中央與地方「政府再造」的省思

江明修  

為強化國家競爭力，以因應即將來臨的二十一世紀之嚴酷衝擊，世界各先進國家莫不積極於從事「政府再造」工程，並已蔚成一股世界性的再造潮流。至於解嚴後的我國，正朝政治民主化、經濟自由化與社會多元化發展，在面對後冷戰時代國內外各種政經勢力、制度重新調整及重組的挑戰時，勢必對政府角色、功能及其組織結構，展開新的視野、思維和作法。此種求新求變的心理，可說是十年來國人的共識，也是政府欲成功推動「行政革新」、「提昇國家競爭力」及「政府再造」工作的民心、民氣之基礎。

以政府再造作施政重點

民國八十六年九月﹐蕭萬長擔任閣揆後，為順應這波世界性的再造潮流，且回應民間對改革的殷切企盼，於是提出「政府再造」做為政府施政重點，並於八十七年元月二日行政院會議中通過「政府再造綱領」，三月十九日宣佈成立「政府再造推動委員會」與「政府再造諮詢委員會」，正式啟動「政府再造」的列車，希冀能「引進企業管理精神，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以提升國家競爭力」。

「政府再造」內容計分為「組織再造」、「人力及服務再造」與「法制再造」三項，其中，「組織再造」所涉及者即為政府組織與員額調整業務，其主要工作項目有五：（ 1 ）訂定「中央政府機關組織基準法」及「中央政府機關總員額法」；（ 2 ）中央行政機關組織調整；（ 3 ）台灣省政府及台灣省議會組織調整；（ 4 ）地方政府組織調整；（ 5 ）建立組織及員額績效評鑑制度。此五項組織調整之規劃環環相扣，預料將會大幅改變從中央到地方的行政組織架構，其影響實乃相當深遠，概言之：其一、「中央政府機關組織基準法」及「中央政府機關總員額法」將成為今後中央政府機關組織變革的法制基礎；其二、中央行政機關的組織調整，涉及政府職能與權責的重新界定；其三、台灣省政府和地方政府組織功能的調整，則將牽動中央與地方職權的重新劃分與組織架構的合理建構；其四、建立客觀公平的組織及員額績效評鑑制度，當能確保政策的落實與可行。

綜觀整個中央政府再造的內容，基本方向為「鬆綁」、「彈性」、「精簡」，主要目的在於「行政效率」的追求。其中，「中央政府機關組織基準法草案」及「中央政府機關總員額法草案」係屬基準法性質，僅提供組織設置與員額配置的原則性規定，除了強化行政機關的自主性之外，對於現有組織機關的實體內容似較無涉及，對於未來組織結構性的變革也不宜有過度的期待，而且，須有後續改革法案之配套，方不致生「海市」或「畫餅」之幻。

行政院組織法複雜性高

「行政院組織法」的研修，針對國家行政組織結構進行裁併增刪，實乃關係著國家資源的分配和政府施政的優先順位，對國家當前及未來經濟、政治和社會發展有深遠之影響和衝擊，惟緣其所具有的高度政治性、變動性和複雜性，目前仍難預料其定案樣貌。「行政院組織法」的研修工作，已歷經俞國華、李煥、郝柏村、連戰和蕭萬長等五任內閣，研修十餘年來仍無法定案及完成立法，可見其所涉及政治因素之複雜，以及既得利益和反改革勢力之盤固。

行政院組織調整、精省、以及地方制度法、行政區劃法和財政收支劃分法的制定都只是手段，「政府再造」必須建基在政府的本務、角色和使命，以及立基於維護社會公平正義的基礎上，促使政府如同企業般地有效率經營；亦即不可讓經濟效率完全取代了社會公平性，更不可因考量降低成本和提高生產力，而以犧牲對弱勢團體的照顧為代價。因此，中央和地方政府組織架構的調整，必須要能宏觀地就經濟、社會、文教、兩岸關係等，加以全方位考量，使政府轉型成足以因應跨世紀嚴峻的國際競爭體質。而除了強化行政機關的自主性之外，如何同時強化其「公共性」（ publicness ），恐怕更是「政府再造」的樞紐。

換言之，「政府再造」除了須著重在政府組織結構的變革，以及行政效率的提升之外，也必須進行改革理念、目標與價值的反省，並從事行政組織結構面以外的其他內部條件和外在環境的改造革新。否則，枝枝節節地進行行政體制的局部改組，就長期而言，往往會落入「進一步，退兩步」的困境。

精省方案朝野矚目

再者，自民國八十五年底「國家發展會議」召開以來迄今，台灣省精省的問題一向是朝野各界矚目和爭議的焦點所在。尤其緣於憲法增修條文第九條明文規定，精省工作必須於今年十二月二十一日開始實施，隨著時程的日漸逼進，再加上有些精省善後作業構想和規劃的溝通，似乎未盡理想，以致不久前引發了官員齟齬事件，和部分省府員工反彈的動作，也使得許多關心和支持「政府再造」工程的民眾，感到憂心不已。

為了化解對精省方案的不必要誤解和爭論，政府與執政黨乃於九月初陸續展現一連串黨內外的對話和溝通行動，首先執政黨舉行「政策指導委員會議」，針對精省方案進行密集的意見陳述與交換，確立「政府再造」方案不變，中央與地方共同推動，儘速完成立法程序。李登輝總統於會上就精省指出：「臺灣省政府功能、業務與組織的周整，應根據修憲精神從前瞻、宏觀的視野，就法律、政法與現實三層面，進行整體性的檢討和調整；並以提高行政效率、強化國家競爭力為目標，非僅限於台灣省政府之精省，對於中央政府及縣（市）政府組織也要調整，這是一個整體性、全面性的再造工程，目的在於合理劃分中央與地方權限，建立明確的體制和合理的機制。」

經過此次執政黨「循黨內機制溝通」精省問題之後，中央與省方的相關官員對精省方向和作業流程也已產生較高的共識。果如其然，旋踵順利地於日昨「第三次精省會議」中拍板定案了「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例草案」（即俗稱「精省暫行修例」），此種經由匯集各造意見，以及對話、協調過程，以尋求雙贏和最大公約數的政治溝通藝術，流風所及，也促使朝野隨即以協商獲十月中通過該條例的共識。其後，於執政黨中常會和行政院院會均能順利通過，也可以預見立院審議過程，不致有太大出入。整體觀之，如此順遂，實肇因於，朝野各方（尤其在執政黨內）基本上均能認識到精省作業乃如蕭萬長院長所指，為「政府再造」之一環，亦是中央政府遷台以來政府組織最大、最根本的變革，其重要性實關乎台灣是否可以增強體質，以因應跨世紀國際競爭力的嚴峻衝擊和挑戰；而且，在互動氣氛上，許多政策規劃者不僅能「依法論法，就事論事」，也能充分地體會到民眾期待政府進行大刀闊斧改革之殷切；再者，為求能棄小異而就大同，李總統的「曲線論」對甚擾塵囂的精省問題，最終能以大致歡喜方式進行，產生擴大空間的彈性智慧和效用。

大致而言，迄今精省爭議已漸趨塵埃落定，實已從「情何以堪」的吶喊和激情中，沈澱為前瞻、宏觀和理性的國家發展的制度立法階段，不僅對組織已有更縝密規劃，俟後如能繼續進行朝野各造的對話、協商和尋求共識的達成，再加上如能廣泛地取得大眾的理解和支持，相信精省法案，正如同其他相關「政府再造」的整體配套法案一般，當能走出意識型態、理念和黨派之爭，邁入具體的立法研議階段，如此，一方面，可避免因激情抗爭所引發的社會代價，另方面，又可成為「政府再造」的火車頭和領航者，從而發動各種提昇二十一世紀國家競爭力之政治、經濟、社會和文化的再造，其中除與精省法案配套的「地方制度法」、「財政收支劃分法」之外，尚包括如「中央政府機關組織基準法」、「中央政府機關總員額法」、「行政院組織法」、「立法院組織法」、「立法院職權行使法」、「立法委員行為法」、「立法院議事規則」等「國會改造」及其他相關法案的研議修定。

由是可知，精省工作之順遂，實關於跨世紀「政府再造」工程之成敗，朝野各方實應揚棄本位主義和黨派一己之私，以大開大闔之公天下之心，尋求對話、溝通和共識，結合民眾望治和改革之殷望、民心及民氣，以早日完成精省和「政府再造」的歷史使命。

其實，隨著秋意漸沁人心，整個溽夏惱擾紅塵眾生的精省爭議，終於開始產生微弱的合鳴了，省與中央路線的平行線似乎已不再遠颺，不管是「雙贏」說、「共識」說、「俯仰無愧」說，還是「十二萬分滿意」說，甚至是被視為幾近惡意挑撥，或是向立法院放出政治信號的「不悅翻案」說，都不再是那麼地火氣衝天，也不那麼悲情填膺，而換作是中央與省均能「就事論事」了。反倒是旁觀者或者是參不透「禪機」何在，急得瞎猜亂猜，東說什麼「精省比沒精省更糟」、西道什麼「搞成廢省而非精省」，版本都還未定樣制模，仍有立法院合法化及大法官會議釋憲的變數，何必就那麼武斷地蓋棺論定呢！而情何以堪的「台灣省政府員工權益自救聯盟」揚言在立法院審議「精省暫行條例」期間，發動員工再度北上陳情，就顯得有點不合初秋的氣候。

姑不論八十五年底的「國發會共識」、憲法增修條文規定，或當今急務的「政府再造」工程，從今年九月初執政黨「政策指導會議」的精省對話和溝通，到日昨「第三次精省會議」中拍板定案「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例草案」，以及隨即經由朝野協商獲十月中通過該條例的共識，而且朝野同意「地方制度法」及「中央與地方財政收支劃分法」儘速在本會期完成立法，如此密集、揖讓而升地展開精省進程，較諸以往的放話及齟齬，雖然令人驚訝，卻也值得吾人肯定，畢竟政治人物似已習得，尋求對話、協商、雙贏及最大公約數的政治藝術了。

培養睿智迎接挑戰

當然仍有許多疑慮之聲起於各造，也迴盪四方，例如「省方仍可監督縣市十三種自治事項，要斷不斷，反受其亂」、「省之監督權乃行政監督，並非自治監督」，又如「省為爭取到公法人作準備，先爭錢，再爭權」，或揣測「精省爭議具體落在省府規模上，仍還有得吵」等等說法不一而足，而對未知的未來變數，曲線自是可以變成直線，交集也可能分飛成平行線，但是，大勢所趨，在「歷史責任與道德堅持」的輓歌中，臺灣省政府的光輝在釋憲和政治決定的琢磿中，是朝向虛省，還是精省、抑或是廢省方向閃耀？是那種版本當令？又將是意味著什麼呢？至少如能在過程中多培養一些和解、信任的空間和睿智，當對跨世紀前後臺灣在凝聚力量，因應艱鉅的國際競爭力挑戰上，大有助益。

再來不能迴避的則將是中央政府再造的幅度、決心和進程了，論情論理，不能一方面精省，另一方面卻再讓中央繼續肥大。解決之道，除老生常談地要各部會破除本位主義，大刀闊斧地減併成「小而美」之外，如何向民間社會釋權授能，以及如何大幅度地下放權力（或還政）於地方政府，使之要人有人才、要錢有錢財，而且，也要在我們的公共政策規劃與執行過程中，加入環境保護、生態保育、弱勢關懷與人文關懷的考量。果真如此，當前精省及「政府再造」工程才能在歷史中展現其樞紐新頁。

綜言之，中央及地方的「政府再造」惟有在視野宏觀、目標明確、策略周延，以及打破本位主義之下，才能營造有益的外在環境條件；同時，也惟有藉由「公民社會」中的「公民參與」，將政府與民間社會融成一體，並建立公私協力的雙贏關係，如此決策、立法和施政，才能得到民眾的大力支持，以及展現其公共性和公益性，並進而確保政府之公信力、公能力和公權力之落實。（作者為政治大學公共行政研究所教授）■

行政院組織再造之研究

翁興利  

自 1980 年代以來，為提昇國家整體的競爭力，世界各先進國家已紛紛投入政府再造與行政革新之行列，其中，中央政府組織之再造，顯然是各國政府再造極其重要之一環。本文乃以我國行政院組織之調整案為研究範圍，首先針對各國中央政府組織與我國行政院組織調整研修之情況予以敘明，隨後針對我國中央政府必須調整與再造的理由分別加以探討，最後提出行政院組織調整之政策性建議。

中共與日本中央政府之再造

面對整體環境的變化，世界各先進國家已紛紛投入政府再造與行政革新之行列。美國柯林頓總統在就任之初，便指定副總統高爾（ Al Gore ）組成改革委員會，並於 1993 年發表了「國家績效評估報告」（ The Report of National Performance Review ， NPR ），而 1993 年所通過的「政府績效與成果法」（ Government Performance and Result Act of 1993 ），乃是此次行政改革最重要的法律依據。英國的行政改革則更可追溯至 1979 年佘契爾夫人的主政時期，當時英國行政改革包含三大層面，即效率稽核（ Efficiency Scrutiny ）、財務管理改革方案（ Financial Management Initiative ， FMI ），及續階改革（ Next Step ），而 1991 年梅爾繼任首相後，更提出「公民憲章」（ Citizen's Charter ）的改革計畫。而加拿大則在 1990 年發表「政府服務革新白皮書」。此外， OECD 國家，例如瑞典、紐西蘭、丹麥、澳洲、芬蘭、愛爾蘭、荷蘭等國家皆紛紛加入改革之行列。可見各國政府莫不積極從事政府再造，以提昇國家競爭力。囿於篇幅，本文僅能介紹與我國國情較為相近的日本與中共中央政府組織之調整情形。

一、中共中央行政組織再造

中共現行政府組織係計劃經濟體制下的產物，許多政府組織是在法制不完善的條件下所設置，致機關組織疊床架屋，效率不彰。有鑑於此，中共於民國八十七年三月在第九屆「全國人民代表大會」中宣布，精簡最高行政機關「國務院」暨所屬機關之組織規模，精簡方案之內涵如下：（ 1 ）將現行四十個「部」、「委員會」、「行」、「署」裁併為二十九個。（ 2 ）精簡員額編制約 50 ％。（ 3 ）省級政府的組織精簡案預定在民國八十八年底前完成。（ 4 ）機關人員分流作業預定在三年內完成。（ 5 ）上述改革方案如全面實施預計將有四百萬人因而失業。

二、日本之中央省廳再造

日本在 1983 年提出「新政改革大綱」， 1998 年 1 月 17 日通過「中央省廳改革基本法案」，該法案為日本各省廳再造的基本藍圖，具體草案內容如下：（ 1 ）設置以首相為主之「中央省廳等改革推進本部」作為政府再造的推動機關。（ 2 ）中央省廳由現行的一府二十三省廳精簡至一府十二省廳。（ 3 ）省廳之下的局級單位（相當我國部會的司、處），由目前的 218 個精簡約為 90 個。（ 4 ）預計在公元 2001 年前，完成中央政府組織之再造目標。

我國中央政府之研修

目前行政院組織共有十二部、二會、一行、八個特設委員會、一署、一處、三局、一院、中央選舉委員會、消費者保護委員會、原住民委員會、體育委員會等共計三十三個機關。

面對 21 世紀的即將來臨，能否建立一個有應變能力的中央政府，是我國能否邁入現代化國家行列的重要關鍵之一。有鑑於此，行政院於八十一年三月成立「行政院組織法研究修正專案小組」，積極從事行政院組織法相關問題之研析。迄今已召開三十二次委員會議，並已獲致初步之研修成果。

研修小組對行政院組織架構雖有初步之調整腹案，例如勞委會改制為勞動部、文建會改制為文化部、農委會改制為農業部、衛生署與社會福利單位合併成立厚生部、青輔會併入教育部、成立法制局等。惟因憲法增修條文涉及「台灣省政府功能業務與組織暫行條例」、「中央政府機關組織基準法」、「中央政府機關組織總員額法」等法案，而上述法案與行政院組織調整之作業又密不可分，因此在上述法案未完成立法程序之前，行政院組織之調整案目前尚未送立法院審議，可說仍處於研修階段。

運作現況與再造之必要性

我國現行政府組織之運作，可謂相當奇特，一方面組織之設置極為不易，然而組織之成長卻極為迅速。首先，組織設置之困難面表現於中央標準法，依據該法第五條之規定：「關於國家各機關之組織以法律定之」。由此觀之，政府各機關的設置，均必須依照組織法規所規定的事項而來。

由於規定過於細密，致有關組織之職掌、內部單位及得設之附屬機關員額、職稱、職掌、職等及職系等等均作詳細規定。因此，行政機關每遇組織調整，皆須先由行政院、考試院作溝通協調，最後再由立法院完成修法程序。此舉使得機關因配合政策及業務實際需要必須調整編制，或遇有特殊用人需求時，即須經由冗長的法制作業程序。硬性規定的結果，除造成立法部門法案審查之沉重負擔外，更難以適應行政機關之實際需要。

組織之快速成長可讓數字說話，依據銓敘部的統計資料，我國行政機關從民國七十七年的 2,858 個增至八十五年的 3,653 個，平均一年增加九十個行政機關，增加速度似乎過快。

在人力方面，我國各級政府（含中央政府）的公務員人數，由民國 67 年的 12 萬 9 千人增為民國 85 年的 24 萬 4 千人。若以每百位人口所能分配到的各級政府與中央政府公務員人數觀之，在民國 78 年時，二者分別為 0.754 人與 0.192 人，到了民國 85 年則分別增至 1.139 人與 0.440 人。在中央部會現有約八千五百人的總員額中，幕僚人員約三千四百人，業務人員約五千一百人，幕僚人員似乎偏多。

組織與員額不斷膨脹的結果，不可避免地造成人事費占總歲出比例過高現象。以中央政府為例， 81 年度之人事費用約為 290 千億元，占當年度中央政府歲出總額的 29.62 ％，而 86 年度則上升至 396 千億元，占歲出總額的比例亦上升至 33.14 ％。至於省市政府方面，則約佔百分之四十；而各縣市政府總體平均而言，更約佔百分之五十五點五以上。

組織快速增加的深層意義，是彼此之間互動組合的乘數複雜化。就以民國 77 年到 85 年為例，八年間所增加的 795 個機關，代表著機關彼此之間可能的發文組合即高達 315,615 種組合，而每一種組合每年到底產生多少公文量？每一公文要投入多少人力？實難以估計。電腦化雖可縮短公文的處理速度，但絕對解決不了公文氾濫的問題，因為真正問題的根源在於組織增加的速度過快，導致機關與機關之間互動的組合大增，當然公文量會有氾濫的現象。花蓮海洋世界開發核准案費時五年，蓋過 817 個圖章，四百餘次會議始得定案，理由很多，其中涉及過多的審查單位（共 63 個），是一大原因。

除了上述運作缺失之外，政府組織的運作尚有下列缺失：機關組織缺乏彈性，法規體系相當紊亂；政府層級太多，職能與權限劃分有待釐清；機關組織規模缺乏標準，主管控制幅度與權責不一；機關名稱混亂、體例不一，未符合科學管理之系統化、標準化；幕僚人員偏多；臨時人員比例偏高等等。

政府組織調整之建議

由於「台灣省政府功能業務與組織暫行條例」、「中央政府機關組織基準法」、「中央政府機關組織總員額法」等法案與行政院組織之調整案，皆屬政府再造的大工程，彼此環環相扣，可謂牽一髮而動全身。在上述三法案未正式通過立法，而行政院組織調整案仍處於研修階段之前，本文擬針對未來行政院組織調整案提出幾點政策性之建議。

一、調整政府角色

政府再造必須引進企業管理的精神來從事組織的調整。然而有效的組織調整必須先作好角色調整。首先，政府必須體認到政府僅是市場機能中的一個服務供應者而已，只有在市場失靈時，政府始應介入，因此，政府必須減少管制措施，回歸並尊重市場機能；政府應僅訂定遊戲規則，扮演裁判、領航者的角色，而非扮演球員或划槳者的角色。在此一信念下，審慎劃分中央與地方之間的權限，始能事半功倍。

二、明確劃分中央與地方事務

中央與地方事務應作明確劃分。中央政府的職能應限於與國家生存或與全國統一規範相關之業務為主；而地方政府則以與民眾日常生活直接相關之事務為主。中央政府應是政策的擬訂者，而地方政府則為政策或法令的執行者。具體言之，凡事務產生之利益涉及全國者應歸中央，否則歸地方；凡事務實施之地域範圍涵蓋全國者歸中央，否則歸地方；凡事務之性質須全國一致者歸中央，否則歸地方；凡事務興辦之能力較高者歸中央，否則歸地方。如此明確劃分且以兩級政府為原則，並減少委任事項，則中央政府與地方政府應能維持和諧的合作關係，而非對立關係，效率自易提昇。

三、正確掌握組織調整之方向

在上述政府角色調整與明確事權劃分的原則下，中央政府組織的部會不宜設置太多。日本與中共之人口總數皆遠超過我國，惟彼等中央政府所設置相當我國部會級之組織，分別為 12 部與 29 部，因此，行政院之組織規模似應以宏觀的觀點調整，而非針對某一業務特別考量。從組織理論觀點而言，部內溝通應比跨部會溝通有效；部會增多，則須由院長出面協調之跨部會會議自然增加。在業務需要及組織不宜龐大的考量下，建議行政院組織之調整方向可朝多設部內次長職位的方向思考，以發揮專業分工之功能，惟部會數目應予嚴格控制。部會數目減少，則院長主持跨部會會議的機會自然減少，政策品質自易提昇。

結論

政府再造之意義乃在於促使政府部門經由角色及組織之調整，達成有效的資源配置，進而提昇整體的國家競爭力。在政府部門組織之調整過程中，中央政府之組織調整顯然是最具指標性的一環。當立法院順利通過「台灣省政府功能業務與組織暫行條例」、「中央政府機關組織基準法」，與「中央政府機關組織總員額法」之後，行政院組織調整應即朝引進民間活力、建立小而能的政府、簡化組織層級，控制組織規模等方向進行組織調整，如此行政效率自易提昇。（作者為中興大學公共政策研究所所長／行政院精省委員）■