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魏英杰:游客黑名单制度存漏洞
(博讯2015年05月15日发表)

     来源:网易
    
     一部规章刚实施就面临重修,这种稀罕事发生在《游客不文明行为记录管理暂行办法》上。据悉,国家旅游局网站昨日发布了对这部《暂行办法》的修改,并重新公布实施。从时间上看,这部规章的施行时间与修改时间相距不到一个月。
    
    《暂行办法》也就是所谓的游客“黑名单”制度。之前不少人就认为这不失为约束游客违法和不良行为的一个有效办法,也是一些国家和地区普遍采取的措施。不过,相关制度或将存在操作难的问题。如今看来,问题比想象的还要复杂。
    
    国家旅游局从三方面对这部规章进行修改,一是规章的文件名称,二是涉及哪些行为应纳入“黑名单”(修改了两款,增加了一款),三是关于“黑名单”的保存期限。这些方面都是规章至关重要的内容。从修改内容看,原有条款或存在语言准确性和完整性问题,或语焉不详、表达不清晰,给规章的施行带来困扰。
    
    如游客不文明行为记录的信息保存期限,原规定为“一至两年”,这很容易被理解为“黑名单”制度的有效期,而在实际施行中,已有游客的不文明行为记录保存期限为10年。修改后的规定为“视游客不文明行为情节及影响程度确定”,与对相关信息实行动态管理的规定相适应。由此可见,国家旅游局在短期内修改规章,有其必要性和迫切性。
    
    但修改后的规章,依然给人“急就章”的感觉。修改版规章仍存在不少问题。一方面是修改条款有的并没有彻底解决原有问题,而且徒增歧义;另一方面,此次修改并未涉及规章比较突出的一些弊端,这将继续给规章施行带来障碍。
    
    如针对哪些不文明行为该纳入“黑名单”,原第五条第六款的规定是“严重扰乱旅游秩序的其他情形”,现修改为“严重扰乱旅游秩序的活动”,同时增加“国务院旅游主管部门认定的造成严重社会不良影响的其他行为”,作为第七款。不难看出,修改后的第六款与前面条款以及第七款均存在重复之处。在如此关键的内容措辞含糊,不仅不利于规章施行,还可能让游客在不知不觉中“躺枪”。
    
    除了对游客不文明行为缺乏明晰界定,其他一些条款也存在类似问题,使其可操作性大为打折。如游客不文明行为记录的信息保存期限,修改版规章规定“视游客不文明行为情节及影响程度确定”,这不仅过于宽泛,而且难以避免执行的随意性。这可能导致,同样的不文明行为(如破坏文物),在不同地方的“惩罚”期限却差别非常大。这样的话,被纳入“黑名单”的游客势必感到不公,从而伤害法规的严肃性。
    
    此外,《暂行办法》规定,游客认为将其纳入记录错误的,可向作出记录的旅游主管部门提交异议申请。这等于是执行机构同时也扮演了仲裁机构的角色。问题还在于,《暂行办法》并未规定,游客如果不满该部门的答复,是否可以向上一级旅游主管部门继续提出异议。这意味着,《暂行办法》针对被纳入“黑名单”游客的权利救济方面,存在着重大疏忽,涉嫌违反国务院《规章制定程序条例》第四条规定,即制定规章“在规定其应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径”。
    
    这部规章全文仅十一条,却存在这么多漏洞和不足之处。可想而知,修改版《暂行办法》在施行过程中,仍难以避免产生各种歧义和问题。游客“黑名单”制度是为了遏制旅游不文明行为,而不是为了限制公民的旅游权利,因此,相关惩罚应与游客的违规行为相对应,既不能让人无所适从,也不能失之轻重失当。今后,有必要通过公开向社会征求意见等方式,让相关制度更具可行性和操作性。

(此为打印板,原文网址:
http://news.boxun.com/news/gb/china/2015/05/201505151120.shtml)


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