姜福祯:罚网恢恢，独“尊”小贩？
(博讯2007年04月24日发表)
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点击城管若干执法权
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姜福祯
城市管理局的权力大的无边无际，几乎涉及城市运转的各个环节，仅
仅有处罚权的项目就有285项，以下按照处罚项目顺序摘录部分内
容。
以下按照处罚项目顺序列出20项：
14、（供热单位在规定的供热期内）擅自推迟或提前结束供暖，责令
立即供暖，并按减少供暖天数每天处1,000元罚款，同时将未供
暖期间的供暖费退还给采暖用户。
35、擅自从公共供水设施（消防设施）取水，限期改正，并处10,000
元以上30,000元以下的罚款。
43、未按规定粉饰建筑物、构筑物外立面，责令限期改正；逾期不改
正的，强制拆除，并可处50元以上500元以下罚款。
51、在道路及其他公共场所的护栏、电线杆、树木、绿篱等处晾晒衣
物或者吊挂物品，责令限期改正，并可处300元以上3,000元以下
罚款。
52、违反规划设置户外广告，责令限期拆除；逾期未拆除的，强制拆
除，并可处1,000元以上10,000元以下罚款。
63、未保持果皮箱、垃圾箱箱体整洁，责令改正，并可处100元以上
1,000元以下罚款。
65、责任单位未按规定扫雪铲冰，责令改正，并处500元以上1,000元
以下罚款。
77、随地吐痰、便溺；责令改正，并可处20元以上50元以下罚款。
82、（在规划市区、郊区的城镇地区）饲养家禽，责令限期改正，并
可按照每只（头）处20元以上50元以下罚款。
94、运输车辆泄漏遗撒，责令改正，并处500元以上3,000元以下罚
款；运输车辆泄漏、遗撒的，责令清除，处500元以上3,000元以
下罚款，情节严重的，处3,000元以上30,000元以下罚款。
107、“门前三包”责任制未落实，视情节轻重，处200元以上1,000
元以下的罚款，并对单位负责人处20元以上50元以下的罚款。
108、犬在户外排便未及时清除，责令改正，并可处50元罚款。
115、擅自经营出租汽车业务，没收违法所得，并按每辆车10,000元
～20,000元处以罚款。
117、无（证）照经营，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并
处20,000元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重
的，并处20,000元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人
体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，
没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商
品）等财物，并处50,000元以上50万元以下的罚款。
126、损毁树木，责令改正、恢复原状、赔偿损失，并处200元以上
1,000元以下的罚款。
160、井盖安装工程的设计和施工不规范，由市市政管理委员会委托
市政工程管理处或公路管理部门责令限期改正。逾期不改正的，
每逾期一天处50元～100元罚款。
由于井盖丢失、损坏、移位和擅自移动井盖造成事故的，由责任
单位或责任人依法赔偿经济损失。
212、（因供热单位责任造成）采暖用户室内温度不足16℃，责令限
期改正；逾期不改的，处1,000元以上5,000元以下罚款。
223、露天焚烧秸秆、树叶、枯草（等产生烟尘污染的物质），由所
在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法
行为；情节严重的，可以处200元以下罚款。
237、（在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内）夜间进行（产生环
境噪声污染的）建筑施工作业，责令改正，视其情节轻重，处以
30,000元以下罚款。
240、无导游证进行导游活动，责令改正并予以公告，处1,000元以上
30,000元以下的罚款；并处没收违法所得。（资料来源：北京市
城市管理综合行政执法局网站）
罚网恢恢，密而不漏。由上述列表可以清楚地看到，城市管理局执法
的广度和深度。可是，实际上如何？目前城管执法中57种市政府令和
其他规章是其主要依据，此外涉及法律、法规、地方法规所规定的内
容，执法依据过多，内容繁杂1998年第一次职能划转涉及工商、园
林、交通、规划、市容五个职能部门，94项行政处罚权，2000年之后
几次职能调整后，涉及部门更广泛，目前城管监察组织承担着14项职
能，行使300余项行政处罚权，在行政执法中存在执法难、执行难、
执法手段单一等问题。大部分的权力让度都是无法落到实处，在权力
的重叠和碰撞中城管自然是赝品。这种让度并不具有可操作性，只能
是一种类似样板戏式的追求“高大全”式的浪漫主义乌托邦。
这种虚假而又无处不在的罚则，有难作为、不能作为、无暇作为等几
个方面的问题：比如第14项、43项、212项、237项、240项等所涉的
城市供热、导游、建筑施工等问题，实际上根本无法执行，难以作
为。强势利益部门总是有理，老百姓总是弱势，部门之间相互包庇、
利用乃至利益互动早成为潜规则。也一些罚则规定或不近人情，或罔
顾事实，或无具体界定，不能作为，比如：第43、51、63、65项和第
117项的“依法追究刑事责任”。也有一些规定是根本无暇顾及的，
比如第51、77、82等项等等。
在上述状况下，结合政府首长的“创城要求”，几百项权力的闲置和
高悬让第117项成为城管执法和创收的关键一环。这样，罚网恢恢，
独“尊”小贩就成了城市的一道必然风景，同时似乎城管存在的迫切
性和 必要性在这个问题上都得到了合理诠释。
从执法现实来看，城管执法的对是城市小商贩，这些人大多数都是一
些由进城农民或城市下岗职工等人员组成的弱势群体，在大学生都难
以就业的情况下，他们只能选择这种成本低、知识含量低的事情自谋
生路和贴补家用。他们大都没有能力进入市内市场，他们的存在无论
在流通、交换、分配的经济环节上都是正面和积极的，而他们所以经
常出现占道经营等违法行为，其实是出于生计所迫的无奈。他们的问
题是如何最大限度的保持卫生，管理和处罚的着眼点应该在这个问题
上。而这个问题只要不把它复杂化（扰民说、创城说、妨碍交通说等
等），是容易解决的，在这个问题上四川绵阳侧重卫生管制的办法值
得借鉴。
总之，以官意为主导的凶神恶煞式的执法导向，罚网恢恢，独“尊”
小摊贩的城市管理方法必须终止，代之以以民生为本，实用、和谐的
城 市管理方法。我以为，这不需要多少智慧，只需要些许诚意就够
了。
（2007-04-21青岛咫尺居）
民主论坛
_(博讯自由发稿区发稿)
(此为打印板，原文网址：
http://news.boxun.com/news/gb/pubvp/2007/04/200704241338.shtml)
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