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城管制度溯源:美国摊贩有专门执照
(博讯北京时间2013年7月25日 转载)
    
    来源:央视《第一时间》
    

    ——财经频道《第一时间》栏目独家供稿
    
    80年代开始国内城管制度逐渐形成
    
    最近频频爆出的几起拳头执法事件,更是将城管推上了风口浪尖。城管与小贩之间的暴力冲突频发并不断激化,原因究竟是什么?又该如何治理呢?这应该首先从城管这只队伍的出现说起。上世纪70年代末、80年代初,改革开放序幕拉开,一些人开始走上街头摆摊做买卖。当时有句话叫“九顶大盖帽,管不了一个破草帽”,就是说多个部门多头执法,造成了执法职权的交叉、冲突,由此,城管这个词,逐渐走入我们的视野。 80年代末期,各地执行城管职能的队伍大多叫“市容监察”,1991年,建设部设置了城建监察办公室。各地的市容监察大队被要求整体纳入到城建监察队伍中。此后各地市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划部门重复执法和多头执法的问题比较突出,为此国务院法制办推行“城市管理综合执法试点”,强调“相对集中行政处罚权”的改革。1997年,“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区实行,这被认为是全国第一支正式的城管队伍,它不再由建设部归口管理,而是完全由地方政府管理。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题得到了缓解。但是横空出世的城管和工商、交通、卫生等执法部门的地位仍有极大不同:后者从中央到地方,都有一个垂直的架构,而城管,主要是地方政府进行城市秩序的管控。 参与制定《行政处罚法》的马怀德介绍,城管执法的主要依据有两方面,一个是1996年制定的《行政处罚法》中“相对集中行使行政处罚权”的条款。另一个是各个地方专门制定的相关地方性法规和规章。在城管实际执法过程中,执法的实体或者具体的程序依据,更多采用委托执法的方式,依靠环卫、规划、土地、建设、工商等职权委托给城管来执法。而这些部门的法律规章,对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定。这是导致冲突不断的主要原因。 中国政法大学副院长马怀德说,它在政府的职能部门中,处于什么样一个位置,它享有哪些权利,承担哪些责任和义务。/文明执法、公证执法、按照合理原则,信赖利益保护原则,严格规范公共文明的执法,这些东西是要法律解决的。 北京大学法学院教授王锡锌认为,应当对城市管理的这种执法过程中的行为规范,行为规则,执法程序,以及触犯这些程序和规则,要引发的法律责任,以及行政问责要规定的非常清楚。
    
    城管立法呼声引多方关注
    
    近年来,城管与商贩冲突的不断加剧,把城管立法再一次放到政府和公众面前,但其实,关于城管立法的问题,从2004年至今,就不停的有各地的人大代表提案,呼吁立法。来看报道。 ##同期:北京大学法学院教授王锡锌(00:13:35)通过集中行使处罚权,城管获得这样一种执法权利,这个权利毕竟是别的部门让出来的,转移出来的。如果通过专门的这种城市管理的综合立法,那也就是说要一劳永逸的,永久性的将那些执法的职能从别的部门剥离出来,因此这就存在部门之间利益的这样一种矛盾和冲突。 中国政法大学副院长马怀德一方面大家都觉得借法执法的状态可以维持,另一方面又觉得专门制定一部法律的话,必然跟其他部门所依据的法律之间发生交叉排斥,所以在这样一个大的背景下,导致了城管法律依据长期得不到健全和完善。 现实中,城管立法迟迟未能出台,而城管和商贩的冲突却时有发生,普通百姓一方面对私搭乱建、乱设摊点的行为深恶痛绝,希望强化城市环境整治,但同时对处于弱势的普通商贩又心存同情。这种矛盾也加剧了城管立法和执法的难度。 北京大学法学院教授王锡锌说,这种法律不立则已,如果要立一定要注意城市生活中的边缘的人群,底层的人群,不能够仅仅靠简单的管理,也需要通过疏导,就是城市化的进程中,怎么样让城市成为一个多元利益主体,能够共生的这样一个平台,这是非常重要的。
    
    新闻链接:国外城市如何管理小贩
    
    我们查阅资料发现,国外很少设立“城管”这样一个专门对城市进行综合执法的机构。虽然没有专门设置特殊机构,但这并不意味着这些国家不重视对流动摊贩的管理。一些管理流动摊贩比较有经验的国家,大多都会制定相对完备的法律,对“谁来管理、如何管理”这些问题有详细的规定。
    
    美国:将管理摊贩工作交给警察
    
    美国城市管理摊贩的办法堪称疏堵结合:为偶尔摆摊的摊贩设立农贸市场、二手市场,对职业摊贩则要求他们申请相关执照。美国纽约专门制定了《纽约市摊贩管理条例》和《摊贩保护第一修正案》,明确规定摊贩的获得营业许可条件、许可的营业项目、营业时间、营业地点、摊位结构、食品卫生要求及操作规范、相关责任与义务、收费与处罚依据,使摊贩和执法者均有依据,从根源上避免异议和冲突。对于摊贩造成的交通拥堵和城市清洁问题,美国没有设立专门部门来加强监管,将这个工作直接交给警察,对非法摊贩,往往采取驱赶或逮捕的办法,对违规的正规摊贩,则以罚款为主,若屡犯则可能吊销执照。
    
    日本:依“轻犯罪”处理立竿见影
    
    在亚洲国家更多的是通过关于食品卫生、道路等法规以及纲领性文件来规范摊贩行为。日本的《轻犯罪法》和《食品卫生法》、《道路交通法》等共同构成了详尽的城市管理法律体系。根据法律,几乎所有不文明的行为都可以通过法律来进行惩罚,虽然在相当程度上约束了个人行为,然而对于小商贩等的行为规范则起到立竿见影的效果。国外的摊贩也并非都守规矩,仍会有一些人在非法区域活动。各国针对此类现象通常采用“柔性执法”方式。
    
    泰国:摊贩只需给行人留出一米宽的过道
    
    在泰国,只要给行人留出一米宽的过道,警察对摊贩一般驱散即可,即使抓住也不没收摊贩财物
    
    法国:教育劝阻为主将摊贩带走也不没收财物
    
    在法国和西班牙,只要摊贩不扰乱社会秩序、不影响交通,对摊贩以教育、劝阻为主,即使将摊贩带走也不没收财物。
    
    提升城管执法须厘清城管权力边界
    
    《北京青年报》常务副总编辑田科武认为,如果城管的定位不变,城市的主要管理者仍然简单机械地理解城市管理秩序,以维护城市管理秩序为己任的城管就可能动用一切手段,来满足管理者对他们提出的一切要求。而城管队伍的良莠不齐,更加剧了城管执法的随意性和不规范性。规范城管执法,既要转变城市主要管理者的观念,更要厘清城管职能、确定城管权力边界和执法规范、提升城管队员的素质。《扬子晚报》文章说,城管困局的本质是法治理念的缺失。现在有人提出要为城管立法,立法是应该的,但是也要看到,现有法律也是不允许暴力执法的,但是暴力执法却还是屡屡出现。这就说明,立法虽然是必要的,但是在实际执行中,相关的“人”的法治观念才是关键所在:没有守法的人,没有对违法者的监督和惩戒系统,再完善的法律也是空文。我们的教育,特别是基础的义务教育中,加入“法治理念”的教育已经迫在眉睫。《香港大公报》北京分社社长王文韬认为,翻阅相关的法规我们不难发现,这个庞大的身着制服代表公权力的社会管理队伍竟然在立法层面近乎空白,由此带来的执法队伍的“不规范”也就不难理解了。但必须认识到,目前城管的职权范围看似市井小事,但却是最贴近民生、最贴近百姓的,这些事情的处理考验的是执政者的智慧,树立的是社会管理者的形象。因此,无论有什么样困难和阻碍,城管立法都刻不容缓,城管的执法一定要在统一、严谨的法律规范下行使。 《每日新报》文章评论说,说到根儿上,源于小摊小贩的无序经营同城市秩序之间的矛盾,摊贩有谋生的需求,城市也有维持市容市貌和道路畅通的功能。不解决这个问题,城管执法再规范,也难免“擦枪走火”的可能。还是那句老话,堵不如疏,对于小贩不可强行取缔,也不可放任自流,而应该加以规范,划出特定范围,严控卫生标准,降低税费或免税费,如此方能达到摊贩谋生和方便市民的双赢结果。确立了规矩,才能成方圆,釜底抽了薪,才能给管贩矛盾止止沸、降降温。
    
    网友红豆汤城管执法,必须有法可依,建议国家尽快出台切合实际的城市管理法律法规,并在社会上公布,征集意见,既让老百姓明白哪些行为是法律不允许的,又让城管执法有法可依。另外,城管应该加强队伍建设,提高自身素质,加大对暴力执法、野蛮执法的处罚力度。自身素质提高了,执法水平才会相应提高。 (博讯 boxun.com)
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