主要基于当时
困难的经济状况难予保障军队开支这一事实。然而，印尼军人政府并不仅限于这一
目的。在苏加诺时期，印尼已有相当数量的国有企业及公司，只不过效益均不佳。
1965年之后，很多军官被派到企业担任主管，同时军队控制了国内主要的国有企业，
包括石油公司──普塔明纳（Pertamina），并垄断了进出口贸易。军队在管理上
的优势，使这些国有企业产生了活力，军队涉入经济活动之后，为印尼稳定经济秩
序，执行经济政策提供了保障。印尼军人政府先后共经历了三次经济危机，最终安
全度过危机并保证了经济与社会秩序的稳定，无疑军队在经济活动产生的稳定作用
是至\par───────────
(1) James W.Morley .driven by Grouwth .1993.jamie Mackie."Indonesia:
Economic Growth and Depoliticization"P.78
(2)Steven Schlossstein. Asia's New Little dragons, Contempoorary
boods,Chicago, 1991.PP.73-74
(3)Harold Crouch. The Army and politics in Indonesis. Cornell
University Press. Ithac. N.Y.1978.P.283
关重要的，军队的另一个“双功能”表现在军队似乎不持权自居，而是处处将
军人的形象淡化，融入百姓之列。在雅加达的一位外籍人士曾说：“如果印尼军队
的军官今天能找到他们的制服，我肯定会吃惊的，如果当他们穿上军装，衣服居然
还合身，我会更加吃惊的。”（1）高级军官与普通市民一样着装。也许因为这一
点，印尼经济活动中的军人的形象并不明显，从而使军队对经济的干预被普遍接受
与认同，军人政府的军事性似乎也由此在印尼越来越淡化，很多印尼人都不把军人
政府视为军人专权。
（二）“伯克利集团”
军队有制订战略，指挥作战的组织与协调能力，然而对复杂的经济终归是门外
汉，1965年之后执掌大权的军官们面对混乱的经济秩序依旧是有力使不上。同时，
军队作为社会各类集团与组织一员一跃而成为国家的支配集团，纵然手中有枪炮等
威慑人的力量，毕竟显得势单力孤。军队的职业主义特征使军队不得不吸纳技术人
员来充实自己的技能，这样与知识分子结盟便成情理之中。现已控制国家政权的原
ＰＷＴＡ成员都是日本军人训练和培养的，他们经过战争的考验后，他们的作风是
现实而理性的，日本军人素来与知识分子有着密切关系的传统也被他们借鉴过来。
而当时印尼的知识分子也跃跃欲试，与军队结盟便一拍即合。早在1966年初，印尼
大学的经济系教授们就开始活跃起来了。他们组织讨论会、座谈会，积极讨论当时
国家经济状况及应付对策，一些高级军官也尖邀参加，后来，“超级内阁”主席苏
哈托也欣然赴会，对讨论会赞不绝口。经济学家们便被应聘为顾问，对治理经济献
计献策。早期的稳定经济秩序的一系列政策都是这帮大学教授的杰作。后来，政府
又选派人员到美国进修，这样就形成了“伯克利集团”（Berkerly Maffia）。主
指这些在美国大学尤其是加州大学伯克利分校深造的印尼人在被军人政府重用后，
为印尼经济发展起了重大作用。今天，一些重要的印尼政府部长，如商务部长穆罕
默德－哈里提就是“伯克利集团”的成员之一。（2）这一批被吸纳进军人政府的
高级知识分子在制订印尼经济发展战略方面是主要的角色。
（三）经济政策
1966年上台后的印尼政府实行的经济政策是现实并且可行的。政策有三个方面：
①基于当时印尼的困难的经济状况，发展开放型经济，引进外资是唯一的选择；②
发挥本国在资源上的优势，大力开发石油、天然气、木材等资源，扩大出口，为工
业发展积累资金；③有计划、分阶段地推动和发展本国的工业化。苏哈托在1 968
年上台后，形成了一个多数由军人组成的“发展内阁”，这个内阁中一些资深的经
济学家为印尼的经济发展制订了一个宏伟蓝图，将工业化作为经济建设的中心，并
作了阶段性规划。（3）
印尼的三大经济政策取得了理想的结果。据不完全统计，自1968年1月至1984
年3月，印尼总共吸收了571亿美元的外资用于发展本国经济，其中制造业对外资的
吸收比例大于其他部门。1967－1975年，在已批准的外国投资中，制造业所占的比
重达62.4％。（4）这样，印尼军人政府在一无外汇，二无储蓄的情况下，通过大
力引进外资、寻求外援来弥补工业的投资的储蓄缺口和外汇缺口，大量的外资为经
济的起飞提供了资金保证。同时，印尼本国资源的开发也为工业化积累了大量资本。
自60年代以来，印尼通过国营石油公司
──────────
(1) Asia's New Little dragons. P.76
(20Steven Schlossstein,Asia's new Little Dragons, PP.51-52
(3)John Bresnan. Managing Indonesia. P.52
(4)罗荣渠主编：各国现代化比较研究Ｐ322。陕西人了出版社，1993年版。
与外资合营开发隅海石油资源，到1982年12月，已有17个油田产油。印尼石油
产量由1969年的2960万吨增至1983年的6719万吨。七二年代的“石油危机”使印尼
也大受其好处。石油公司上缴的税金在69－70年度为4 83亿印尼盾，占国内总收入
的19.9％，至83－84年找已达95202亿吨，占国内总收入的比重达66％。（1）印尼
军人政府在70年代之所以能对非石油产品工业化，尤其是对制造业进行大量投资，
主要是靠石油资源上的收入。
（四）发展战略的选择与调整
六十年代的“依附论”将发达国家与不发达国家之间的关系界定为永远的剥削
与被剥削关系，并将其阐释为发达国家掠夺（间接地）不发达国家的资源，向不发
达国家倾销工业品，这样不发达国家永远处于一种依附地位，任人宰割。这一理论
对广大第三世界国家产生了极大的震动。故此大多数发展中国家的工业化中都把政
治因素作为选择工业化战略的主要依据，即加速工业化，迅速建立起独立自主的工
业结构更有利于加强和巩固政治上的独立。\par 流行的发展战略理论上有两种：
即进口替代战略和出口导向战略。进口替代则是利用本国资源生产进口的工业品，
其产品必定是最终产品，实行这种战略的好处便是建立起独立自主的工业体系，立
足于本国市场，不受国际市场的需求影响，其缺点是对资金和技术的要求较高，需
进口设备和半成品，容易产生外汇收支不平。出口导向战略则是利用本国资源，生
产半成品或初级产品，立足于国际市场，这种战略的优点是对资金和技术水平要求
不高，但极易受到国际市场的供需影响，不利于建立独立的工业体系。（2）不过，
学术界对进口替代与出口导向的定义颇为纷杂，至今尚无统一解释，一般地将进口
替代视为保护本国“幼稚工业”的必要措施，而出口导向则是本国工业已具规模，
有能力竞争于国陵市场，这是推动工业化趋向成熟，提高本国工业的生产力与生存
力的最佳选择。因此，进口替代是出口导向的基础。但是，选择哪一种发展战略对
于该国的战略制订者来说是一种能力与战略眼光的考验。进口替代对国内市场的要
求很高，本国市场如果狭小，选择进口替代战略无疑是个灾难。即使国内市场庞大，
进口替代极易形成闭关锁国的自给自足的经济，这样本国工业也易被窒息于低产出、
低效益之中。适时机地将进口替代转向于出口导向并不容易，它需要一个有效的政
府，高瞻远瞩的决策人。
印尼从1966年至70年代中期，决策们采用的是进口替代战略，荷兰的工业品倾
销地，印尼的工业，尤其是制造业极为有限。独立后的苏加诺政府一直致力于本国
工业的发展，但政府却不能有效地推行各项经济政策，终于导致了外汇杜竭、储蓄
是零的崩溃境地。1966年之后的军人政府，虽是继续推行进中替代战略，但结果却
不同。政府对进口的限制采取的极为有效地措施。首先是外汇管制，外汇不得随便
买卖，从1966年至70年代末，印尼盾对美元的汇率一直保持在40 0比1的汇率上。
进口上政府进行严格控制，从“新秩序”的早期开始，后勤总局对大米和其他一些
食物拥有唯一进口特权，普塔明纳(Pertamina)对石化产品拥有进口特权。一些工
业品被禁止进口如组装完整的摩托车，以便保护本国的制造商。大多数其他产品，
只有通过由国家贸易部发给许可证的外贸总公司才能进口。”（3）贸易保护在印
尼发展本国制造业方面起一一些积极作用，在70年代初期，一些传统的轻工消费品
产业如食物加工，烤
────────────
(1)罗荣渠主编：各国现代化比较研究Ｐ322。陕西人了出版社，1993年版。
(2) International Finance, World Bank. 1990.PP.20-26
(3)John Bresnan. Managing Indonesia. P.246
烟、酿造及纺织业都有所发展，其后其他产业比如化肥、医药、汽车、橡胶、
电子产品等产业也发展起来了。（1）进口替代战略的实施是为建立起独立面完整
的工业体系，保护本国幼稚产业，加速工业化的进程，印尼军人政府通过实施这一
战略基本上达到了目的。但是随着进口替代的深入，这种战略本身所包含的弊端和
局限性就变得更加严重和突出，主要表现在：〈1〉在需求方面，由于进口替代主
要是面向国内市场，发展到一定阶段就会出现市场不足，生产力闲轩的情况，到了
70年代末，印尼国内市场需求停滞，一些部门如汽车装配业，电子工业、水泥工业
等就立刻显得生产能力过大、供大于求，政府不得不限制进口原料的计划。（2）
〈2〉在对外贸易和国际收支方面出现了外贸赤字。虽然进口替代减少了消费品的
进口从而节约了部分外汇，但机器设备、中间产品和原材料和进口却急剧上升。从
1 975年至1982年，印尼的工业制品贸易逆差从36亿美元增至101亿美元。（3）〈3〉
在经济成本方面，进口替代战略的实施往往要严重依赖贸易保护政策，因而使得国
内产品缺乏市场竞争力，并造成生产效率低和资源分配不合理的现象，这就是所谓
的“高成本经济”。据印尼工业部的调查数据，印尼通过各种非关税壁垒，对整个
制造业部门的平均实际保护率，约在50－60％之间，加上限制和原料与部件的免税
进口，最终消费品的实际保护率高于50％。（4）进口替代的这些弊病在70年代末
“石油繁荣”结束后便充分暴露出来，石油收入的锐减使印尼的国际收支不平衡更
加尖锐，终于爆发了被西方经济学者称之为“荷兰顽疾（Dut ch Disease）”的经
济危机。荷兰顽疾指印尼实行贸易保护，本国市场对工业油价爆落，外汇收入锐减，
国际收支不平衡，对处的偿还力下降，从而产生了一场经济危机。（5）
“荷兰顽疾”给印尼的决策者们敲咯了警钟。面对进口替代已不能确保经济的
持续发展的现实，从80年代初，印尼癃者们就开始进行一系列发展战略的调整，以
大力加强出口导向型工业的发展，扩大非石油产品的出口，力求从根本上改变依赖
石油的出口商品结构。这种调整并不容易，因为在进口替代战略的保护伞之下，国
内产业没有经历过内吹雨打，实行出口导向，至少得部分地开放市场，否则要进入
别入的市场是极为困难的国内工业的保护伞被部分地揭去，不免会给国内工业带来
严峻的挑战乃至混乱。在这种情况下，只有一个强有力的政府才有这样的果断魄力，
才有能力稳住阵脚。印尼真正把出口导向作为分配战略是1982年才开始的。从1982
年1月起，印尼政府首先采取了下列扩大和鼓励非石油产品出口措施：〈1〉凡承包
金额超过5亿印尼盾印尼建设巨额合同的外国公司，必须为印尼出口等于承包金额
的印尼非石油产品；〈2〉对非石油出口产品的生产者或出口商提供优惠贷款；〈3〉
降低非石油产品出口税率和简化出口手续；〈4〉购买非石油产品的进口商，可以
在货物运抵后才付款；〈5〉鼓励积极开拓国外的印尼非石油产品市场；〈6〉调整
《外国资本投资优先顺序表》中允许外资投资的项目，对投资于非石油产品工业的
外国投资者给予10年的减免税期优待等。（6）印尼政府为了顺利实现战略调整，
在随后的几年中还作了一系列政策性的变化。首先，政府本身就为出口导向
────────────
(1) Thee.Kia. Wie. "Industrial Restructuring in Indonesia",Managing
Indonesia. P245
(2)(3)(4)罗荣渠主编：《各国现代化比较研究》，第324页。
(5) Wing thye Woo. Macroeconmic Policies. Crises. and Long-Term
Growth in Indonesia. 1965-90. the World bank, Wadhington. DC.1994.P73-85
(6)罗荣渠主编：《各国现代化比较研究》，第325页。
头前开路，外交也纳入了为经济服务的轨道，制定了开展“贸易外交”和实行
“贸易多渠道化”的新政策，不断派出高级代表团赴亚非拉国家和南太平洋地区推
销印尼产品，同时还分别召开地区使节会议，要求大使亲自做推销工作。其次，印
尼政府对银行系统作了一些改革，将印尼盾贬值，以增强出口产品的竞争力。随后，
于1985年，降低进口关税，1986年实行对出口产品的原材料和中间产品进行减免进
口税，以降低成本，1987年又进一步放松了某些产品的进口限制，有5 50种进口商
品被取消和放宽了进口限制。
通过实行发展战略的转变，印尼度过了“荷兰顽疾”引发的经济危机。出口导
向发展战略的实施，印尼的制造业呈持续稳定发展。制造业在国民生产总值和出口
创汇的比例到80年代末分别达到29％和50％。（1）对印尼军人政府的发展战略的
选择与调作两点反思。首先，政府在规划战略时是主动的。选择进口替代是为了建
立起独立而完整的工业体系，彻底摆脱殖民主义势力的阴影。而当这一战略失去其
功效之虹，政府又主动地转向出口导向，使经济步入持续发展联合阶段。其次，出
口导向之所以能顺利施行，并成效显著，主要因为替代战略为印尼工业化打好了基
础，坚实的国内基础是出口产品竞争力的后盾。
第三章 军人政府对经济发展的负面影响
第一节 集权与腐败
腐败是一个古来已久的问题，现代社会由于大众媒体的宣染和民众对通过不正
当方式谋取私利的现象更加深恶痛绝，杜绝腐败便成了现代政治维持稳定，保障政
治体系运转的效率等的主要内容。亨廷顿将腐败定义为“国家官员为了谋取个人私
利而违反公认准则的行为”。（2）一些西方学者也认为，腐败应指握有国家大权
的个人或集体谋取个人家人或集体的私利的行为。（3）那么到底腐败应如何简洁
地诠释？平常我们所说的“权钱交易，以权谋私”更为直接明了。亨氏认为，腐败
是缺乏有效的政治制度化的一种表现。公职官员没有自律感，缺乏操守，妄取份外
之利，不尽职内之责。经济现代化越迅速，腐败程度也会越历害。（4）接着，亨
廷顿将现代化滋生腐败的原因归结为三点，首先他强调在现代化过程中，社会价值
观发生了转变，新、旧价值观对腐败的判认准则发生了变化。过不认为是腐败的，
现在被纳入了腐败行为。其次，由于新的财富和权力来源的开辟，在传统规范中没
有明确定义新的财富和权力的来源与政治的关系，这样的模糊成了腐败的源生地。
再者，政治体制输出，如政府权威的扩大及各种受制于政府的活动的增加均会助长
腐化的滋生与蔓延。（5）不过，最基本地，政治体制不合理为腐败提供了温床。
这样的结论也许太武断，什么样的政治体制才合理本身就没有定论和标准，但相对
地
────────────
(1) Steven Schlossstein. New Asia little dragons. Pl7
(2)(4)(5)亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》第54页，第54－55页，第55－5
7页。
(3) Carl. Friedrich. The Pathology of Politics. P127
讲，只有一种透明的易于内部及外部监督的政治体制更不利于腐败者的行为。
\par 在印尼，苏加诺政府的腐败是印尼军人政府上台的原因之一。但是，手握大
权的印尼军人政府的部分官员却不能抵御快速经济发展中的利益诱惑，由于政府的
经济管制和对部分经济活动的垄断更为印尼腐败的滋生提供了活土与肥壤。腐败对
经济发展的消极影响是明显的，有时腐败仅是以牺牲经济发展为代价，它对国家资
源与资财的浪费是巨大的。
印度尼西亚军人政府的腐败具体表现在三个方面：军人政府中原高级次在经济
活动中肆无忌惮和为所欲为；政府官员以权谋私，收受贿赂；贪污挥霍浪费国家钱
财。\par 在前文已提到，1965年以后，印尼政府的大权及国有大公司的经营权都
由军方的高级次（中将以上）所把持。在他们的直接控制下，印尼经济度过了危：
1 975年的“债务危机”就是由此而生的。
“债务危机”的制造者是苏哈托总统的盟龙及支持者──苏托渥（Sutowo）将
军及其控制的印尼石油公司──普塔明纳（Ｐertamina）。苏托渥是扑洼岛的一富
家之子，后参加印尼军队从事反殖和民族独立运动。印尼独立后，担任驻苏门答腊
南部某师的长官。此人极富经济头脑，为了给部队创收，他支持向新加坡走私印尼
的橡胶、锡、棕榈油，他统领的师被称为“富裕之师”。后来印尼加入欧佩克之后，
他于1962年被派任为驻欧佩克的印尼代表。1966年之后，印尼军人政府对石油控制
加强，于1968年将印尼三大石油公司合并为普塔明纳（Pertamina），任命苏托渥
为负责人。苏托渥与苏哈托的关系极好却不明朗，据说1965年之前苏托渥曾给苏哈
托提供过经费。（1）“苏托渥被称之为‘黑钻石’，他忠于苏哈托，能轩雅加达
的官僚所设的红灯不顾，。轻而易举地做成想做的事。他不受宪政、法律的约束，
只对苏哈托负责。”（2）在苏托渥的领导下，普塔明纳取得飞速发展，到70年代
中期，它已是一个多行业的跨国集团，业务除石油开采与冶炼外，还涉及房地产、
金融保险、港口码头、医院、旅游等，印尼的任何一种行业的兴起与发展都直接或
间接地归于普塔明纳。其分部与子公司已延续到了纽约、洛杉矶、东京等地。普塔
明纳蒸蒸日上的前景被国际银团看了。普塔明纳也借机大举借债投资，开拓业务，
普塔明纳举债是自行作主，不经财政部，这引起了“伯克利集团”主控的国家经济
部门的恐慌，盲目借债势必把国家经济引向任务深渊。然而，普塔明纳强硬的后盾
使“伯克利集团”敢怒不敢言。70年代初，国内舆论揭露普塔明纳偷税漏税，苏哈
托迫于无奈派人调查，结果不了了之。财政部最后只借助国外压力来降服这匹脱缰
之马。1972年3月，印尼财政部与国际货币基金组织（ＩＭＦ）达成贷款协议，即
在1972－1973年间，印尼可获得一千四百万美元的中期贷款，但规定以后印尼的贷
款均须经财政部批准。而普塔明纳根本就忽视该协议，在这期间擅自举债4.5他美
元。当美国得知这一消息后，便暂停了对印尼的援助。印尼政府不得不减少与国际
货币基金达成的贷款额度。普塔明纳也由此不能如期偿还4.5亿美元的债务，终于
引发了1975年的危机。债权国对印尼的偿债能力产生了怀疑，要求提前执行1966年
达成的延缓债务的协议。这次危机对印尼经济发展产生了严重影响，政府承担了普
塔明纳的全部债务，并在投资上放慢了速度，一度使印尼政府的财政开支非常紧张。
这种特权与经济活动的结合一方面可为经济发展一路放绿灯，有
──────────
(1) steven .Schlossstein. Asia New little dragons. P.83
(2)Ibid.P.82
利于创造奇迹，另一方面会产生不顾经济规律，不遵守统一调的特权经济，给
经济发展会也带来灾难。同时，苏哈托的家人及朋友是一个极大特权集团。这个集
团利用特权聚集了20－30他美元的财富，他们在各个领域开办公司、企业，享受特
权的优待。（1）苏哈托虽声明其家人及朋友开办的公司应与国内其他公司同等相
待，但从未实现过。（2）
政府的中下层官员收受贿赂，以权谋私的现象也极为严重。一位名叫雷.邦纳
的记者在《纽约人》杂志上发表了一篇文章，文章中讲了一位印尼富商的女儿的汽
车被盗的故事。“当汽车十个月以后被找到时，这位富商收到了一张列有七名警官
及每人希望收到的报酬数目的单子。闻前面的是这个部门副职的助理，希望得到4
00美元，其次，警长250美元，另一位警官150美元，另四名警察每人30美元。总共，
这位富商共支付1000美元才把他女儿的汽车取回。”（3）在印怪，通过行贿来办
成事情是必要的，没有“好处费”办事就麻烦多。受贿的人并不定独吞，他会转贿
于上司。虽然行贿受贿的数目不一定大，近似于西方国家的小费，但越来越多的印
尼人开始认为它确实是一种不正之风，需要进行改革。
贪污、挥霍在印尼虽不如菲律宾那么严重，但有人估计过每年的数目达300亿
美元以上，相当于国民生产总值的1／4到1／3。据世界银行估计，对印尼的贷款和
援助项目有15％流入了私人的腰包，一般的方式是所购买的东西比实际价格要贵得
多。（4）这样的数字是触目惊心的，如一只硕鼠，吞噬国家财富，对经济发展的
负面影响便可见一斑了。
第二节 集权与政治参与的矛盾
军人政府对政治参与的开放是极为有限的。虽然出于加强自身职业主义水准的
考虑，军人政府会对部分社会精英提供进身之阶，但是这样的机会少并且汪一定按
制度化的方式选拔。军人政府对社会稳定和意识形态的控制也是极为严格的，因此
任何形式的政治活动和言论自由都会属于管制之列。同时，军人政府是军队滥用手
中特权，打破合理的政治体系建立起不合理的政治秩序，从而产生出的垄断性分配
政治资源分配的政府。这种不合理的政治秩序之所以最初能被民众容忍，理论上有
两种解释，一是军人政府着力于克服前文官政府中的各种不合理现象，比如腐败等，
二是军人政府利用军队恢复社会秩序，并大力发展经济，改善民众的生活水平，将
民众的注意力吸引到经济活动中去。事实上，军人政府通过发展经济来维持其统治
在一定的时间内是可行的，但随着经济的发展，越来越多的人会发现自己的利益和
要求得不到合法渠道进行表达，有权的人更易发财，对 政府及官员即使有意见，
也不敢直抒其怀，否则就会遭到政府的处罚。那么，对军人政府的不满与厌倦与日
剧增，进行政治变革的呼声会越来越高，军人政府想像中军队一样的单一社会逐渐
向一个多元社会转变，民众参与政治的要求便 强烈起来。
面对日益强烈的政治参与要求，政治合理主义不会轻易地到来，军人政府拥有
军队的支持，这让掌权的将军们感觉不到真正的威胁。然而，毕竟合理会向不合理
挑战，政治参与的渴望日积月累，最终会象火山一样喷发，这样的结果完全可能回
到军人政府产生的当初，那么经济
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(1) John Bresnan, Managing Indonesia P.257
(2)Ibid P.259.
(3) Steven Schlossstein. Asia's New little deagons PP.85-86
(4)Asia's New little dragons. P.89
发展的进程也被打断或终止。因此。军人政府能推动经济发展，而经济发展又
会激发民众的政治参与，最后民众会因为政治要求来反对军人政府。经济发展成为
第二选择了，这样发展的进程便丧失了应有的活力。
在印尼，经济发展的前景并非一片大好，军人政府集权与民众政治参与的矛盾
正在尖锐，目前虽然经济发展仍是民众的关注点，但随着经济发展的深入，不排队
这一矛盾少许公成为经济发展障碍的可能。从1966年始的军人政权，在政治上的控
制随着经济发展而加强，政治参与的渠道越来越窄，民众对政治垄断的挑战也在加
强，尤其学生运动的阵阵浪潮已产生了明显的声势。种种迹象表明，印度尼西亚的
发展已达到了突破另一个临界点的时候。
1965年底开始的大屠杀给人们留下了难予消除的阴影。军队通过血洗实现了政
权目标，而杀戮造成的阵痛与仇恨将是几代人不能淡忘的。对印尼共产党的毁灭性
屠杀在65年10月的未遂政变之后就开始，根据当时一位目击者的描述，屠杀主要是
军队所为。“突然人们在街上狂奔，阵阵尖叫声惊呼军队已占领了乙村，……由哈
桑训练农民操起鸟枪、竹矛及一切可以找到的武器和军队进行较仗，但是一村又一
村不断陷落，抵抗被打垮，训练有限的农民哪能是训练有素的军队的对手。那些至
死不降的农民们立即被无情屠杀，尸体在稻田里堆积成山。”（1）残杀的数字触
目惊心，官方和非官方的估计在78500至500000。（2）事后，印尼军人政府屠杀与
军队有关，并还居功是军队最终阻止了滥杀。其实军队之所以能轻易地恢复动乱不
堪的局势，与军队就是当事人有密切的联系，不然秩序的恢复仅能一纸命令就能实
现？
在1966年之前，印尼苏加诺政府虽推行“指导民主”（Guided Democrac y），
但政党体制已趋完善，选民通过大小党派表达利益，参与政治。苏哈托取代苏加诺
之后，对原有政治体制并没有立即废弃。当军队中有人提议实行军事独裁时，苏哈
托笑而不纳，谨慎为之。他经努力于1968年正式由议会及政协（Consult ative
Assembly）联合选举为总统。但这些并不能说苏哈托是民主政治的拥护者，而仅表
明他具有一位政治家的远见，深知一旦自己明目张胆地废弃苏加诺而独揽大权，必
定会招致国际、国内民主势力的声讨，军队难于恢复社会秩序。为了确保军队的利
益，苏哈托与各主要党派的领导人谈判，在议会与政协中留取一些席位由总统任命
特殊人员担任。在1968年，终于达成协议，政协920席位的307卒占33％，议会中
460席位22％即100席由总统任命。随即，苏哈托准备大选，当其顾问担心军方没有
政党代表会在选举中失败而建议推迟选举时，苏哈托坦言不愿冒天下之大不讳，落
得不守信用之独裁者的恶名，因为1966年对苏哈托的支持者中不乏有一些对苏加诺
的“指导民主”不满之人士，寄希望苏哈托能实行自由民主，苏哈托当时也作了些
承诺。（3）苏哈托的顾问的担心实际上是多余的，因为印尼当时的非政党性的“
功能集团”（Functional Group 屯尼语为Golongan Karya缩写为 Golkar）已完全
受军方控制，Golkar几乎包括了印尼大多数社会组织，包括联邦劳动协会。Golkar
的秘书处完全由军人控制。（4）1969年苏哈托政府的内务部长马基穆德宣布“功
能集团”的成员不得与任何政党有联系，原是某党的成员者均须立即退党，而
Golkar又被视为一个非政党性组织，这样规定意味着被任命的议员都被保证是
Golkar的成员。这些措施使印尼军队的利益得到明正言顺的保障，在1970年的大选
中，Golkar在选举中大胜。
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(1) Managing Indonesia. Kayyam."Bawuk" P.168
(2) John Bresnan. Managing Indonesia. P.23
(3) John Bresnan. Managing Indonesia PP.190-192
(4) Ibid.P.88
苏哈托的政治技巧终被人识破，以前对他寄希望的人开始对他的举措失望，逐
渐升级为不满，这尤以大学校园中的师生为甚。再加上他的政府在经济上的政策失
误及军队的特权和腐败，终于爆发1974年危机。当1974年9月日本首相田中访问印
尼时，刚下飞机就受到印尼群众的乌黑，极度的混乱终于导致了流血事件，军队开
枪打死了三人。
这次事件是印尼政治的一个转折点。苏哈托早先的相对开放的政治被彻底关闭。
苏哈托加强自己的权威，事件之后伴随的便是大量的逮捕与关押，新闻媒体也不再
有以前那么自由，新闻开始实行检查制度。（1）
到了九十年代，随着苏哈手工年事渐高，人们开始关注他之后的继承人选。随
着民众政治参与的要求日剧，苏哈托表面上鼓励不同意见的砘在，实际上却处处强
调责任，责任意味着控制。在1991年10月他警告到：“已经有一些人，认为现有的
政治体制没有发展，已深受其他政治特征的毒害，必须小心对待以其他政治体制为
基础的政治体制，以免那些用心不良的人用其他体制来挖现有政治体制的墙脚。”
（2）他对那些于1991年与持不同政见者有过接触的官员十分动怒，在1992年的大
选中将他们的名字从Golkar的名单上划去了。
第四章 印尼模式总结及启示
印尼作为军人执政指导发展的一个范例，总的看来有一些值得令人深思的特点，
这些特点可以为学者们研究军队与现代化，及第三世界发展问题提供更广阔的思路。
首先，军队职业主义是印尼军人执政的内动力，也是使印尼军队形成为一个领
导现代化的组织的凝聚力。与第三世界其他组织机构相比，军队是最早具有现代化
特征的组织，正具有某种不发达国家所需要的能动员各种资源以追求新的目标垢组
织的特征。学者们一般认为，“军官们的背景与训练，常常使他们对自己国家的低
度发展水平较为敏感。这些军官可能在海外的发达国家受过训练，即使没有这种经
历，也容易将自己的军事组织与海外的同类机构进行比较。”军队面对的是生死存
亡的竞争，是不愿自欺欺人的。“假如军队也象社会其余部分一样处于传统的上层
集团的控制之下，并由此而被裙带关系和腐败现象所把持，那么较年轻较为”现代
“的军官就可能对他们的上级和政府中发给他们薪金的人越来越不满。”（3）这
一观点对解释军队发动政变或干预文官政治极具说服力，然而并不能由此推及军队
推翻文职政府并建立丐军人政权后，军队便一跃而成为了合格的现代化的组织者与
带头人，这尤其在具体考察某个第三世界军队时表现出理论与实际的差距。本文重
要的论点之一便是第三世界军队自身的特点──军队职业主义是军人干预政治的内
动力。军队的职业主义由两项变量──控制与技能组成。控制是为了实现军队的合
作整体性，因为军队作为社会一个特别组织，它要求令行禁止，绝对服从，没有足
够的整体性，军队将是无战斗力的，也就无法履行职业道德所赋予的义务。技能是
现代军队提高自身职业水平所必须具备的能力。现代装备日新月异，高科技瞬时万
变，军队对技能的掌握程度决定其职业水平的高低。技能与控制之间既可能成为互
补，即军队掌握更\par───────────\par(1) Ibid.P.218
(2)Michael. R.J. Uatikiotis. Politics under saharto P.195
(3)陈晓律著，《战后发展理论研究》第194页。
高的技能，军队的控制会更强，同时技能也可能削弱军队的内部控制。军队在
内部控制受到挑战，和自身合作整体性受到威胁时，军队就会起来极力维护，在极
端的时候军队会发动政变推翻现有政府。不过，军队以发动政变这种激进的方式未
必能解决其整体性的问题，而时有恶化局势的情况。如果军队的整体性问题不能解
决，军队就不具备作为一个统一的组织来领导现代化的条件。印尼军队从其形成的
历史背景来看，军队一直在为整合自己的内部控制而努力。印尼军队里既有荷兰军
队的遗迹，也有日本军人的特质，又有二战后欧、美军队和共产党国家军队的影响。
这种军队合作整体性的烈度随着军队内部的宗派的日益明显而加大。独立之初，军
队试图通过政府来实现其控制的整体性，结果反面由于政党政治的介入使其难度增
加，而政客们也因出于政治利益的考虑支持军队中的某个宗派，从而使军队对政府
失去了信心。而社会政治、经济危机的困境使军队更加害怕自身整体性的崩溃。最
后终于爆发了1965年的不遂政变事件，军队借机接管了政权，掌权的军人利用手中
的权力强行实现了军队的整体性。军队自身的内部控制的整合无独与偶地为发展经
济准备了条件。由此看，军人执政后，军队能否形成一个整体，是军人政府能否推
动经济发展的基本条件。
其次，军队职业主义在军人政权社会的延伸能推动经济的发展。如果军队能通
过接管政权达到整合内部控制的目的，那么军人执政将给第三世界国家的发展带来
一段时间的繁荣。从印尼这一实例来看，军队接管的苏加诺政府在国际、国内都有
相当的影响和支持，军人政权可以靠武力来维持一段时间，但最终只能通过改善民
众的经济状况和生活水平来赢得民众的承认和支持。印尼军人政府首先制订切实可
行的经济政策来稳定混乱的经济秩序，终于使印尼经济摆脱了崩溃的厄运。军人政
府对社会的控制是严厉的，一切影响社会稳定的因素均处于军队的严密控制之下。
军人政府又让军队发挥“双功能”作用，后又大胆起用“伯克利集团”来主管经济，
使印尼发展处于“专家”控制之下。在发展战略上，军人政府首先采用进口替代战
略来构筑自己的工业基础，激起民众对发展的信心，当进口替代不能保证持续发展
之时，决策者们又适时加以调整，以出口导向来发展外向型经济，使印尼经济与国
际接轨。由于军人政府将对军队的控制延及整个社会，故而能有效地贯彻各项经济
政策，这是腐败的文官政府所不能达到的。从这一点看，印尼军人执政从发展经济
有利不否的角度，应是一个成功的范例。
再次，军队职业主义与现代政治合理主义的冲突使军人执政产生不可避免的消
极面。职业主义所包含的控制与技能均与合理主义的科学性相符的。然而现代军队
的职业主义对控制的追求在军人政府中会衍生为权威主义(Authoritarianism)，权
威主义意味着对政治资源的垄断。军队超越自己所应处的位置，运用手中的权力，
把自己变成政治资源的控制者与分配者，将原有制衡机制摧毁，而现实中没有约束
的行为很容易发展为滥用权力。故此，军队的职业主义也军人政府里滋生腐败的根
源。印尼军队对苏加诺政府的腐败极为不满，而当军人执政以后，军队用特权谋取
利益的腐败现象比前更是过之而无不及，这种腐败对印尼经济有过极坏的影响。同
时，执政与政治合理主义的违悖，随着经济发展会越来越成为民众对政治垄断不满
的重要原因。政治参与、军人执政及经济发展三者之间的有效协调会日渐困难，三
者矛盾的激化最终会使经济发展受挫。这一点是印尼模式为人们提供的一个特别警
示。
印尼军人执政的模式可以为研究军队与发展在以下几方面予以启示：
首先，军人执政需要一定的社会整合基础。一个社会由于部族、文化传统或地
域的差异导致社会的四分五裂，没有基本的民族认同感，这样的社会的军队即便执
政，也难于形成军队自身的整合，更无力于推动社会与国家的发展。当今一些非洲
国家仍处在部族分裂时期，他们的军队虽上台执政，却难见发展上有所起色。
第二，军人发动政变，一定程度上要能代表中产阶级的利益。根据亨廷顿的研
究，这一点一般不成问题（具体见第一章），因为军人发动政变都是国家经济出现
严重危机之际，中产阶级对现政府极为不满之时。
第三，军人执政后，能否推动经济的发展，军队自身的整合是关键，这是军队
职业主义特点所决定的。发动政变的军人并不代表整个军队，发动政变的军人必须
迅速恢复军队自身的合作整体性，控制政权的高级军官必须尽快建立自己在军内的
权威，否则军事政变将导致社会灾难加深。
第四，军人执政不能孤军作战，必须与社会某个阶级或集团结盟。一般军人与
技术官僚即知识分子结盟是最理想的搭档。技术官僚可以弥补军人在管理技能上的
不足，使发展按自身规律进行。这一点尤为重要。
最后，谈谈军队执政的前景。早在六十年代，学者埃德．钸尔斯就认为军人寡
头统治尽管有诸多合理性，终究只是一种过渡政体。（1）塔鲁克德尔．曼利鲁沙
曼（Talkdar Maniruzzaman）经过详细地统计，第三世界现在仍有56％的国家是军
人执政，有57％的国家有过军事政变的前科，目前这些国家都处于军人撤出政治态
势。（2）在现实的例子中，南韩，台湾以及大多数拉美国家的军队经过二、三十
年的时间，又逐渐将政权还给了文职政府。也正是由于现有的这些实例，一些对军
人执政持肯定态度的学者认为第三世界的发展模式应为先经济发展，然后由经济发
展推动政治发展。从印尼现有的情况看，将印尼军人执政视为一个过渡期已有相当
的征兆和迹象。虽然苏哈托已七十二岁高龄，并在谋求继续当班执政，然而印尼的
政治正在逐渐开放，虽然苏哈托之后的继承问题仍不见端倪，但可以肯定继承人将
通过选举来确立自己的合法权威。
总之，军队执政有着极为重要的内部原因，那就是维护自身的整体性和加强内
部控制，而只有军人在控制政权后能如愿地实现对自身整体性与内部控制的塑造，
军队方能担当现代化的组织者。而这种现代化的组织者角色是有一定时间期限的毕
竟军队只是一个政府职能集团，无法产生一个社会利益集团所确定的长远目标。军
队在越保守的社会越显激进，在越开放的社会越显保守。（3）由此看来，现代化
过程中，哪一种集团更适合领导现代化是无法事先界定的，在不同的历史背景和不
同的国家之间更是如此，但有一点可以肯定，虽然第三世界军队具有很多优点，若
这一集团成为发展的领导者，其过程是艰难而充满阵痛的，军队自身的弱点也会对
经济发展产生负面影响，所以一个社会能出现非军队的集团来领导发展，那将是更
好的选择。不过，发展经济，提高民众的生活水平，消除绝对贫困，是广大第三世
界国空发展的主题，具有现代特征的军队必要时应承担领导发展的重任。\par──
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（1）陈晓律，《战后发展理论研究》第194页。
(2)Tallkder Maniruzzamam. Military Withdraual from Polities.
Ballinger Publishing Company. Cambridge.Mass 1987.P205
（3）亨廷顿，《变动社会中一政治秩序》第201页。_ Cambridge.Mass 1987.
P205
（３）亨廷顿，《变动社会中一政治秩序》第201页。_19４页。
(2)Tallkder Maniruzzamam. Military Withdraual from Polities.
BallingerPublishing Company. Cambridge.Mass 1987.P205
（３）亨廷顿，《变动社会中一政治秩序》第２01页。_ Cambridge.Mass
1987.P205
（３）亨廷顿，《变动社会中一政治秩序》第２01页。_¨1）陈晓律，《战后
发展理论研究》第1９４页。
(2)Tallkder Maniruzzamam. Military Withdraual from Polities.
BallingerPublishing Company. Cambridge.Mass 1987.P205
（３）亨廷顿，《变动社会中一政治秩序》第２０1页。_１９４页。
(2)Tallkder Maniruzzamam. Military Withdraual from Polities.
BallingerPublishing Company. Cambridge.Mass 1987.P205
（３）亨廷顿，《变动社会中一政治秩序》第２０１页。
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