「中国与东亚─２１世纪研讨会」论文 从村长选举制度和实态看中国的住民自治 ～以四川省调查事例为中心 菱田雅晴 问题所在 被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域，这两者间的矛盾正 在现代的中国逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。 亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件（１９８９年）以后，「对 民主化／人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中 国时的“惯用语”。 然而，在处于转型期的中国农村中，藉由实施被称为「基层选举」的村民委员 会主任（即村长）选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性 的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿 慧教授，于１９９６年８～９月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农 村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮 现出如下的印象。 现在中国农村基层社会所发生的变化，令人刮目相看。因为在市场化的进展之 下，中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现：秘密投票、无记名 投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中，也很难找出权 力单位直接介入的痕迹，虽然是在同样的规定制度下，但是此项选举与几乎处于机 能不全状态的都市住民自治组织（即都市的居民委员会主任）选举大相径庭。首先 必须接受的是，农村民主化的制度性进展，已达到一个远超过上述一般人理解的水 准。 然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族．宗族 意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。 北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图？是因为有自信能 控制农民？还是试图「疏解」包括都市部在内的不满？原本在广大的中国即有都市． 农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何 种程度？究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响？ 若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的 村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中 国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主 化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。 因此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全 国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果（注１）。此外，在比较都市居民委 员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。 村民委员会成立的历史 首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。 一九八二年宪法第１１１条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员 会，是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶 段在内，大致可区分为三个时期。 萌芽阶段（１９８０～８５年） 依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在 广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织（注２）。在由集团农业解体为个 体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「自然发生」自治组织。但 是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生 产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一」制度的 解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。 ８２年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」，这是中国宪法史 上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离 与乡政府设立通知』（１９８３年１０月中共中央颁布），更进一步将此种动作扩 展至全国，至８５年２月时全国村民委员会的总数已上升至９４万８６２８个。但 是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要 的活动内容，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优 先于制度的阶段。 因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现？或是应该视为上级为避免 行政真空状态而进行「指导」，进而发生的全面性潮流？此点关系着村民委员会组 织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。 法的准备阶段（１９８５年～１９９０年８月） 对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地 方性法规。１９８７年１１月２４日，第六届全国人民代表大会常务委员会第２３ 次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法（试行）』（以下称『村民委员会 组织法』，）并于１９８８年６月１日起施行于全国。在１９８９年末，在上述视 点的基础上，于全国１４个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、 浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实 施办法』。 其间，四川、山东、江苏等虽于１９８８年举行村民委员会选举，但其法源依 据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干 修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一， 具体的实施方法亦无法一致。 制度化阶段（１９９０年以后） 制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」 转达的通告』，而于全国展开村民自治示范点（最初选定５９个村落）开始。以此 为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规，并将其扩 大至１６省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。 在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时 亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。 然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落 实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、 县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层 下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。 代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、 表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。 在此种基础上，基于人民代表选出手续，各地终于制定村民委员会选举相关的 专门规定，而有关各省『村民委员会组织法实施办法』所揭示的选举实施原则，即 于各省级乃至县市层级予以确定。 村民委员会选举的过程 所谓农村基层选举，系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。 在选举的过程中，除选举方式的选择以外，特别值得注意的是选举机构、选举资格 和候选人的选出与决定等。 1选举机构 此处所指的「选举机构」乃是实施、监督与运作选举的主体，其名称依地域而 有「村选举委员会」、「村选举工作领导小组」、「村选举工作小组」等各自不同 （注３）。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看，福建省那种以改选前的村民 委员会自身担任「选举机构」的情况属于例外，比较普通的方式是成立针对该次选 举的专责机关。 因此，此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言，其成员为３人～９ 人左右，但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成， 而党支部书记则担任选举机构的组长（或主任）指导选务工作（注４）。例如辽宁 省义县的选举规定中，明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组 长、村民代表共５～９人所构成，而浙江省宁波市则规定：「一般以村党支部书记 担任主任，再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者５～７名组成」。 若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看，党支部系统有无进 行「指导」即是检验选举制度民主性的条件。然而，几乎皆以「充分发挥村党支部 指导的核心作用，强调村党支部对村民委员会改选工作的指导」为目的（注５）， 并无将党支部书记排除于外的事例。 就此而言，「选举机构」自身的选出过程即是问题，但此点亦无全国性统一规 定。基本上，其组成存在下列各种方式。ａ．由村民会议乃至村民代表会议推荐（ 吉林县梨树县）；ｂ．由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名，而于村 民代表大会审议、表决（山西省古交市）；ｃ．由村民代表会议推荐（江苏省、陜 西省、山东省等）；ｄ．由党支部指名（浙江省）；ｅ．由村民团体指名（内蒙古） ｆ．由村民小组推荐（河南、黑龙江等）。在此次调查的重庆市事例中，则是采用 上级乡（镇）选举委员会决定村民领导小组的人选。 在重庆郊外花溪镇建新村的事例中，由党支部书记、副书记、共青团、妇女连 盟等７人组成选举工作领导小组；在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长（ ２名）、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例，在其 它调查的村镇当中，党支部书记（乃至副书记）几乎毫无例外地成为选举工作领导 小组的成员。 ２选举资格 关于村级选举的选举资格，基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。 以重庆市为例，其规定为「满１８岁以上之村民，不论其民族、种族、性别、职业、 家庭出身、宗教信仰、教育水准、财产状况和居住期间，均有选举资格。但依法被 剥夺政治权利者除外。」（第１０条）。然而其实态并非如此单纯。 因为中国有户籍制度的存在，因而有符合宪法规定的选民，却因不是该村村民 而不能成为村级选举选民的事例。因此，具选举资格者虽有义务进行选举资格登记， 但因其户籍并非登载于该村，故须以其转入该村之日为准据，始得认定其选举资格。 在重庆市的事例中，「因工作、婚姻及家庭等事由，在本村居住半年以上，且 善尽村民之义务者，虽未转入户籍，亦得进行选举登记」（第１２条）。此项规定 有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面，沈阳市规定为「 半年」，此为同属长期的部分，而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日１ ０日以前」。 此外，选举资格者名册的发表一般为选举日１０日以前。以重庆市为例，其规 定为「选举资格名册须于投票日２０日以前公布」，这是属于其中期限较长者，但 若依北京中央政府民政部之主张，则鼓励于投票日３０日以前公布选民名册（注６） 。 3选举方式 在选举方式方面，我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。 所谓「差额选举」的意义是指正式候选人人数超越议席的形态，若候选人人数 与议席相一致时，称为「等额选举」（同额竞选）。无庸赘言地，如欲表示选民意 愿而给予选择可能性时，当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全 国层级法规之『村民委员会组织法』中，虽未明确规定关于差额选举的实施，但各 地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而，其中一部分地方因「误解」差额选举方 式会分散选票，而认为此点是选举的失败，竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特 别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者（注７）。 然而，差额选举之所以成为问题，其原因是出在选村民委员会干部的具体手续 上。亦即，村民委员会选举的议席（即主任、副主任和委员）是否将三种选举的内 容个别举行，乃是问题之所在（注８）。全国性法规『村民委员会组织法』中，规 定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出」，此点几乎是普遍性的 规定，但「一般由村民直接选出」则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举 的规定在内（如福建、陜西、青海、河北等）。 的确，以中国的现状而言，若虑及人口流动性之高，分散型居住形态或农民的 政治成熟度等，对于部分地域存在倾向间接选举方式一事，绝非有何不自然之处。 例如在出外劳动者高达５０％的农村中，村内残留者多为儿童与老人，此时当然只 能考虑变通的办法。此外，于交通不发达地域实施选举大会时，其所伴随的困难亦 极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时，在意识较低的 村落中，亦有于选举时以「误工补贴」之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴， 但若村的财政无某程度的余裕时，事实上此点必将是不可能达成。 另一种因应中国的状况而采用的方式，即是「流动选举站」和委托投票的形态。 在重庆市的事例中，其选举办法第２４条及２５条中，规定以不识字者或不在者为 对象的代理投票制度。至于「流动选举站」则是「在不方便前往中心会场、投票站 进行投票时，得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定３名以上的投票监察员负 责事务。」（第２３条）。 同时，第２３条后段规定候选人本人以及「候选人直系亲族不得担任投票监视 及开票集票业务」，试图避免宗族支配选举的事态。但相反地，中国之所以有必要 做此种规定，乃是证明宗族势力干涉选举之事确实正在进行。事实上，依半正式的 社会研究著作『中国人民大学社会发展报告（１９９４－１９９５）』所载（特别 于「乡村宗族活动问题」一章中），指出「某些地方以宗族势力代替基层组织」， 批判「宗族势力的协议直接支配基层组织的选举，它在维持方秩序上扮演一定的机 能，但亦有部分地方政府竟以屈服与其妥协」（注９）。 无记名秘密投票制度虽未规定于『村民委员会组织法』，但若由各地方性规定 来看，可知其相当普及。以重庆市为例，其规定的第２２条即表明「村民委员会选 举一律采用、实施无记名投票方式」。同时，在１９９２年第一次选举中，甚至有 地区是由选民每人各持一粒豆子，由其将豆粒放置于侯选人前方的碗中，以此进行 投票的运作者（青海省太和县）。在我们此次的调查中，四川省彭山县在上次选举 中有七个乡镇以举手方式投票。此等措施是虑及文盲们的投票问题，但现行规定中 则采用上述代书员制度乃至于委托投票制度，而禁止举手投票的方式。在此次调查 的所有对象中，均是实施差额选举、直接选举、秘密无记名投票制度，故可确认其 已有一定程度的落实。 4侯选人的确定 观察中国农村基层选举的制度内容，最为重要者首推候选人的确定过程。因为 虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利，但实际上被选举权是「受 选民权力和信任委托之权利，代表选民意思的权利」，明白表示一般选民和候选人 处于不同的立场（注１０）。在此意义上，各地规定候选人资格与一般选民不同的 事例屡见不鲜，而重庆市则于其规定第２０条限制村民委员会主任、副主任和委员 的候选人资格是以政治性（坚持四项原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策及 国家法律、法规者）为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加「具有开 拓进取精神和强大组织领导力，理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕」的条 件。此外，一部分地区规定有更具体地候选人要件者，如山西省洪桐县马牧乡除规 定须有初中以上文化程度（高中毕业）、年龄（１８－４５岁）之外，更列有计划 生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等（注１１）。 接着，是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看， 「提名权」是选举权最重要的部分，提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此， 提名方式亦与选举方式相同，混杂着各种不同的形态，其内容包括：１．村民直接 提名；２．村民间接提名（即由村民代表会议或各户代表提名）；３．由组织提名； ４．上述三者的混合形态。 第１类型的村民直接提名方式中，亦可分类为：ａ．村民个人独立进行提名； ｂ．复数村民联名进行提名；ｃ．村民小组提名、自我推举等。其次，复数村民联 名进行提名者，其人数限制有从５名以上（黑龙江、福建、陜西）到２０名（宁夏 回族自治区）等各种规定。至于第３类型由组织提名，则是行使「提名权」的主体 并非从个别选民的立场，而是以「社会业别或社会组织构造中的社会身分」进行提 名。其具体做法包括选举领导小组（四川省彭山县）、村党支部（山西省临汾县） 和乡镇政府（湖南省）提名等。特别是此次调查的彭山县中，在前次改选选举时， 村选举领导小组成立后立即召开会议，评议前届村民委员会中那些是可予连任的干 部，再追加一些新的村民委员会候选人，从而做成第一次候选人名簿草案（参照彭 山县青龙镇莲池村的事例）。 然而，依此做成的候选人名簿只是第一次的名单，其后才是真正确定正式法定 候选人的作业（此称为筛选）。至于候选人人数的精简过程，则是透过村民小组会 议或村民代表会议的召开，再依下列各种方式决定最后名单。亦即，由村民选举领 导小组确定正式候选人以预备选举，或是由村党支部确定正式候选人等方式。 以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会，以前述第１类型村民直 接提名方式，提名３５６名（其中１０名为主任候选人）为村民委员会成员，再以 村民小组会议由此名单中选出５名主任候选人及５０名委员候选人。其后，再以参 加人数超过１００人的扩大村民会议，最终选出２名主任候选人及４名委员候选人 并予以公布。此外，在眉山县尚义镇太宝村中，１９９５年１１月２６日的村民大 会上由村民直接提名１０名主任候选人和３００余名委员候选人。其后，在该村召 开的两次村民大会中，分别是先以举手选出５名主任候选人和５０名委员候选人， 再于其中压缩为２名主任候选人和４名委员候选人，并将其名单予以公布。该村于 １２月１日宣布：经５日的公示期间后，将由这些候选人中选出最终人选。在１２ 月６日选举大会当日，前述６名候选人立于台上发表即席演说，再以无记名秘密投 票方式确定当选者。当时该村创下９３．７％的投票率。 然而，亦有自始即压缩候选人人数的事例，彭溪镇蔡山村即是如此。该村于１ ９９５年１１月１１日的村民大会中，提名１４名候选人，并公告其为第一次候选 名单，而１１月２６日召开的村民大会中，则将人数精简为７名（主任２名，委员 ５名）。 都市部的居民委员会 由上述意义来，若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程，与都市部居 民委员会的选举相比较，则更能呈现其民主性格。 因为若与村民委员会的地位相评比，则在都市部即是居民委员会，若由制度性 的规定来看，二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的『 中华人民共和国城市居民委员会组织法』（１９８９年１２月于第七届全国人民代 表大会常务委员会第１１次会议通过，全文共２３条）（注１２），其性格为「居 民自我管理、自我教育、自我服务（所谓的“三自”）的基层大众性自治组织」（ 该组织法第二条）。与村民委员会完全相同地，该法规定居民委员会为实行三自的 基层大众性自治组织，而居民委员会主任、副主任、委员的选出，亦是由居住地区 的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之（注１３）。 然而，在实态性机能的层面上，居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。 在此次的调查中，笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸 区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等，并直接与各居民 委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是：居民委员会干部以高龄者居多。 因为「重庆市居民委员选举办法」第１８条规定居民委员会成员的候选条件中，在 年龄方面原则上限制为６５岁以下，但实际上前述居民委员会主任均在七十岁以上。 极端地说，居民委员会只能达到由啰唆的阿公阿婆组成邻里监视组织的作用。 首先，可以想见的是并无任何担任居民委员会成员的管道。特别是与年轻人疏离的 旧式组织，虽说是基层大众的自治组织，但实际上却是由象征旧体制的老干部和退 职干部所独占，所谓的基层大众即是单指他们而已。因此，新组织条例虽认可居民 委员会从事社区服务事业，而其结果是赋与委员会财产所有权，但显然现有居民委 员会干部欠缺实施能力。具有此种企业家精神的人士，实际上是在居民委员会之外 发挥自己的能力，而具备「热心服务居民」（「重庆市居民委员会选举办法」第１ ８条）资格要件的候选人，或许只能是退职干部、党员等所谓体现老人体制者。 在此次调查的成都市南虹村居民委员会事例中，该村是在１９９５年９月实施 居民委员会选举。在公布７名候选人之后，于选举当日下午２时３０分至５时之间， 由７名候选人向１７０名选民发表“施政方针”演说，再由选民以无记名投票方式 选出。此时，值得注意的是该委员会处理有关选举资格的内规中，将「在职职工」 排除在外。当然，此项规定完全未曾规定于「重庆市居民委员会选举办法」内。 此处浮现的是居民委员会与职场单位的关系。上述规定表示即使是居住于该居 民委员会的居民，若属有职业者即不具有选举资格。因此，该居民委员会干部选举 中排除有职者，而极为局限地仅以失业者、学生、儿童和高龄者为选出母体，结果 居民委员会活动亦不得不偏离原本包含有职者在内广泛「基层群众性自治组织」的 规定。于是，居民委员会遂只能由上述象征旧体制的老干部、退职干部扮演中心角 色。 相反地，居民委员会亦存在「单位包办」的事例。在此次的调查中，重庆市南 坪街道后保西段居民委员会的前身，即是铁路局系统的重庆铁路工段宿舍。亦即， 在南坪街道办事处的指导下，以往铁路工段居住地域，于１９９１年成立后保西段 居民委员会，成为单位与居民委员会完全重叠的事例。因此，该地区居民均为铁道 关系者而形成「铁路一家」，外来者在目前仍完全不存在。通常是由街道办事处（ 上级的最末端行政机关）支给居民委员会成员的津贴，在南坪街道后保西段居民委 员会的情况中，却是由铁路局每月贴补１２０元。 附带一提的是，当询及居民委员会的岁出岁入情形时，成都市南虹村居民委员 会干部答以「并无正确帐册」。然而，其总岁入为经营幼儿园每月５００元左右的 收入和上级机关——街道办事处的预算补助之合计，而支出则是主任每月８０元、 副主任每月５５元、委员每月３０元的生活补助津贴，以及贫困户每月６０元的补 助为主。此外，还有雇用警卫（检查外来可疑人物，显示治安状况相当恶化）费用 为每月６００元。另一方面，重庆市后保西段居民委员会有铁路局的补贴和「社区 服务」的收入，其总岁入约为６万元规模；而桥北居民委员会则以商店、经营幼儿 园的３万元为居民委员会的岁入。还有，重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会 （约６８０户），在前次居民委员会主任改选选举（１９９５年４月８日）时，因 居民委员会主任认为直接选举太麻烦而未实施，改由７名居民小组长进行「间接选 举」。 实施农村基层选举的背景 然则，何以中国仅在农村部实施受人瞩目的选举制度？虽然一般可举出几个要 因，但其中最重要的是关于农村政治安定的重要性。这是由于中国已逐渐认识到农 村是国家政治安定的泉源，亦是国家政治安定的威胁所在（注１４）。不仅是总人 口的八成居住于农村部，亦认知农业做为基础产业的重要性，并且注意到经济改革 的进展使都市．农村的二元构造发生动摇。国家领导者的发言亦阐明此种问题意识。 邓小平即于１９８４年指出「为让中国从实际出发，我们非先解决农村问题不可。 中国有八成的人口居住在农村，中国是否安定要看这八成人口是否安定。都市是不 是能再美丽的问题，若欠缺农村的安定基础是绝无可能。」（注１５）。此外，邓 小平在１９８７年亦曾表示「我们的改革开放先从经济面开始，先从农村开始。为 什么说从农村开始呢？因为农村占人口的八成，如果农村不安定将造成政治局面全 体不安定。如果农民不能脱离贫穷，我们国家就很难脱离贫穷。」（注１６）。 进入１９９０年代以后，中国更提升对「三农（农业、农民、农村）」问题的 关心。在针对农村问题的中共第１３届八中全会上，中国更明白指出农业是经济发 展、社会发展、国家自主的基础，农民．农村问题终究是中国革命和建设的根本问 题。自１９９３年以后，在两年多的极短期间内，中国召开三次农村工作会议，这 是目前为止相当特异的召开频率。此点可看出当局对「三农」问题关心的程度。江 泽民总书记在中央农村工作会议（１９９５年２月２４～２８日）上，特别指出农 业与工业发展程度相异，以及农村居民与都市住民所得的差距，和其与发达地域的 成长差距等问题点（注１７）。 就结果而言，此时期是农民负担出现问题的时期，亦是传闻农民动乱发生的时 期（注１８），故乃试图以村民委员会的村民自治，解除农民层的不满。亦即，面 对眼前弛缓的农村控制，为强化党支部系列的基层干部，可以想见中国会以民政部 为中心而提出扩大村民自治的主张。 因为两项主张均是以上述农村的安定、繁荣为目标，无庸赘言地，我们在外部 所评价的民主性问题，终究只是一种统治的手段而已。 结语 正如前头所述，此次极受限定的调查观察中，我们所得的印象是：若与都市居 民委员会相比，农村村民委员会选举中「民主．自治」更有制度性进展。 其背景是因为农村形态呈现新风貌所致。随着村民委员会活动范围的扩大，使 村民委员会主任职位直接与村民个别利害相关。亦即，村办企业（村营企业）不论 其登记形态或名称为何，实际上目前均在扩大发展中，使得村民委员会远超出单纯 名义上自治组织的规定，而更近似经营村落经济的「董事会」组织（注１９）。相 当于董事会董事长的村民委员会主任，究竟由何人担任，以及发挥何种领导能力， 对依赖村落经济发展极深的个人而言，可说是决定死活的利害关系，因而自己当然 必须对选出的人选抱持着重大的关心。从它因循村民代表大会制度（注２０）的前 史，并采村务（财务）公开制度或村民委员会工作责任制（彭山县），可看出更新 的制度性进展。在尚义镇太宝村的事例中，象征旧体制的民兵连长与农业科学技术 者（乡政府农技员）争夺村长职位（二人均在３０岁前半），结果后者以些微的差 距获胜。此点亦可说是经济、技术凌驾政治、保卫的象征性事例。 另一方面，都市的居民委员会因其事业内容极受限定，且居民有投票资格者又 将隶属于单位的有职者除外，使其与其说是住民自治组织的性格，勿宁说是以无单 位之退职者为中心的色彩较强，当然会对居民委员和选举不太关心。 毕竟，无论是乡村或都市，村民委员会或居民委员会，内部持有何种程度的经 济实体，且村民委员会乃至于居民委员会能掌握经济活动至何种程度，即与关系者 对各选举的关心直接有关。就其结果而言，此项要因即是决定选举制度落实程度的 要因。 另一方面，若单注意农村地区，则可归纳为其繁荣是强化党支部系统的统治， 或是藉村民委员会选举构筑参与型政治体制等两种选择（注２１）。以前者而言， 以往党支部干部的高龄化亦是原因，同时不仅是要求单纯政治煽动者的政治领导能 力，亦要求经营管理能力等新的才能。反之，此点并不只是党或村长二选一的关系， 而是超越此点，强调村民委员会为强化党支部系统的一环。在选举机构的组成人员 中，党支部书记几乎是常设性职位，而只要选举机构自身与候选人的选出、确立过 程直接相关，即可视为强化党支部和重视村民委员二者一体化的事态。此点或许是 解释压倒性高投票率（注２２）的唯一理由。就此意义而言，现村长几乎９０％均 为党员的彭山县事例，或可说是极具示范性。 注 1此次的调查中，在农村村民委员会方面，为乐山市彭山县彭溪镇蔡山村、眉 山县尚义镇太宝村、象耳镇龙庙村、重庆市巴南区花溪镇建新村等四个村，而在都 市居民委员会方面，则为成都市南虹村居民委员会、重庆市南岸区花园路街道桥北 居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等三处。同时，笔者一行亦访问北京中 央的民政部基层建设司及四川省民政厅、成都市及重庆市民政厅等单位。此外，报 告者目前正在企划另一项计划，以１９９８年第三次改选时期为焦点，实施对各选 民选举行为的调查等项目。 2中国基层政权建设研究会、中国农村村民自治制度研究课题组『中国农村村 民委员会换届选举制度』，１９９３年１２月，页１。 3若仅限此点，可视其相当于日本的选举管理委员会，但如后述所见，其亦直 接干涉候选人的提名或候选人人数的筛选作业，故在性质上有根本性的不同。 4前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页２０～２１。 5浙江省党委员会一九九二～三年村级改选选举时之通达。 6内容取自对民政部基层建设司之访谈。 7在对四川省民政厅的访谈中，村级选举候选人本身认为差额选举结果将导致 落选，「极失面子」、「为人陪榜」等意识极强，因而抗拒差额选举。反之，若实 施差额选举，将因候选人间的竞争引起宗族间的竞争，从而影响社会的安定。此为 村级指导者对实际状态的忧虑。 另一个问题是有些地方采用于选出村民委员会委员后，由委员互选选出主任、 副主任。此时，村民委员会委员的选出虽是由村民直接选举的结果，但主任、副主 任则是由村民委员会成间接选举选出，有违『村民委员会组织法』原本的趣旨。 8郑杭生主编『中国人民大学社会发展报告（１９９４～１９９５）：从传统 向现代快速转型中的中国社会』，中国人民大学出版社，１９９６年。此点与『中 国人民大学经济研究报告』相同，是由中国人民大学校长袁宝华（前国家经济委员 会主任）负责的研究计划，其成员包括人民大学的社会科学、人文科学两系的全体 教员。 9前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页４０。 10前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页４１。 11此为对『城市居民委员会组织条例』（１９５４年１２月３ １日，第一届 全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）的修正，在１９８０年代末于民政 部长崔乃夫的积极推动下而进行。修正的要点在于凸显其做为实行「三自」基层大 众性自治组织的规定，并且除倡导直接选举之外，居民委员会的任期更从以往的一 年改为三年。同时，修正条文更认可以往所禁止由居民委员会展开的社区服务事业， 并设定居民委员会的财产所有权。 12吴锋『中国城市居民组织建设的基本法』未公刊手册。 13例如，张厚安、徐勇主编『中国农村政治稳定与发展』，武汉出版社，１９ ９５年，页１０～１２。 14『邓小平文选』第三卷，人民出版社，１９９３年版，页５。 15前揭『邓小平文选』第三卷，页２３７。 16『农民日报』１９９５年２月２８日。 17拙稿「国家 自己融解 可能性～农村 何」『月刊 窗』１９９３年冬季 号，窗社。 18在此次的调查中，村民委员会实际达成的利害调整机能，可从一些实例中窥 知。村民委员会重要的事业之一为基础建设的整备，而在义和县扬庙村的事例中， 有一项总长２．２公里的道路建设计划（总投资额为３５万元），由村民每人负担 １５０元，因而引发不满。同时，离道路较远者亦表示反对之意。结果在村民委员 会中，调整各村民小组间利害不一致之处，最后村民负担额减轻为２５元。 因篇幅所限无法详细说明，但可参考『中国农村村民代表会议制度』，中国社 会出版社，１９９５年，或是李守经、邱馨主编『中国农村基层社会组织体系研究』 ，中国农业出版社，１９９４年。 19Jean Oi 「经济发展与稳定和村民民主自治」，『中国评论１９９６』，香 港中文大学出版社，页１２４。该文指出，随着村企业的增加，其所设立的经济、 工业委员会等村经济管理组织，通常是由党书记担任董事会主席的职位。 20依彭山县民政局长扬建的说法，该县全部１８９个村中，有５６村投票率达 到１００％；而眉山县徐世斌民政局长则表示该县有６５村投票率达１００％，全 部４９０村平均投票率为９７．８％。此外，重庆花溪镇３１个选区投票率均在９ ０～９７％ 之间，而平均投票率为９５％。 感谢您光临“思想的境界”网站，欢迎再来http://lyg1999.126.com/