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五中全会体制改革:强县扩权浮上抬面
(博讯2005年8月02日)
    
    在十月举行的中共五中全会上,涉及未来五年经济软著陆的“十一五计划”固然重要,但政府开始酝酿的政治体制改革,涉及的官场利益颇大,一样也是焦点之一。有中共中央刊物指出,政府改革的思路将在“减少层级”方面著眼;换言话说,地级市的功能将逐步削弱,县级市将直接由省管辖。
     (博讯 boxun.com)

    中共中央政治局7月25日召开会议,决定今年10月在北京召开中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议,主要议程是,中共中央政治局向中央委员会报告工作,研究关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议。
    
    据专家指出,五中全会的焦点,将包括六个方面:“转变经济增长方式”、“提高科技自主创新能力”、“推进中国特色的城镇化建设”、“促进区域经济协调发展”、“理顺分配关系”、“进一步深化体制改革”。必须指出,这里指的体制改革,严格来说不算是民主改革的一部份,但这项改革对中国而言却依然重要。
    
    学习时报296期一篇文章就指出,中国政府现正酝酿层级改革:“强县扩权”与“省直管县”,而“强县扩权”是作为“省直管县”前的过渡。
    
    所谓“扩权强县”,是指在行政区划不变的情况下,把部分权限下放给县,以减少管理层次,提高工作效率,降低行政成本。所谓“省直管县”,是指由省直接统管县财政,逐步地让地级市以后不管县的财政,只负责城市管理的职能。
    
    中央要酝酿“强县扩权”与“省直管县”,跟温家宝一直希望推动协助农民的政策有关。现时地方行政层级较多,人口较多的县或市反而得到最少的财政支持。即使在富庶的广东,县域经济依然落后。据《学习时报》,全广东省68个县(市),面积占全省总量的83.8%,人口占62.8%,但财政收入仅占6.5%。
    
    《学习时报》引述“权威部门”调查指出,目前阻碍广东省县域经济发展问题是“县级政府权力小、财力弱、负担重,缺乏经济发展的自主权和积极性”。同时,由于管理层次过多,导致运行效率降低,行政成本加大。
    
    又据报道,广东的试点改革中,本来属地级市的审批权,尽量下放到县或县级市。下放的权力主要涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税收优惠,认定个人的技术资格及部分社会管理等方面的内容。
    
    另外,在强县扩权上,河北出台的政策是:原需经设区市审批或管理的,变为由扩权县(市)自行审批、管理,报市备案;原需经设区市审核、报省审批的,变为由扩权县(市)直接报省审批,报市备案。
    
    “省直管县”和“强县扩权”,被视为是缩少城乡差距的重要一步。事实上,在现行的体制下,市级机构实际上多是起上传下达的作用;县里要解决实际问题,往往要直接找到省里的厅局。而省里的一些决定、措施,也要经过市级,才能贯彻到县里。这样多了一个环节,不利于政令的畅通。有人甚至说,在省和县之间,加进一个市级机构,只有一个好处,就是可以多安排一批干部。
    
    从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经完全实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。重庆直辖后,也完全过渡到直管区、县,这为进一步推广省直管县积累了经验。
    
    尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段,但这确是行政体制改革思路上的重要动向。种种迹象表明,中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破。
    
    7月5日,中国总理温家宝在农村税费改革工作会议上说,具备条件的地方,可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的试点。温家宝的讲话,预示著政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整,开始扩展到“减少层级”的行政改革。
    
    然而,“强县扩权”方案一样也会有其问题和困难。一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如,在财政配套资金问题上,对于一些已经审批的项目,省级出资的部份下来了,但省辖市的部分却不一定会立即到位,而省里又没有有效的监督政策,这样就给县(市)发展带来很大资金制约。
    
    另外,对省直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,在扩权政策后不一定可以立即调整过来,配合县级扩权后的实际情况。
    
    《学习时报》表示,省直管县的改革,总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治,相互不再是上下级关系,各自均由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革,合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。总的方向应当是,撤销传统意义的管县的地级市(级别可保留),省真正直管县。
    
    专家警告,有关改革不可操之过急,现时只可在“具备条件的地方”进行改革的尝试,不够条件的要再等,切不可一轰而起,搞一刀切。所谓“具备条件的地方”主要包括:经济比较发达的地区,省域面积处于中小程度,且改革呼声比较强烈,干群认识比较一致。
    
    专家又指出,所谓牵一发而动全身,地方的改革最后也会影响到省级政府。对一个省部门而言,县级市的数目十分多,省级政府必须把大量的行政审批权限下放到县级行政单位,使得大量的具体事务由县级行政单位解决,减小省的工作量。但省级部门是否愿意自我削权,仍是一大疑问。
    
    《学习时报》承认,在强县扩权基础上的省直管县,这种体制上的大手术,牵涉到数以万计官员的利益,其影响之巨是可想而知的。如果说,我们以往的所有改革都要考虑到群众的承受度,那么,这项改革所要进行的机构和人员调整,将主要考验地级市及官员的承受度。
    
    政治局会议已制定“十一五”规划建议的指导思想,即:要“坚持发展推动经济、政治、文化、社会建设全面发展,著力自主创新,完善体制机制,促进社会和谐,明确未来中国经济社会发展的指导方针,提出符合中国国情、顺应时代要求、反映人民意愿的发展目标和总体部署”。
    
    
    亚洲时报在线 冯良 撰文(08/02/2005) (博讯 boxun.com)
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